ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4330/2011

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată

în contradictoriu cu pârâții Arhivele Naționale, A.G. și P.R., reclamanta M.C. a

solicitat anularea dispoziției Directorului General al Arhivelor Naționale din 2007

și a raportului comisiei de control din 04 septembrie 2007, obligarea pârâtelor

A.G. și P.R. la plata, în solidar, a daunelor morale în cuantum de 10.000 RON și

să se constate că în perioada 20 - 24 august 2007 la Serviciul Arhive Contemporane

s-a efectuat un control de fond.

Prin sentința civilă

nr. 1666 din 13 aprilie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a respins capătul de cerere privind anularea dispoziției

din 15 august 2007, ca neîntemeiat, a admis în parte acțiunea reclamantei și a anulat

raportul Comisiei de Control din 4 septembrie 2007 în privința acesteia.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut, în esență că prin dispoziția Directorului General

al Arhivelor Naționale din 15 august 2007 s-a dispus desfășurarea unui control tematic

la Serviciul Arhive Contemporane din cadrul D.A.N.I.C., în perioada 20 - 24

august 2007, fiind determinată și componența comisiei de control.

Serviciul Arhive Contemporane

era condus la acel moment de reclamanta M.C., în calitate de șef serviciu.

Urmare acestui control

a fost întocmit raportul privind constatările și concluziile rezultate, din 4 septembrie

2007, declasificat din 6 mai 2009.

Examinând dispozițiile

art. 2 alin. (2) din Instrucțiunile din 17 mai 2000 privind organizarea și executarea

inspecțiilor și controalelor în unitățile Ministerului de Interne, prima instanță

a reținut că pot fi de fond sau tematice controalele care se execută de către structuri

investite cu astfel de atribuții sau comisii constituite din specialiști numiți

prin ordin de către comandanții (șefii) structurilor cu drept de control.

Conform art. 6 din aceste

Instrucțiuni controalele tematice urmăresc verificarea, analiza, îndrumarea și sprijinul

numai a unei activități, iar conform alin. (4) din același articol la încheierea

controalelor tematice nu se acordă calificative, rezultatele analizându-se de către

comandanții care le-au organizat și executat stabilindu-se măsurile ce se impun

în funcție de concluziile desprinse, consemnate în rapoarte.

Modalitatea de desfășurare

și obiectivele inspecțiilor și controalelor de fond sunt prevăzute în disp.art.

5 și art. 8 din aceleași Instrucțiuni, iar în mod particular obiectivele verificate

în cadrul acestor controale la Arhivele Naționale din cadrul MAI sunt prevăzute

de dispozițiile art. 9 alin. (7) din Instrucțiuni.

Curtea de Apel a mai constatat

că în preambulul raportului se menționează că obiectivele controlului aferent perioadei

ianuarie 2006 - iulie 2007 au fost aduse la cunoștința personalului serviciului,

încunoștințare care însă nu a fost probată de nici un înscris existent la dosarul

cauzei.

Totodată, din conținutul

acestui raport a rezultat că perioada controlului a vizat în fapt și o alta, anterioară

celei menționată, respectiv documente, role de microfilm, alte asemenea materiale

din anii 1993, 1995, 1997, 1998, 2000, 2001, referate din 1997 fiind de asemeni

supuse controlului efectuat.

Obiectivele verificate

în cadrul acestui control și consemnate în raport sunt proprii unui control de fond

în raport de dispozițiile art. 8 lit. a), f), k), l) și m), și nu unui control tematic

care are ca obiectiv verificarea, analiza, îndrumarea și sprijinul unui serviciu

sau compartiment.

Astfel, între obiectivele

unui control tematic, potrivit dispozițiilor legale anterior menționate, nu se poate

număra calitatea actului managerial al conducerii serviciului sau îndeplinirea atribuțiilor

și sarcinilor specifice de către șeful serviciului, iar concluziile unui control

tematic nu se pot referi la oportunitatea ocupării de către o anumită persoană a

unei funcții de conducere.

În cauză, prima instanță

a reținut că a fost efectuat un control de fond, care însă nu a fost aprobat și

desfășurat potrivit dispozițiilor legale în vigoare, astfel încât susținerile reclamantei

din acest punct de vedere au fost apreciate ca fiind întemeiate.

