ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 939 din 02 aprilie 2007, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor din Administrația Națională a Penitenciarelor - Grupa Sindicală a Penitenciarelor de Maximă Siguranță București Rahova, în contradictoriu cu pârâtul Penitenciarul București Rahova, obligându-l pe acesta din urmă la plata către membrii organizației sindicale reclamante a sporurilor prevăzute în Anexa 1.1 și 1.2 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 945/C/2003, corespunzător condițiilor de muncă și activităților desfășurate de fiecare salariat, pentru perioada 01 septembrie 2004-01 iulie 2006, actualizate în raport cu data efectuării plății.

De asemenea, a fost admisă cererea pârâtului Penitenciarul București Rahova, de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, fiind obligată această autoritate să aloce fondurile bănești necesare plății sumelor la care a fost obligat pârâtul. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor, respingând acțiunea față de aceste autorități, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, instanța a respins cererile de chemare în garanție a Ministerului Justiției, formulată de pârâtul Penitenciarul București Rahova, și a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că dreptul salariaților, membrii ai organizației sindicale reclamante, de a beneficia de plata de sporuri salariale este recunoscut de art. 34 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, precum și de Ordinul Ministrului Justiției nr. 945/C/2003, sporurile respective nefiind plătite, pe perioada solicitată, din lipsa alocării fondurilor de la bugetul de stat.

Or, reține instanța de fond, plata muncii către salariați, precum și a sporurilor salariale prevăzute de lege, nu poate fi supusă unei condiții potestative din partea angajatorului, cu consecința sistării acestora ori de câte ori angajatorul nu întocmește corespunzător bugetul, întrucât nu este permis tocmai statului să prevadă acordarea unor drepturi pentru angajații din sectorul bugetar, pe care tot acesta să le condiționeze de voința sa de a aloca sau nu resursele financiare necesare efectuării plății. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor, instanța de fond a reținut că aceasta este întemeiată, între reclamant și autoritățile respective neexistand raporturi juridice de serviciu.

De asemenea, instanța de fond a apreciat ca fiind întemeiată cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de pârâtul Penitenciarul București Rahova, reținând că autorității chemate în garanție îi revine, în temeiul Legii nr. 500/2002, obligația de a aloca fondurile bănești necesare plății drepturilor ce se cuvin membrilor organizației sindicale reclamante. Cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, a fost respinsă ca rămasă fără obiect. Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâtul Penitenciarul București Rahova și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor.

În recursul declarat de Ministerul Economiei și Finanțelor se arată că hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică, fiind invocate dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, modificarea sentinței și respingerea acțiunii. Se invocă, mai întâi, faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la cele două excepții peremptorii invocate de Ministerul Economiei și Finanțelor, respectiv excepția absolută a lipsei calității procesuale pasive a chematului în garanție și inadmisibilitatea cererilor de chemare în garanție, dar nici nu au fost respectate dispozițiile art. 261 alin. (5) C. proc. civ., pentru că nu numai că nu au fost arătate motivele de fapt și de drept, dar instanța nu s-a pronunțat asupra lor.

Nu a fost motivată nici admiterea cererii de chemare în garanție, mai ales că prin obligarea Ministerului Economiei și Finanțelor la plata sumelor către un ordonator terțiar de credite s-ar nesocoti Legea nr. 500/2002. Se solicită să se constate că hotărârea este nelegală și pentru că între reclamanți și Ministerului Economiei și Finanțelor nu există niciun fel de raporturi legale sau contractuale care să justifice chemarea în judecată, indiferent de calitatea acestui recurent și fiind drepturi salariale ele nu pot fi plătite decât de către angajator. Pe fondul cauzei s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În motivele de recurs depuse de Penitenciarul București Rahova, se invocă, mai întâi, greșita soluționare a excepției necompetenței materiale a Curții de Apel București, apreciindu-se că, potrivit art. 2 pct. 1 lit. c) C. proc.

civ., competența materială de soluționare ar aparține Tribunalului București. În sprijinul acestui motiv au fost invocate dispozițiile art. 81 din Legea nr. 293/2004, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006. Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acțiunii pentru că soluția instanței de fond a fost dată cu încălcarea prevederilor legale care stabileau că acordarea drepturilor bănești reglementate se va face în limita fondurilor bugetare aprobate anual ministerelor și instituțiilor centrale, iar în lipsa fondurilor aprobate nu se pot acorda drepturile prevăzute de lege.

