ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4206/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4206/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei de față,

constată următoarele:

Prin sentința civilă

nr. 1049 din 10 iunie 2010, Tribunalul Caraș-Severin a respins acțiunea reclamantei

Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București,

în contradictoriu cu pârâta R.A.D., ca nefondată.

A reținut, în esență,

că este necesar ca norma juridică internă să fie interpretată și aplicată din perspectiva

exigențelor dreptului comunitar. În această ordine de idei, judecătorul primei instanțe

a ajuns la concluzia că legea internă, respectiv Legea nr. 248/2005, vine în contradicție

cu principiile dreptului comunitar.

S-a reținut că pârâta

a fost expulzată de către autoritățile statului italian întrucât a cerșit în locuri

publice.

Constatările Curții Europene

a Drepturilor Omului, în jurisprudența sa constantă, au fost în sensul că dreptul

de ședere al unei persoane nu depinde de posesia unui permis de ședere.

Cum conduita pârâtei,

de a se afla în mod legal pe teritoriul statului italian, în baza dreptului la liberă

circulație al oricărui cetățean comunitar, nu constituie o amenințare reală, prezentă

și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, cererea

reclamantei nu poate fi primită.

Limitarea dreptului la

liberă circulație este justificată doar în situația în care persoana în cauză a

săvârșit pe teritoriul statului din care a fost returnată fapte de natură penală

sau care a adus atingere ordinii publice în sensul art. 27 din Directiva CE/38/2004.

Prima instanță a reținut

că reclamanta nu a invocat și nu a făcut dovada unui fapt grav săvârșit de pârâtă,

care să se încadreze în prevederile legale sus-menționate.

Prin decizia civilă

nr. 243/A din 09 august 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția civilă, a respins,

ca nefondat, apelul reclamantei.

A reținut că pârâta, în

data de 27 martie 2010, a părăsit legal România și a ajuns în Italia unde a locuit

la un cetățean italian, căruia i-a făcut curățenie în casă, până în data de 08

aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autoritățile italiene.

În cauză, nici reclamanta,

nici autoritățile italiene nu au dovedit că, prin conduita sa, pârâta ar fi adus

atingere ordinii publice, sănătății publice și bunelor moravuri, în sensul art.

27 din Directiva CE/38/2004.

Câtă vreme pârâta nu a

constituit o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa ordinii

publice, siguranței naționale ori sănătății publice în statul în care a fost expulzată

sau în statul al cărui cetățean este, fapte ce trebuie dovedite în concret, aceasta

are beneficiul dreptului la liberă circulație, beneficiu dat de prevederile Tratatului

Comunităților Europene tuturor cetățenilor comunitari.

Împotriva deciziei instanței

de apel a formulat cerere de recurs la data de 22 august 2010, reclamantul Ministerul

Administrației și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte:

În drept, în conformitate

cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea

planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare

a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări

ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit.

b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români

în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul Național

pentru Evidența Persoanelor (Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul

de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia.

Așa cum rezultă din documentele

depuse în susținerea cererii, pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei

la data de 15 aprilie 2010, conform decretului Chesturii Provinciei Bolzano.

Din conținutul documentului

emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei,

pârâta a avut un comportament antisocial, fiind condamnată pentru săvârșirea infracțiunii

de daune agravante la 8 luni închisoare, motiv pentru care îndepărtarea acesteia

a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.

Din declarația pârâtei

a reieșit că aceasta a părăsit teritoriul României la data de 27 martie 2010, cu

destinația Italia, fiind reținută de către autoritățile italiene pentru săvârșirea

unor infracțiuni mai vechi.

S-a solicitat a se reține

gradul scăzut de integrare a pârâtei în perimetrul statului italian, având în vedere

că aceasta a avut o activitate infracțională încă din anul 2009, fiind condamnată

pentru săvârșirea infracțiunii de jaf și rezistență la un funcționar public, la

15 luni închisoare și amendă de 400 euro.

Măsura restrictivă dispusă

de autoritățile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice

a Statului Italian, pârâta perseverând în atitudinea sa nelegală, dar și a ordinii

de drept a statului român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale

ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate

și măsurile de combatere a migrației ilegale.

Aceste împrejurări de

fapt justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt amenințate

valorile fundamentale protejate - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor

- în statul gazdă.

Prin definiție, aprecierea

potențialului de amenințare pe care îl are comportamentul unei persoane în viitor

nu se poate face în baza unor elemente certe, întrucât nu se poate anticipa comportamentul

viitor al niciunei persoane, însă această apreciere se poate face pe baza unor comportamente

trecute, analizate în ansamblul lor, pentru a se vedea dacă un comportament antisocial

a fost un incident izolat sau riscă să se repete și în viitor.