În ceea ce privește capătul

de cerere privind anularea dispoziției din 15 august 2007 Curtea de apel l-a apreciat

ca neîntemeiat în considerarea conținutului acesteia prin care s-a stabilit numai

componența comisiei de control și a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. o) Legea

nr. 554/2004 modificată și republicată, reclamanta nefăcând nicio probă din care

să reiasă că numirea unor persoane într-o comisie de control îi poate vătăma un

drept sau un interes legitim.

înfățișate de recurenta-pârâtă

Împotriva hotărârii instanța

de fond pârâta Arhivele Naționale ale României a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Invocând motivul de nelegalitate

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 304

1

C.

proc. civ., recurenta-pârâtă a susținut că soluția ca și considerentele hotărârii

primei instanțe exprimă un mod incorect, superficial, confuz și contradictoriu de

stabilire a situației de fapt și de neînțelegere a textului de lege aplicabil, în

finalitatea lui.

S-a arătat că instanța

a preluat necenzurat și neverificat susținerile reclamantei care, fără temei a pretins

că a avut loc un control de fond, contrar art. 8 din Instrucțiunile nr. 1135/2000,

privind organizarea și executarea inspecțiilor și controalelor în unitățile Ministerului

de Interne („Instrucțiuni”).

În contextul reproducerii

conținutului art. 8 din Instrucțiuni recurenta a arătat că rezultă cu evidență care

sunt obiectivele ce se urmăresc, în principal, cu ocazia controalelor de fond și

cele în situația controalelor tematice, art. 8 lit. a) făcând trimitere la art.

9 din același act normativ.

Recurenta a mai susținut

că instanța de fond, în raport de normele legale evocate, trebuie să constate că

potrivit planului tematic de control nr. 8111 din 6 mai 2009, controlul efectuat

la Serviciul Arhive Contemporane în perioada 20 august 2007 - 24 august 2007 a urmărit

numai două obiective și anume calitatea actului managerial al conducerii serviciului

și îndeplinirea atribuțiilor și serviciilor specifice de către șeful serviciului

și personalul din subordine, pentru fiecare dintre cele 2 obiective fiind expres

indicate activitățile supuse verificării.

Arătând în detaliu modalitatea

în care s-a desfășurat controlul și explicând rațiunile pentru care, pe parcursul

controlului s-a impus și verificarea înregistrărilor făcute în instrumentele obligatorii

de evidență și în perioada anterioară anilor 2006-2007, recurenta a concluzionat

în sensul că natura controlului efectuat rezultă și din concluziile exprimate.

Astfel, față de deficiențele

constatate una dintre măsurile stabilite a fost efectuarea ulterioară a unui control

de fond, însă comisia nu a propus nici retragerea salariului de merit al reclamantei

și nici sesizarea Comisiei de disciplină din cadrul Arhivelor Naționale, cum eronat

a susținut reclamanta.

instanței de recurs

Recursul este fondat.

Analizând sentința atacată

prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, față de apărările formulate dar și din

oficiu, potrivit art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că instanța

de fond a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare și interpretare a legii, în sensul

și pentru considerentele în continuare arătate.

Urmare a controlului desfășurat

în perioada 20-24 august 2007 la Serviciul Arhive Contemporane din cadrul Direcției

Arhive Naționale Istorice Centrale a fost întocmit raportul privind constatările

și concluziile rezultate, din 4 septembrie 2007, declasificat din 6 mai 2009.

Examinând acest raport

din perspectiva prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004, independent

de susținerile contradictorii ale părților și ca atare examinate, privitoare la

natura controlului desfășurat, tematic sau de fond, Înalta Curte reține că acesta

nu reprezintă un act administrativ în sensul textului de lege arătat, potrivit cu

care, pentru a fi calificat ca atare, actul unilateral emis de o autoritate publică,

în regim de putere publică, în executarea în concret a legii se impune a da naștere,

a modifica sau a stinge raporturi juridice.

În cauză raportul Comisiei

de Control din 4 septembrie 2007 a cărui anulare a fost solicitată de reclamantă

și admisă de altfel de prima instanță, în ceea ce o privește pe aceasta, este structurat

în două mari părți, respectiv Cap.I - Calitatea actului managerial al conducerii

serviciului și Cap. II - Îndeplinirea atribuțiilor și sarcinilor specifice de către

șeful serviciului și personalul din subordine pentru realizarea mai multor activități,

distinct analizate, urmate de o secțiune de măsuri.

