ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 939 din 02 aprilie 2007,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

admis acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor din

Administrația Națională a Penitenciarelor - Grupa Sindicală a Penitenciarelor de

Maximă Siguranță București Rahova, în contradictoriu cu pârâtul Penitenciarul București

Rahova, obligându-l pe acesta din urmă la plata către membrii organizației sindicale

reclamante a sporurilor prevăzute în Anexa 1.1 și 1.2 din Ordinul Ministrului

Justiției nr. 945/C/2003, corespunzător condițiilor de muncă și activităților desfășurate

de fiecare salariat, pentru perioada 01 septembrie 2004-01 iulie 2006, actualizate

în raport cu data efectuării plății. De asemenea, a fost admisă cererea pârâtului

Penitenciarul București Rahova, de chemare în garanție a Ministerului Economiei

și Finanțelor, fiind obligată această autoritate să aloce fondurile bănești necesare

plății sumelor la care a fost obligat pârâtul.

Prin aceeași sentință,

instanța de judecată a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților

Ministerul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor, respingând acțiunea

față de aceste autorități, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate

procesuală pasivă.

Totodată, instanța a respins

cererile de chemare în garanție a Ministerului Justiției, formulată de pârâtul Penitenciarul

București Rahova, și a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de pârâta

Administrația Națională a Penitenciarelor.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că dreptul salariaților, membrii

ai organizației sindicale reclamante, de a beneficia de plata de sporuri salariale

este recunoscut de art. 34 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul

funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, precum și

de Ordinul Ministrului Justiției nr. 945/C/2003, sporurile respective nefiind plătite,

pe perioada solicitată, din lipsa alocării fondurilor de la bugetul de stat. Or,

reține instanța de fond, plata muncii către salariați, precum și a sporurilor salariale

prevăzute de lege, nu poate fi supusă unei condiții potestative din partea angajatorului,

cu consecința sistării acestora ori de câte ori angajatorul nu întocmește corespunzător

bugetul, întrucât nu este permis tocmai statului să prevadă acordarea unor drepturi

pentru angajații din sectorul bugetar, pe care tot acesta să le condiționeze de

voința sa de a aloca sau nu resursele financiare necesare efectuării plății.

Cu privire la excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Justiției și Administrația

Națională a Penitenciarelor, instanța de fond a reținut că aceasta este întemeiată,

între reclamant și autoritățile respective neexistand raporturi juridice de serviciu.

De asemenea, instanța

de fond a apreciat ca fiind întemeiată cererea de chemare în garanție a Ministerului

Economiei și Finanțelor, formulată de pârâtul Penitenciarul București Rahova, reținând

că autorității chemate în garanție îi revine, în temeiul Legii nr. 500/2002, obligația

de a aloca fondurile bănești necesare plății drepturilor ce se cuvin membrilor organizației

sindicale reclamante.

Cererea de chemare în

garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de pârâta Administrația

Națională a Penitenciarelor, a fost respinsă ca rămasă fără obiect.

Împotriva acestei soluții,

considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâtul Penitenciarul

București Rahova și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor.

În recursul declarat de

Ministerul

Economiei și Finanțelor se arată că hotărârea instanței de fond este nelegală și

netemeinică, fiind invocate dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, modificarea sentinței și respingerea

acțiunii.

Se invocă, mai întâi,

faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la cele două excepții peremptorii

invocate de Ministerul Economiei și Finanțelor, respectiv excepția absolută a lipsei

calității procesuale pasive a chematului în garanție și inadmisibilitatea cererilor

de chemare în garanție, dar nici nu au fost respectate dispozițiile art. 261

alin. (5) C. proc. civ., pentru că nu numai că nu au fost arătate motivele de fapt

și de drept, dar instanța nu s-a pronunțat asupra lor.

Nu a fost motivată nici

admiterea cererii de chemare în garanție, mai ales că prin obligarea Ministerului

Economiei și Finanțelor la plata sumelor către un ordonator terțiar de credite s-ar

nesocoti Legea nr. 500/2002.