Examinând motivele de recurs invocate, dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte în ceea ce privește recursul declarat de Ministerul Economiei și Finanțelor, îl va admite pentru următoarele considerente: Ministerul Economiei și Finanțelor a avut, în fața instanței de fond, calitatea de chemat în garanție, cererea fiind formulată de Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranță București Rahova. Instanța de fond a admis cererea de chemare în garanție plecând de la dispozițiile art. 20 alin. (4) din Legea nr. 500/2002 ce prevede organizarea în sistem piramidal a ordonatorilor de credite și modalitatea de centralizare a bugetelor.

Referitor la faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra celor două excepții – a inadmisibilității și a lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministerului Economiei și Finanțelor se observă că pronunțarea a fost implicită asupra excepției lipsei calității procesuale pasive – în calitate de chemat în garanție, în condițiile în care a admis cererea de chemare în garanție, nefiind respinsă în mod expres. Aceeași situație este și în privința inadmisibilității cererii pentru că instanța de fond a admis cererea de chemare în garanție a Penitenciarului împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor, dar nu s-a pronunțat expres asupra excepției inadmisibilității decât în ceea ce privește cererea de chemare în garanție a Ministerului Justiției de către Penitenciarul Rahova.

Se constată că, într-adevăr, instanța de fond nici nu a motivat, decât printr-o singură frază, admiterea cererii de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, cerere formulată de Penitenciarul Rahova. Se dovedește, în acest fel, că motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este fondat. Și motivul de recurs vizând aplicarea greșită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este fondat, pentru că soluția instanței de fond este nelegală în privința cererii de chemare în garanție. Cererea de chemare în garanție a fost admisă și a fost obligat chematul în garanție să aloce pârâtului Penitenciarul Rahova fondurile bănești necesare plății către reclamanți a sumelor reprezentând sporuri, cu actualizarea lor.

Pentru că sentința nu a fost motivată nu putem să cenzurăm motivele avute în vedere de instanța de fond, însă soluția este nelegală. Potrivit art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 208/2005, Ministerul Finanțelor Publice elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat și raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum și proiectul legii de rectificare a bugetului de stat. În cazul cererii de chemare în garanție, potrivit art. 60 C. proc. civ., poate fi chemată în garanție persoana împotriva căreia una dintre părți ar putea să se îndrepte, în cazul în care ar cădea în pretenții, cu o cerere în garanție sau în despăgubiri. Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea proiectelor legii bugetului și bugetelor de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite.

Rectificarea bugetului de stat, care poate modifica bugetul aprobat, se poate face tot prin lege. Din aceste dispoziții rezultă că Ministerului Economiei și Finanțelor apare ca un administrator al bugetului statului, iar în baza legii aprobate a bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute de lege. Prin urmare, Ministerul Economiei și Finanțelor nu are ca atribuții virarea sumelor de bani către ordonatorii principali de credite sau, cu atât mai mult, către ordonatorii terțiari (așa cum este cazul Penitenciarului Rahova). De altfel, prin O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii s-au prevăzut modalitățile prin care instituțiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii, care pot fi și hotărâri judecătorești, altele decât cele prevăzute de legea bugetului de stat.

De aceea, va fi admis recursul declarat de Ministerul Economiei și Finanțelor, va fi modificată în parte, sentința atacată în sensul că va fi respinsă cererea de chemare în garanție formulată de Penitenciarul Rahova împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor (fost Ministerul Finanțelor Publice). Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Referitor la recursul declarat de Penitenciarul București Rahova, acesta va fi respins ca nefondat pentru următoarele considerente: În privința excepției necompetenței materiale a Curții de Apel București aceasta este nefondată deoarece Legea nr. 293/2004 reglementează Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor.

În conformitate cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 personalul din sistemul administrației penitenciare este constituit din funcționari publici civili cu statut special și din personal încadrat pe baza contractului individual de muncă. În alin. (3) al aceluiași articol se precizează că personalul din sistemul administrației penitenciarelor, încadrat în funcție pe baza contractului individual de muncă, are calitate de salariat, fiind supus legislației muncii. Față de aceste precizări, din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 se poate deduce faptul că funcționarilor publici, chiar dacă au statut special, li se aplică prevederile Legii nr. 188/1999, mai ales că Legea nr. 188/1999 dă posibilitatea ca funcționarii publici, care lucrează în anumite servicii publice, să aibă statute speciale.

Este adevărat că art. 81 din Legea nr. 293/2004 a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006 și au fost eliminate prevederile care completau Legea nr. 293/2004 cu prevederile Legii nr. 188/1999, menționându-se numai completarea cu prevederile legislației muncii, dar aceasta nu poate însemna că funcționarilor publici din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor li s-ar aplica legislația muncii. Din interpretarea Legii nr. 293/2004 se poate observa că aceasta a preluat, în mare parte, dispozițiile din Legea nr. 188/1999, iar față de precizarea din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 nici nu se mai impunea trimiterea la completarea acestei legi cu prevederile Legii nr. 188/1999.

