ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1935/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1935/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința nr. 4038 din 19

noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de

reclamanții B.A.M., I.A., G.C., D.G., N.A.M., P.D., D.C.A., P.D., I.I.M., I.F.,

N.C.F., M.O.M., B.S., ș.a., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești. Pe

cale de consecință, instanța de judecată a dispus suspendarea

executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de conducătorul

autorității pârâte, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10

iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a

drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

Prin aceeași sentință,

instanța de judecată a respins excepțiile

inadmisibilității și lipsei de interes a acțiunii.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, cu privire la

excepțiile invocate de pârât, că actul contestat reprezintă un

act administrativ, în condițiile în care a fost emis în regim de putere

publică și a dat, el însuși, naștere raportului juridic de

drept administrativ dedus judecății, pe de o parte, și că reclamanții

au interes în cauză, acesta constând în folosul practic urmărit în

obținerea sumelor reprezentând sporul salarial în discuție, pe de

altă parte.

Cu privire la cererea de suspendare,

instanța de judecată a reținut, în esență, că

aceasta întrunește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr.

554/2004.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâtul,

invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea recursului, se arată,

în esență, că hotărârea atacată este nelegală,

fiind dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța

de judecată a apreciat greșit că adresa contestată ar

constitui un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, pe de o parte,

și că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din

acest act normativ, referitoare la existența cazului justificat și a

pagubei iminente, pe de altă parte. De asemenea, recurentul arată

că prima instanță trebuia să aibă în vedere Decizia

nr. 838 din 27 mai 2008 a Curții Constituționale și să

considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 ca fiind abrogat; de asemenea,

recurentul a susținut că acțiunea reclamanților este

lipsită de interes, arătând că efectele actului contestat au

fost, deja, suspendate, ca urmare a pronunțării unor hotărâri

judecătorești anterioare, rămase irevocabile.

Examinând sentința atacată, în

raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de

recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată

că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se

va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a

reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii îl

constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul

autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1)

lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită

critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act

administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial

al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că

suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite,

după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea

Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta

Curte reține următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se

publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării fiind

general obligatorii și având putere numai pentru viitor.

Rezultă, așadar, că

deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra

hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra

deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

De asemenea, conform art. 126 din Legea

fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin

Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte

instanțe judecătorești stabilite prin lege.

Nicio dispoziție

constituțională sau legală nu reglementează efectele

retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul

negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile

pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face parte

din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de

art. 1200 pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă

că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde

adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituțională,

neputând răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării

deciziei Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de

suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătorești

irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire, așa cum

prevede legislația națională precum și art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în

baza art. 11 din Constituția României.

În ce privește excepția lipsei

de interes a acțiunii, se va reține că aceasta nu este

întemeiată, întrucât pronunțarea unor hotărâri

judecătorești de suspendare a executării aceluiași act

administrativ nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta

cauză, cunoscut fiind că efectele procesului sunt limitate la

părțile acestuia.

Cu privire la cererea de suspendare, se

va reține, de asemenea, că soluția atacată este

temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea

executării unui act administrativ emis de ministrul justiției și

libertăților cetățenești, prin care s-a dispus, cu

începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze

și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat

că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având

ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea

executării actelor administrative este un instrument procedural eficient

pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității:

atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele

asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum

actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici,

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor

administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este

necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine

justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația

în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei:

cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației

sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text

cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor

și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a

cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ

și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna

iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat

de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un

principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și

actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai

un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care

vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl

constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile

prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor

și procurorilor se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi legale,

plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește

noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din

Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public.

Această condiție

legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba

de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că,

în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru

suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc.

civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești

împotriva sentinței nr. 4038 din 19 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 16 aprilie 2010.