Se solicită să se constate

că hotărârea este nelegală și pentru că între reclamanți și Ministerului Economiei

și Finanțelor nu există niciun fel de raporturi legale sau contractuale care să

justifice chemarea în judecată, indiferent de calitatea acestui recurent și fiind

drepturi salariale ele nu pot fi plătite decât de către angajator.

Pe fondul cauzei s-a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivele de recurs

depuse de Penitenciarul București Rahova, se invocă, mai întâi, greșita soluționare

a excepției necompetenței materiale a Curții de Apel București, apreciindu-se că,

potrivit art. 2 pct. 1 lit. c) C. proc. civ., competența materială de soluționare

ar aparține Tribunalului București.

În sprijinul acestui motiv

au fost invocate dispozițiile art. 81 din Legea nr. 293/2004, astfel cum a fost

modificat prin O.U.G. nr. 47/2006.

Pe fondul cauzei, s-a

solicitat respingerea acțiunii pentru că soluția instanței de fond a fost dată cu

încălcarea prevederilor legale care stabileau că acordarea drepturilor bănești reglementate

se va face în limita fondurilor bugetare aprobate anual ministerelor și instituțiilor

centrale, iar în lipsa fondurilor aprobate nu se pot acorda drepturile prevăzute

de lege.

Examinând motivele de

recurs invocate, dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte în ceea ce

privește recursul declarat de Ministerul Economiei și Finanțelor, îl va admite pentru

următoarele considerente:

Ministerul Economiei

și Finanțelor a avut, în fața instanței de fond, calitatea de chemat în garanție,

cererea fiind formulată de Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranță București

Rahova.

Instanța de fond a admis

cererea de chemare în garanție plecând de la dispozițiile art. 20 alin. (4) din

Legea nr. 500/2002 ce prevede organizarea în sistem piramidal a ordonatorilor de

credite și modalitatea de centralizare a bugetelor.

Referitor la faptul că

instanța de fond nu s-a pronunțat asupra celor două excepții – a inadmisibilității

și a lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministerului Economiei și Finanțelor

se observă că pronunțarea a fost implicită asupra excepției lipsei calității procesuale

pasive – în calitate de chemat în garanție, în condițiile în care a admis cererea

de chemare în garanție, nefiind respinsă în mod expres.

Aceeași situație este

și în privința inadmisibilității cererii pentru că instanța de fond a admis cererea

de chemare în garanție a Penitenciarului împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor,

dar nu s-a pronunțat expres asupra excepției inadmisibilității decât în ceea ce

privește cererea de chemare în garanție a Ministerului Justiției de către Penitenciarul

Rahova.

Se constată că, într-adevăr,

instanța de fond nici nu a motivat, decât printr-o singură frază, admiterea cererii

de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, cerere formulată

de Penitenciarul Rahova.

Se dovedește, în acest

fel, că motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este fondat.

Și motivul de recurs vizând

aplicarea greșită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este

fondat, pentru că soluția instanței de fond este nelegală în privința cererii de

chemare în garanție.

Cererea de chemare în

garanție a fost admisă și a fost obligat chematul în garanție să aloce pârâtului

Penitenciarul Rahova fondurile bănești necesare plății către reclamanți a sumelor

reprezentând sporuri, cu actualizarea lor.

Pentru că sentința nu

a fost motivată nu putem să cenzurăm motivele avute în vedere de instanța de fond,

însă soluția este nelegală.

Potrivit art. 3 alin.

(2) din H.G. nr. 208/2005, Ministerul Finanțelor Publice elaborează proiectul bugetului

de stat, al legii bugetului de stat și raportul asupra proiectului bugetului de

stat, precum și proiectul legii de rectificare a bugetului de stat.

În cazul cererii de chemare

în garanție, potrivit art. 60 C. proc. civ., poate fi chemată în garanție persoana

împotriva căreia una dintre părți ar putea să se îndrepte, în cazul în care ar cădea

în pretenții, cu o cerere în garanție sau în despăgubiri.

Legea nr. 500/2002 privind

finanțele publice prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții

în elaborarea proiectelor legii bugetului și bugetelor de stat pe baza propunerilor

prezentate de ordonatorii principali de credite.

