ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4531/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3006 din 30 septembrie 2009 a respins, ca neîntemeiate excepțiile lipsei de obiect și inadmisibilității acțiunii, a admis acțiunea formulată de reclamanții B.M.A., B.G., B.O.M.L., D.L., D.A., I.V., M.C.G. și T.M.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și, în consecință, a suspendat executarea adresei din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că la dosar a fost depusă plângerea prealabilă formulată către ministrul emitent al actului, dovedindu-se în mod rezonabil realizarea procedurii prealabile și respectiv, nu au fost îndeplinite cerințele art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul pricinii s-a apreciat că, în speță sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar adresa contestată reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul. Recurentul a susținut că adresa a cărei suspendare se solicită nu constituie act administrativ, soluția instanței de fond fiind greșită sub acest aspect întrucât este vorba de o simplă operațiune de încunoștiințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată în baza O.U.G. nr. 71/2009, iar pe fondul cauzei s-a pornit de asemenea de la o premisă greșită, în sensul că sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică face parte din salariu, în condițiile în care a început să fie plătit în cursul anului 2009. S-a susținut, de asemenea, deplina aplicabilitate în speță a prevederilor O.U.G.

nr. 71/2009, cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, precum și faptul că, avându-se în vedere dispozițiile Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție în decizia nr. 21 din 10 martie 2008, întrucât prin aceasta s-ar ignora dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992. În sfârșit s-a susținut că ordinul a cărui suspendare se solicită a fost revocat încă din data de 9 aprilie 2009, astfel încât actul administrativ și-a epuizat efectele înainte de pronunțare a instanței. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare. În ceea ce privește critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată. Astfel, obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente. Prin acest act, emitentul a dispus că, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. Mai mult, măsura contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai pentru viitor. Rezultă, așadar, că deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte. De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege.

Nicio dispoziție constituțională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar. În ce privește excepția lipsei de interes a acțiunii, se va reține că aceasta nu este întemeiată, întrucât pronunțarea unor hotărâri judecătorești de suspendare a executării aceluiași act administrativ nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta cauză, cunoscut fiind că efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia. Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3006 din 30 septembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 octombrie 2010.