Examinând cele 15 măsuri

propuse de către echipa de control, în vederea remedierii deficiențelor constatate,

Înalta Curte apreciază că niciuna dintre acestea nu este de natură a antrena, în

sensul textului de lege sus-arătat modificări directe și efective ale raportului

de serviciu al reclamantei-intimate, respectiv nu produce efecte juridice întrucât

nu creează, nu modifică și nici nu suprimă o situație juridică subiectivă sau obiectivă.

Procesul verbal ce face

obiectul analizei în prezenta cauză nu are trăsăturile caracteristice ale unui act

administrativ, deși emană de la o autoritate administrativă în condițiile în care

scopul emiterii nu a fost acela de a genera efecte juridice de sine-stătătoare ci

doar de a evidenția anumite fapte sau împrejurări din activitatea reclamantei, în

vederea unei posibile reexaminări ulterioare.

Din această perspectivă

se impune așadar a fi interpretată și măsura dispusă la pct. 15, respectiv, propunerea

de analiză ulterioară a oportunității menținerii în funcția de șef al serviciului

a d-nei M.C., care din perspectiva Legii nr. 554/2004, republicată nu ar putea avea

decât caracter preparator, contrar celor apreciate de instanța de fond.

Așa-fiind, Înalta Curte

apreciază că se impunea ca prima instanță să analizeze și să rețină, cu prioritate,

natura juridică a actului supus cenzurii instanței de contencios administrativ,

examinarea celorlalte aspecte menționate în considerentele hotărârii referitoare

la dreptul vătămat, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. o) Legea nr. 554/2004,

fiind subsecvente și subsumate calificării corecte și determinării după caz, a efectelor

juridice produse.

De altfel și în cuprinsul

acestui din urmă text de lege dreptul vătămat este definit prin trimitere expresă

la actul administrativ. Cu alte cuvinte nu se poate reține o vătămare în sensul

Legii nr. 554/2004 a oricărui drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt

act normativ, căruia nu i se aduce atingere printr-un act administrativ.

Or, în condițiile în care

instanța de control judiciar reține că actul supus cenzurii în cauză nu satisface

cerința textului de lege ce definește actul administrativ în mod evident nu se impune

examinarea potențialei vătămări pretinse a fi fost produsă reclamantei-intimate

de un act ce nu are o astfel de natură juridică.

În fine, reținând că nici

susținerea reclamantei în sensul că prin actul contestat i-a fost diminuat, respectiv

înlăturat salariul de merit, nu se confirmă, mai cu seamă că o astfel de măsură

dacă a fost dispusă printr-un act ulterior, separat, aceasta nici nu a fost distinct

contestată în prezenta cauză, Înalta Curte , în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire

la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004,

va admite recursul de față.

În consecință, se va modifica

hotărârea atacată numai în parte, în sensul că se va respinge integral acțiunea

reclamantei-intimate, respectiv și capătul de cerere privind anularea procesului

verbal de control. Solicitarea de anulare a acestui act nu poate fi primită în condițiile

în care s-a demonstrat că acesta nu are natura juridică a unui act administrativ,

fiind astfel exceptat de la controlul de legalitate de către instanțele de contencios

administrativ.

Totodată, instanța de

control judiciar apreciază că instanța de fond, în mod corect a respins capătul

de cerere privind anularea dispoziției din 15 august 2007, prin care s-a stabilit

competența comisiei de control, chiar dacă temeiul legal reținut este diferit, în

sensul că nici cu privire la acest act nu se poate vorbi de vătămarea unui drept,

prealabil stabilirii naturii juridice de act administrativ, a actului contestat.

Cum însă soluția adoptată este principial corectă, Înalta Curte o a menține ca atare,

cu motivarea prezentată în cuprinsul prezentei decizii.

Raportat la modalitatea

de soluționare a recursului de față nu se mai impune examinarea celorlalte critici,

subsidiare, cuprinse în recursul promovat de recurenta-pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Arhivele Naționale ale României, împotriva sentinței civile nr. 1666 din 13 aprilie

2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge

integral acțiunea formulată de reclamanta M.C..

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 septembrie

2011.