Rectificarea bugetului

de stat, care poate modifica bugetul aprobat, se poate face tot prin lege.

Din aceste dispoziții

rezultă că Ministerului Economiei și Finanțelor apare ca un administrator al bugetului

statului, iar în baza legii aprobate a bugetului de stat, repartizează sumele către

ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute de lege.

Prin urmare, Ministerul

Economiei și Finanțelor nu are ca atribuții virarea sumelor de bani către ordonatorii

principali de credite sau, cu atât mai mult, către ordonatorii terțiari (așa cum

este cazul Penitenciarului Rahova).

De altfel, prin O.G.

nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite

prin titluri executorii s-au prevăzut modalitățile prin care instituțiile publice

vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii, care pot fi și hotărâri

judecătorești, altele decât cele prevăzute de legea bugetului de stat.

De aceea, va fi admis

recursul declarat de Ministerul Economiei și Finanțelor, va fi modificată în parte,

sentința atacată în sensul că va fi respinsă cererea de chemare în garanție formulată

de Penitenciarul Rahova împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor (fost Ministerul

Finanțelor Publice).

Vor fi menținute celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Referitor la recursul

declarat de Penitenciarul București Rahova, acesta va fi respins ca nefondat pentru

următoarele considerente:

În privința excepției

necompetenței materiale a Curții de Apel București aceasta este nefondată deoarece

Legea nr. 293/2004 reglementează Statutul funcționarilor publici din Administrația

Națională a Penitenciarelor.

În conformitate cu

art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 personalul din sistemul administrației penitenciare

este constituit din funcționari publici civili cu statut special și din personal

încadrat pe baza contractului individual de muncă.

În alin. (3) al aceluiași

articol se precizează că personalul din sistemul administrației penitenciarelor,

încadrat în funcție pe baza contractului individual de muncă, are calitate de salariat,

fiind supus legislației muncii.

Față de aceste precizări,

din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr.

293/2004 se poate deduce faptul că funcționarilor publici, chiar dacă au statut

special, li se aplică prevederile Legii nr. 188/1999, mai ales că Legea nr. 188/1999

dă posibilitatea ca funcționarii publici, care lucrează în anumite servicii publice,

să aibă statute speciale.

Este adevărat că art.

81 din Legea nr. 293/2004 a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006 și au fost eliminate

prevederile care completau Legea nr. 293/2004 cu prevederile Legii nr. 188/1999,

menționându-se numai completarea cu prevederile legislației muncii, dar aceasta

nu poate însemna că funcționarilor publici din cadrul Administrației Naționale a

Penitenciarelor li s-ar aplica legislația muncii.

Din interpretarea Legii

nr. 293/2004 se poate observa că aceasta a preluat, în mare parte, dispozițiile

din Legea nr. 188/1999, iar față de precizarea din art. 3 alin. (1) din Legea

nr. 293/2004 nici nu se mai impunea trimiterea la completarea acestei legi cu prevederile

Legii nr. 188/1999.

Fiind funcționari publici

– acestora li se aplică prevederile art. 91

1

din Legea nr. 188/1999,

cu modificările ulterioare, prevederi potrivit cărora acțiunile care au ca obiect

raportul de serviciu al funcționarilor publici sunt de competența instanțelor de

contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres

prin lege competența altor instanțe.

Având în vedere că în

legea specială, Legea nr. 293/2004 nu este prevăzută expres competența altei instanțe,

instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze toate litigiile

izvorâte din raportul de serviciu al funcționarilor publici, așa cum este și prezentul

litigiu.

Referirile la legislația

muncii cuprinse în art. 81 din Legea nr. 293/2004, așa cum a fost modificat prin

O.U.G. nr. 47/2006, sunt identice cu cele cuprinse în art. 117 din Legea nr. 188/1999

și ar trebui înțelese în sensul că dispozițiile legii se completează, din punctul

de vedere al normelor de drept material, cu cele ale dispozițiilor din legislația

muncii pentru situații care nu au fost reglementate prin legea specială.