Fiind funcționari publici – acestora li se aplică prevederile art. 91 1 din Legea nr. 188/1999, cu modificările ulterioare, prevederi potrivit cărora acțiunile care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarilor publici sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe. Având în vedere că în legea specială, Legea nr. 293/2004 nu este prevăzută expres competența altei instanțe, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze toate litigiile izvorâte din raportul de serviciu al funcționarilor publici, așa cum este și prezentul litigiu. Referirile la legislația muncii cuprinse în art. 81 din Legea nr. 293/2004, așa cum a fost modificat prin O.U.G.

nr. 47/2006, sunt identice cu cele cuprinse în art. 117 din Legea nr. 188/1999 și ar trebui înțelese în sensul că dispozițiile legii se completează, din punctul de vedere al normelor de drept material, cu cele ale dispozițiilor din legislația muncii pentru situații care nu au fost reglementate prin legea specială. Dacă s-ar ajunge la concluzia că instanțele de contencios administrativ nu ar fi competente să soluționeze litigiile izvorâte din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor s-ar ajunge la situația în care litigiile să fie soluționate de instanța de dreptul muncii, dar numai cele care nu vizează contestații împotriva dispoziției de imputare emisă pentru recuperarea prejudiciilor cauzate de acești funcționari, litigii care, potrivit art. 70 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, modificat de O.U.G.

nr. 47/2006, sunt de competența instanței de contencios administrativ, în condițiile legii. În ceea ce privește fondul cauzei, motivele de recurs sunt nefondate pentru că nu se poate condiționa acordarea drepturilor numai de existența fondurilor. Sporurile pentru condiții periculoase și vătămătoare au fost stabilite prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 945/2003, iar plata lor a fost sistată printr-o adresă emisă de Administrația Națională a Penitenciarelor (la data respectivă denumirea era Direcția Generală a Penitenciarelor), iar începând cu data de 01 mai 2006, a fost reluată plata acestor drepturi. Se poate observa că chiar sistarea plății acestor drepturi s-a făcut de o autoritate necompetentă pentru că, fiind acordate prin ordinul ministrului, nu puteau fi sistate printr-o adresă a Direcției Generale a Penitenciarelor.

Oricum, sistarea drepturilor făcută chiar de un organ competent, ar fi fost contrară dispozițiilor art. 53 din Constituție, care prevăd că exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă sunt anumite situații speciale, cum ar fi – apărarea securității naționale, a ordinii, sănătății sau moralei publice, ori nu s-a făcut dovada că în cauză ar fi existat una din situațiile prevăzute expres de Constituția care să justifice restrângerea, neplata acestor drepturi. Pe de altă parte, trebuie subliniat faptul că raportul juridic de serviciu dintre funcționarul public și autoritățile și instituțiile publice trebuie să aibă la bază principiul bunei-credințe, iar pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu, funcționarul public are dreptul să beneficieze de plata integrală a muncii prestate, inclusiv sporurile pe care legea le acordă și, în niciun caz, nu poate fi invocată lipsa fondurilor bănești pentru neplata acestor drepturi.

În privința cheltuielilor de judecată, Înalta Curte va face aplicarea dispozițiilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora judecătorii au dreptul să mărească sau să micșoreze onorariile avocaților ori de câte ori vor constata motivat că sunt nepotrivit de mari sau de mici, față de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat. S-a solicitat acordarea sumei de 10.000 RON – onorariu de avocat, dar având în vedere că dosarul a fost soluționat la primul termen de judecată, nu a fost formulată întâmpinare, ci numai concluzii scrise, făcând aplicarea dispozițiilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ., va fi obligat recurentul-pârât Penitenciarul Rahova la plata sumei de 7.000 RON cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant Sindicatul Național al Lucrătorilor din Administrația Națională a Penitenciarelor – Grupa Sindicală a Penitenciarelor de Maximă Siguranță București Rahova.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor împotriva sentinței civile nr. 939 din 02 aprilie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința civilă atacată, în sensul că respinge cererea de chemare în garanție formulată de Penitenciarul București Rahova împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor (fost Ministerul Finanțelor Publice). Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Respinge recursul declarat de Penitenciarul București Rahova, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat. Obligă recurentul-pârât Penitenciarul București Rahova la plata sumei de 7.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant Sindicatul Național al Lucrătorilor din Administrația Națională a Penitenciarelor – Grupa Sindicală a Penitenciarelor de Maximă Siguranță București Rahova, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc.

civ. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 februarie 2008.