ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4206/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 1049 din 10 iunie 2010, Tribunalul Caraș-Severin a respins acțiunea reclamantei Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București, în contradictoriu cu pârâta R.A.D., ca nefondată. A reținut, în esență, că este necesar ca norma juridică internă să fie interpretată și aplicată din perspectiva exigențelor dreptului comunitar. În această ordine de idei, judecătorul primei instanțe a ajuns la concluzia că legea internă, respectiv Legea nr. 248/2005, vine în contradicție cu principiile dreptului comunitar. S-a reținut că pârâta a fost expulzată de către autoritățile statului italian întrucât a cerșit în locuri publice.

Constatările Curții Europene a Drepturilor Omului, în jurisprudența sa constantă, au fost în sensul că dreptul de ședere al unei persoane nu depinde de posesia unui permis de ședere. Cum conduita pârâtei, de a se afla în mod legal pe teritoriul statului italian, în baza dreptului la liberă circulație al oricărui cetățean comunitar, nu constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, cererea reclamantei nu poate fi primită. Limitarea dreptului la liberă circulație este justificată doar în situația în care persoana în cauză a săvârșit pe teritoriul statului din care a fost returnată fapte de natură penală sau care a adus atingere ordinii publice în sensul art. 27 din Directiva CE/38/2004.

Prima instanță a reținut că reclamanta nu a invocat și nu a făcut dovada unui fapt grav săvârșit de pârâtă, care să se încadreze în prevederile legale sus-menționate. Prin decizia civilă nr. 243/A din 09 august 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția civilă, a respins, ca nefondat, apelul reclamantei. A reținut că pârâta, în data de 27 martie 2010, a părăsit legal România și a ajuns în Italia unde a locuit la un cetățean italian, căruia i-a făcut curățenie în casă, până în data de 08 aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autoritățile italiene. În cauză, nici reclamanta, nici autoritățile italiene nu au dovedit că, prin conduita sa, pârâta ar fi adus atingere ordinii publice, sănătății publice și bunelor moravuri, în sensul art. 27 din Directiva CE/38/2004.

Câtă vreme pârâta nu a constituit o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa ordinii publice, siguranței naționale ori sănătății publice în statul în care a fost expulzată sau în statul al cărui cetățean este, fapte ce trebuie dovedite în concret, aceasta are beneficiul dreptului la liberă circulație, beneficiu dat de prevederile Tratatului Comunităților Europene tuturor cetățenilor comunitari. Împotriva deciziei instanței de apel a formulat cerere de recurs la data de 22 august 2010, reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte: În drept, în conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. Așa cum rezultă din documentele depuse în susținerea cererii, pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei la data de 15 aprilie 2010, conform decretului Chesturii Provinciei Bolzano.

Din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâta a avut un comportament antisocial, fiind condamnată pentru săvârșirea infracțiunii de daune agravante la 8 luni închisoare, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Din declarația pârâtei a reieșit că aceasta a părăsit teritoriul României la data de 27 martie 2010, cu destinația Italia, fiind reținută de către autoritățile italiene pentru săvârșirea unor infracțiuni mai vechi. S-a solicitat a se reține gradul scăzut de integrare a pârâtei în perimetrul statului italian, având în vedere că aceasta a avut o activitate infracțională încă din anul 2009, fiind condamnată pentru săvârșirea infracțiunii de jaf și rezistență la un funcționar public, la 15 luni închisoare și amendă de 400 euro.

Măsura restrictivă dispusă de autoritățile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâta perseverând în atitudinea sa nelegală, dar și a ordinii de drept a statului român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale. Aceste împrejurări de fapt justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt amenințate valorile fundamentale protejate - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor - în statul gazdă.

Prin definiție, aprecierea potențialului de amenințare pe care îl are comportamentul unei persoane în viitor nu se poate face în baza unor elemente certe, întrucât nu se poate anticipa comportamentul viitor al niciunei persoane, însă această apreciere se poate face pe baza unor comportamente trecute, analizate în ansamblul lor, pentru a se vedea dacă un comportament antisocial a fost un incident izolat sau riscă să se repete și în viitor. Conduita pârâtei reprezintă așadar o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății italienești. Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2) al aceluiași articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Potrivit art. 25 din Constituția României, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile ce le revin. Legiuitorul național a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005, obligația de a respecta legislația României și a statului în care se află, potrivit scopului pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România.

Conform decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtei s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate. Cererea de recurs nu a fost însoțită de alte înscrisuri relevante pentru cauză. Recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează: În fapt, instanțele anterioare au reținut că pârâta, în data de 27 martie 2010, a părăsit legal România și a ajuns în Italia, unde a locuit la un cetățean italian, căruia i-a făcut curățenie în casă, până în data de 08 aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autoritățile italiene. Pârâta a fost expulzată de către autoritățile statului italian întrucât a cerșit în locuri publice.

În ceea ce privește faptul concret că pârâta a fost expulzată din Italia, instanțele fondului - singurele abilitate în stabilirea deplină a situației de fapt - au constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat, respectiv că expulzarea din Italia nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce afectează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, putând prezenta relevanță doar faptele, acțiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. (6) din Directivă. În ceea ce privește faptele, acțiunile sau conduita pârâtei, s-a reținut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare și declarația pârâtei consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.

S-a constatat că art. 27 alin. (6) teza a III-a din Directivă prevede că conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. În raport de acest text legal, s-a apreciat că nu sunt date concrete în dosar care să conducă la ideea că prezența pârâtei pe acest teritoriu constituie o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, fiind aplicabilă prezumția de nevinovăție. Specificul raportului juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară.

Începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Obligația instanțelor naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulație a persoanei în cauză. Dată fiind această situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum urmează: Din perspectiva legislației naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare.

Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară. Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat”. Din perspectivă comunitară, s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) față cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nicio distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la liberă circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență, astfel, principiului supremației dreptului comunitar.

În acest context legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situația concretă a pârâtei, redată în paragrafele anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea de față nu s-au invocat și dovedit circumstanțe reale sau personale referitoare la situația pârâtei, compatibile cu cerința impusă de norma europeană - „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății”, mai ales în condițiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală” și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri”, de restrângere a libertății de circulație, Înalta Curte apreciază că instanțele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului. Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor – Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei nr. 243/A din 09 august 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 mai 2011.