ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5256/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5256/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra

recursului de față:

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr.

2893 din 21 iulie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanții B.M., C.M.I.,

C.P., C.M., F.A., G.O., I.A., L.E., M.M., M.M., N.C., N.L., N.I., P.M., P.G., R.F.,

R.L., T.G. și U.M.Z., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești. Pe cale de consecință, a dispus suspendarea, până la

pronunțarea instanței de fond, a actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie

2009 emis de conducătorul autorității pârâte, prin care s-a dispus, cu începere

de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

Prin

aceeași sentință, instanța de judecată a respins excepțiile inadmisibilității

și lipsei de interes a acțiunii.

Pentru a

pronunța această soluție, prima instanță a reținut, cu privire la excepțiile

invocate de pârât, că actul contestat reprezintă un act administrativ, în

condițiile în care a fost emis în regim de putere publică și a dat, el însuși,

naștere raportului juridic de drept administrativ dedus judecății, pe de o

parte, și că efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia, pe de altă

parte.

Cu privire

la cererea de suspendare, instanța de judecată a reținut, în esență, că aceasta

întrunește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva

acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs

pârâtul, invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În

motivarea

recursului, se arată, în esență, că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată

cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța de judecată a apreciat greșit

că adresa contestată ar constitui un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, pe de o parte, și că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art.

14 din acest act normativ, referitoare la existența cazului justificat și a

pagubei iminente, pe de altă parte. De asemenea, recurentul arată că prima

instanță trebuia să aibă în vedere Decizia nr. 838 din 27 mai 2008 a Curții

Constituționale și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 ca fiind abrogat.

Examinând

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile

formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că

recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

În

ceea ce

privește critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului

contestat, se va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și

prin sentința recurată.

Astfel,

obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din

Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul

autorității recurente.

Prin acest

act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a

arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și

pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube

iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să

ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De

asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenționat,

prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care

dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În

raport cu

dispozițiile legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica

recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei

contestate.

În

mod

evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult,

măsura contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G.

nr. 71/2009.

Așadar, nu

se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține

în mod eronat recurentul.

În

ceea ce

privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții

Constituționale, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit

art. 147 alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale

se publică în M. Of. al României, de la data publicării fiind general

obligatorii și având putere numai pentru viitor.

Rezultă,

așadar, că deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor

judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate

în precedent de Înalta Curte.

De

asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în

România, prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe

judecătorești stabilite prin lege.

Nicio

dispoziție constituțională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale

unei decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii lucrului

judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul

judiciar.

Autoritatea

lucrului judecat face parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres

prevăzută de art. 1200 pct. 4 C. civ.

Puterea de

lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde

adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituțională, neputând

răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea

recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a

pronunțării deciziei Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport

legal, fiind necesar ca hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate

și aduse la îndeplinire, așa cum prevede legislația națională precum și art. 6

din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art.

1 din Constituția României.

Cu privire

la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este

temeinică și legală.

Astfel,

așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie

suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiției și

libertăților cetățenești, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10

iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să

se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În

ceea ce

privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea

executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la

dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele

asupra celor vizați.

Suspendarea

actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca

și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu,

întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a

nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu

a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest

motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o

situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să

recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile

legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative

sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond.

Rezultă

din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să

se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform

art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine

justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ.

Prin

urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în

situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel

spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act

administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În

acest

context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a

devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă

în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În

sistemul

juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16

alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul

că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În

cazul

actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil

al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice

nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în

mod necesar un raport de subordonare.

În

speța de

față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

În

primul

rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat,

emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în

plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin

această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin.

(2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În

acest

sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În

jurisprudența

instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor

administrative.

Trebuie

precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative

nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea

acestor acte.

În

cauza de

față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu,

în sensul

unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

De

asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului

contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

În

raport cu

aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici

o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

În

ceea ce

privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

Această

condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

Față de

cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în

cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor

administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge

recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești

împotriva sentinței nr. 2893 din 21 iulie 2009 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 20 noiembrie 2009.