ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1561/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1561/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanții I.C., B.D.C., A.S., B.V.,

V.M., O.S.M., G.L.A., V.C., judecători în cadrul Judecătoriei Motru,

au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința

ce se va pronunța să se dispună suspendarea adresei nr. 76602

din 03 iulie 2009, emisă de pârât.

În

motivarea cererii s-a arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009

s-a dispus

ca "începând cu data

de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii

iunie

2009

se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare

neuropsihică.

Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor,

plata

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând

să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.”

Prin adresa contestată, arată

reclamanții, se dispune în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale,

fără a fi inclus și sporul de 50%, încălcându-se astfel

art. 15 alin. (2) din Constituție.

Se susține că actul atacat

încalcă dispozițiile Codului muncii care reglementează

principiul potrivit cu care reținerile ori suspendarea salariului nu pot

fi operate decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de

lege; obligația de plata a salariului este una principală, de la care

angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri bănești,

astfel cum s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și

Justiție prin decizia nr. 3382/2004.

Drepturile salariale în prezent

câștigate nu pot intra sub incidența O.U.G. nr. 71 /2009, privind

plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea

de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, în condițiile în

care art. 161

alin. (1) C. muncii, potrivit

căruia plata se poate face cel puțin o dată pe lună,

fără a se putea eșalona acest drept de creanță în

lipsa acordului angajatului.

Pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești a formulat întâmpinare prin

care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii

față de împrejurarea că actul a cărui suspendare se

solicita nu este unul administrativ în sensul

Legii nr. 554/2004.

Pârâtul a mai invocat și

excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, în considerarea

împrejurării că adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 a fost deja

suspendată de Curtea de Apel Cluj și Curtea de Apel București în

dosarele 1313/33/2009, respectiv 6182/2/2009.

Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința

civilă nr. 3386 din 20 octombrie 2009 a respins excepția inadmisibilității acțiunii și pe cale de consecință, a admis

acțiunea reclamanților, dispunând suspendarea executării actului

administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, până la

pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut cu privire la cele două

excepții invocate de pârât că sunt nefondate. Astfel, cu privire la

prima excepție s-a arătat că inadmisibilitatea unei acțiuni

poate interveni numai atunci când dreptul pretins nu este recunoscut de lege

sau când condițiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate

nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, ceea ce nu

intră în discuție în speța de față.

Cât privește excepția lipsei de

interes în promovarea acțiunii, s-a reținut că suspendarea

actului a cărui executare se solicită, în dosarele invocate de

către pârât, nu lipsește acțiunea de față de interes

de vreme ce potrivit alin. (1) al art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea

executării actului administrativ unilateral se dispune până la

pronunțarea instanței învestită cu soluționarea fondului,

adică a cererii în anularea actului, promovată de același

titular.

Cu privire la cererea de suspendare

instanța de fond a reținut că aceasta este întemeiată,

deoarece sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute de art. 14

din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba

iminentă.

Astfel, cazul bine justificat se

referă la existența unei puternice îndoieli asupra

legalității actului administrativ, iar împrejurarea că acesta

retroactivează, are incidență asupra drepturilor salariale

cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la 3

iulie 2009.

Referitor la cea de a doua condiție

s-a reținut că prin adresa în cauză, drepturile salariale

solicitate au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un

prejudiciu în patrimoniul reclamanților, care aveau o speranță

legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau să o

primească.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Recurentul a susținut ca

instanță de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea

dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât:

1) Nu a avut în vedere faptul că nu

s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2) Adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004,

ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în

sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma

unei adrese.

3) Suspendarea executării actului

administrativ este condiționată în mod expres de necesitatea

prevenirii unei pagube iminente și ireparabile, or în cauză, această

cerință este inexistentă, neexistând nici un motiv justificat

pentru a dispune suspendarea adresei până la soluționarea

acțiunii în anulare.

4) Textul art. 14 din Legea nr. 554/2004

impune reclamantului ca, pe lângă iminența producerii unei pagube

să dovedească și caracterul de caz justificat de suspendare. Or,

O.U.G. nr. 71/2009, susține recurentul, este un act normativ în vigoare,

adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se bucură

de prezumția de legalitate, iar acest act normativ trebuie respectat ca

atare atât de justițiabili, cât și de instanțele de

judecată.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

criticile invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile

legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va

arăta în continuare.

e

xcepția

inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile,

este neîntemeiată, întrucât, așa cum rezultă în mod expres din

prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul cererii formulate

de reclamanți, având ca obiect

refuzul nejustificat

al pârâților de a rezolva o cerere referitoare la un drept, nu este

obligatorie îndeplinirea acestei proceduri.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se

va reține următoarele:

o

biectul

acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din

Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1)

lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită

critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act

administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între reclamanți

și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că

suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite,

după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea

Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta

Curte reține următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se

publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării fiind

general obligatorii și având putere numai pentru viitor.

Rezultă, așadar, că

deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra

hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra

deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

De asemenea, conform art. 126 din Legea

fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin

Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte

instanțe judecătorești stabilite prin lege.

Nicio dispoziție

constituțională sau legală nu reglementează efectele

retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul

negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile

pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face parte

din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de

art. 1200 pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă

că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde

adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituțională,

neputând răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării

deciziei Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de

suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătorești

irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire, așa cum

prevede legislația națională precum și art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în

baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea de suspendare, se

va reține, de asemenea, că soluția atacată este

temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea

executării unui act administrativ emis de ministrul justiției și

libertăților cetățenești, prin care s-a dispus, cu

începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze

și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat

că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând

să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea

executării actelor administrative este un instrument procedural eficient

pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității:

atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele

asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum

actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici,

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor

administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal susmenționat

că, pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este

necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine

justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația

în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei:

cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației

sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text

cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor

și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a

cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ

și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe

luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat

de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un

principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și

actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

În raport cu aceste prevederi legale,

plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de

pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Această condiție legală

este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că,

în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru

suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc.

civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței civile nr. 3386 din 2 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 18 martie 2010.