Conduita pârâtei reprezintă

așadar o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului

fundamental al societății italienești.

Potrivit art. 27 din Directiva

nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor

Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică,

siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiași articol se prevede

că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul

proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

Potrivit art. 25 din Constituția

României, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin

lege. Totodată, conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate

se bucură de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească

obligațiile ce le revin.

Legiuitorul național a

prevăzut, prin Legea nr. 248/2005, obligația de a respecta legislația României și

a statului în care se află, potrivit scopului pentru care li s-a acordat dreptul

de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite

prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România.

Conform decretului emis

de autoritățile italiene, împotriva pârâtei s-a dispus măsura interzicerii de a

se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea

executării pedepsei privative de libertate.

Cererea de recurs nu a

fost însoțită de alte înscrisuri relevante pentru cauză.

Recursul este nefondat

pentru considerentele ce urmează:

În fapt, instanțele anterioare

au reținut că pârâta, în data de 27 martie 2010, a părăsit legal România și a ajuns

în Italia, unde a locuit la un cetățean italian, căruia i-a făcut curățenie în casă,

până în data de 08 aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autoritățile

italiene. Pârâta a fost expulzată de către autoritățile statului italian întrucât

a cerșit în locuri publice.

În ceea ce privește faptul

concret că pârâta a fost expulzată din Italia, instanțele fondului - singurele abilitate

în stabilirea deplină a situației de fapt - au constatat că această împrejurare

de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța română restrângerea

dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat, respectiv că expulzarea din Italia

nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce afectează ordinea, siguranța sau sănătatea

publică, putând prezenta relevanță doar faptele, acțiunile sau conduita persoanei

respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. (6) din Directivă.

În ceea ce privește faptele,

acțiunile sau conduita pârâtei, s-a reținut că singurele dovezi administrate la

dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare și declarația

pârâtei consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului

român la intrarea în România.

S-a constatat că art.

27 alin. (6) teza a III-a din Directivă prevede că conduita persoanei în cauză trebuie

să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui

interes fundamental al societății. În raport de acest text legal, s-a apreciat că

nu sunt date concrete în dosar care să conducă la ideea că prezența pârâtei pe acest

teritoriu constituie o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes

fundamental al societății, fiind aplicabilă prezumția de nevinovăție.

Specificul raportului

juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare

în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele

de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislația

națională, cât și la legislația comunitară.

Începând cu data de 01

ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și,

prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea

cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale

la care este parte.

Obligația instanțelor

naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării

ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului

la liberă circulație a persoanei în cauză.

Dată fiind această situație,

soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale

interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum urmează:

Din perspectiva legislației

naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția României garantează,

prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile

stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui

cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice

localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară.

Legea nr. 248/2005 privind

regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările

și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării

dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile

și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după

caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea

nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate

a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai

în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la

persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat

între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul

unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare,

ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale

dintre România și acel stat”.

Din perspectivă comunitară,

s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea

de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării

pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului

se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia

în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor

prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.

Directiva 2004/38/CE a

Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă

circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii

familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii

la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental

și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor

adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei

reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare

și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge

libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de

familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică

sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile

luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității

și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare

nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză

trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa

unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt

direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență, din

paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) față

cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele

redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma comunitară

prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea

de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății

publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă

circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord

de readmisie, fără a se face nicio distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului

în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța

sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență,

ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se

poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la liberă circulație, în

raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară, concluzia

firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația

de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență, astfel, principiului supremației

dreptului comunitar.

În acest context legislativ,

s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită

restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară,

respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situația concretă

a pârâtei, redată în paragrafele anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor

de ordine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea

de față nu s-au invocat și dovedit circumstanțe reale sau personale referitoare

la situația pârâtei, compatibile cu cerința impusă de norma europeană - „o amenințare

reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății”,

mai ales în condițiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări

care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție

generală” și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor

asemenea măsuri”, de restrângere a libertății de circulație, Înalta Curte apreciază

că instanțele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului.

Pentru toate aceste considerente

de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312

alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat,

recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor – Direcția

pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei

nr. 243/A din 09 august 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 19 mai 2011.