Dacă s-ar ajunge la concluzia

că instanțele de contencios administrativ nu ar fi competente să soluționeze litigiile

izvorâte din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special

din Administrația Națională a Penitenciarelor s-ar ajunge la situația în care litigiile

să fie soluționate de instanța de dreptul muncii, dar numai cele care nu vizează

contestații împotriva dispoziției de imputare emisă pentru recuperarea prejudiciilor

cauzate de acești funcționari, litigii care, potrivit art. 70 alin. (2) din Legea

nr. 293/2004, modificat de O.U.G. nr. 47/2006, sunt de competența instanței de contencios

administrativ, în condițiile legii.

În ceea ce privește fondul

cauzei, motivele de recurs sunt nefondate pentru că nu se poate condiționa acordarea

drepturilor numai de existența fondurilor.

Sporurile pentru condiții

periculoase și vătămătoare au fost stabilite prin Ordinul Ministrului Justiției

nr. 945/2003, iar plata lor a fost sistată printr-o adresă emisă de Administrația

Națională a Penitenciarelor (la data respectivă denumirea era Direcția Generală

a Penitenciarelor), iar începând cu data de 01 mai 2006, a fost reluată plata acestor

drepturi.

Se poate observa că chiar

sistarea plății acestor drepturi s-a făcut de o autoritate necompetentă pentru că,

fiind acordate prin ordinul ministrului, nu puteau fi sistate printr-o adresă a

Direcției Generale a Penitenciarelor.

Oricum, sistarea drepturilor

făcută chiar de un organ competent, ar fi fost contrară dispozițiilor art. 53 din

Constituție, care prevăd că exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate

fi restrâns numai prin lege și numai dacă sunt anumite situații speciale, cum ar

fi – apărarea securității naționale, a ordinii, sănătății sau moralei publice, ori

nu s-a făcut dovada că în cauză ar fi existat una din situațiile prevăzute expres

de Constituția care să justifice restrângerea, neplata acestor drepturi.

Pe de altă parte, trebuie

subliniat faptul că raportul juridic de serviciu dintre funcționarul public și autoritățile

și instituțiile publice trebuie să aibă la bază principiul bunei-credințe, iar pentru

îndeplinirea obligațiilor de serviciu, funcționarul public are dreptul să beneficieze

de plata integrală a muncii prestate, inclusiv sporurile pe care legea le acordă

și, în niciun caz, nu poate fi invocată lipsa fondurilor bănești pentru neplata

acestor drepturi.

În privința cheltuielilor

de judecată, Înalta Curte va face aplicarea dispozițiilor art. 274 alin. (3) C.

proc. civ., potrivit cărora judecătorii au dreptul să mărească sau să micșoreze

onorariile avocaților ori de câte ori vor constata motivat că sunt nepotrivit de

mari sau de mici, față de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat.

S-a solicitat acordarea

sumei de 10.000 RON – onorariu de avocat, dar având în vedere că dosarul a fost

soluționat la primul termen de judecată, nu a fost formulată întâmpinare, ci numai

concluzii scrise, făcând aplicarea dispozițiilor art. 274 alin. (3) C. proc.

civ., va fi obligat recurentul-pârât Penitenciarul Rahova la plata sumei de 7.000

RON cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant Sindicatul Național al Lucrătorilor

din Administrația Națională a Penitenciarelor – Grupa Sindicală a Penitenciarelor

de Maximă Siguranță București Rahova.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor împotriva sentinței civile

nr. 939 din 02 aprilie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

civilă atacată, în sensul că respinge cererea de chemare în garanție formulată de

Penitenciarul București Rahova împotriva Ministerului Economiei și Finanțelor (fost

Ministerul Finanțelor Publice).

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Respinge recursul declarat

de Penitenciarul București Rahova, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât

Penitenciarul București Rahova la plata sumei de 7.000 RON reprezentând cheltuieli

de judecată către intimatul-reclamant Sindicatul Național al Lucrătorilor din Administrația

Națională a Penitenciarelor – Grupa Sindicală a Penitenciarelor de Maximă Siguranță

București Rahova, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 februarie 2008.