ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1561/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții I.C., B.D.C., A.S., B.V., V.M., O.S.M., G.L.A., V.C., judecători în cadrul Judecătoriei Motru, au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009, emisă de pârât. În motivarea cererii s-a arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.” Prin adresa contestată, arată reclamanții, se dispune în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale, fără a fi inclus și sporul de 50%, încălcându-se astfel art. 15 alin. (2) din Constituție. Se susține că actul atacat încalcă dispozițiile Codului muncii care reglementează principiul potrivit cu care reținerile ori suspendarea salariului nu pot fi operate decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege; obligația de plata a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri bănești, astfel cum s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 3382/2004.

Drepturile salariale în prezent câștigate nu pot intra sub incidența O.U.G. nr. 71 /2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, în condițiile în care art. 161 alin. (1) C. muncii, potrivit căruia plata se poate face cel puțin o dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului angajatului. Pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii față de împrejurarea că actul a cărui suspendare se solicita nu este unul administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Pârâtul a mai invocat și excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, în considerarea împrejurării că adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 a fost deja suspendată de Curtea de Apel Cluj și Curtea de Apel București în dosarele 1313/33/2009, respectiv 6182/2/2009.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3386 din 20 octombrie 2009 a respins excepția inadmisibilității acțiunii și pe cale de consecință, a admis acțiunea reclamanților, dispunând suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut cu privire la cele două excepții invocate de pârât că sunt nefondate. Astfel, cu privire la prima excepție s-a arătat că inadmisibilitatea unei acțiuni poate interveni numai atunci când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condițiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, ceea ce nu intră în discuție în speța de față.

Cât privește excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, s-a reținut că suspendarea actului a cărui executare se solicită, în dosarele invocate de către pârât, nu lipsește acțiunea de față de interes de vreme ce potrivit alin. (1) al art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral se dispune până la pronunțarea instanței învestită cu soluționarea fondului, adică a cererii în anularea actului, promovată de același titular. Cu privire la cererea de suspendare instanța de fond a reținut că aceasta este întemeiată, deoarece sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, cazul bine justificat se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ, iar împrejurarea că acesta retroactivează, are incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la 3 iulie 2009. Referitor la cea de a doua condiție s-a reținut că prin adresa în cauză, drepturile salariale solicitate au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu în patrimoniul reclamanților, care aveau o speranță legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau să o primească. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Recurentul a susținut ca instanță de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât: 1) Nu a avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. 2) Adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese. 3) Suspendarea executării actului administrativ este condiționată în mod expres de necesitatea prevenirii unei pagube iminente și ireparabile, or în cauză, această cerință este inexistentă, neexistând nici un motiv justificat pentru a dispune suspendarea adresei până la soluționarea acțiunii în anulare.

4) Textul art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune reclamantului ca, pe lângă iminența producerii unei pagube să dovedească și caracterul de caz justificat de suspendare. Or, O.U.G. nr. 71/2009, susține recurentul, este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se bucură de prezumția de legalitate, iar acest act normativ trebuie respectat ca atare atât de justițiabili, cât și de instanțele de judecată. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

e xcepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, așa cum rezultă în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul cererii formulate de reclamanți, având ca obiect refuzul nejustificat al pârâților de a rezolva o cerere referitoare la un drept, nu este obligatorie îndeplinirea acestei proceduri. În ceea ce privește critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține următoarele: o biectul acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În raport cu dispozițiile legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. Mai mult, măsura contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai pentru viitor. Rezultă, așadar, că deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte. De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege.

Nicio dispoziție constituțională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar. Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1200 pct. 4 C. civ. Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire, așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României. Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală. Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3386 din 2 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 martie 2010.