ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4407/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4407/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a

constatat următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Timișoara sub nr. 1450/59/2011, reclamantul B.E.A. a solicitat,

în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și

Autoritatea Națională a Vămilor București, suspendarea executării preavizului

nr. 51928 din 08 septembrie 2011, până la pronunțarea instanței de fond asupra

acțiunii în anulare, cu cheltuieli de judecată, arătându-se că prin acesta

reclamantul a fost înștiințat că va fi eliberat din funcția publică de

conducere în care era numit (șef birou vamal gradul II, clasa de salarizare 78

la Biroul vamal Aeroport Arad din cadrul DRAOV Timișoara), întrucât nu mai

îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea acesteia, după cum rezultă

din Nota Vicepreședintelui ANAF nr. 47020 din 11 august 2011 privind aprobarea

condițiilor specifice referitoare la studiile necesare pentru ocuparea funcției

publice de conducere de șef birou vamal.

La data de 14 decembrie 2011,

reclamantul și-a completat cererea solicitând suspendarea executării ordinului

emis de Autoritatea Națională a Vămilor București sub nr. 8741 din 07 octombrie

2011, până la pronunțarea cererii de suspendare formulate în Dosarul nr.

1609/59/2011 al Curții de Apel Timișoara, în cadrul acțiunii de fond.

În întâmpinarea depusă la dosar,

pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a

Vămilor București au solicitat respingerea cererii de suspendare ca

inadmisibilă în privința preavizului, întrucât acesta nu este act

administrativ, nu produce efecte juridice prin el însuși, fiind doar un act

premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție, ca rămasă fără obiect,

întrucât, după emiterea preavizului, reclamantul a fost numit într-o altă funcție

publică teritorială de conducere, prin ordinul emis de ANV sub nr. 8741 din 07

octombrie 2011, precum și pentru considerentul că cererea completată este

neîntemeiată pe fondul său, raportat la dispozițiile art. 14 din Legea nr.

554/2004.

Prin sentința nr. 42 din 18 ianuarie

2012 a Curții de Apel Timișoara a fost respinsă cererea formulată, completată

și precizată de reclamantul B.E.A. împotriva pârâtelor Agenția Națională de

Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor București.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța

analizând cu

prioritate excepțiile invocate în cauză, a reținut că în ceea ce privește

preavizul nr. 51928 din 08 septembrie 2011 acesta a fost emis în temeiul art.

99 alin. (1) lit. e) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, ca act premergător ordinului de eliberare din funcție a

reclamantului.

Instanța a reținut că preavizul nu

poate fi asimilat unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, căci nu produce efecte

juridice prin el însuși, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge

raportul de serviciu în care se află funcționarul public. Dimpotrivă, acesta

poate fi calificat ca o simplă înștiințare cu privire la o situație de fapt,

nefiind deci susceptibil să facă obiect al unei măsuri de suspendare a

executării, căci nu produce efecte juridice ce ar putea fi suspendate.

Față de aceste considerente, instanța

de primă jurisdicție a concluzionat că cererea de suspendare a executării

preavizului nr. 51928 din 08 septembrie 2011 este inadmisibilă, căci nu intră

în sfera de aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 544/2004.

De asemenea, instanța a luat act că

este dispensată de obligația de a analiza excepția privind rămânerea fâră

obiect a cererii, după emiterea de către Autoritatea Națională a Vămilor

București a Ordinului nr. 8741 din 07 octombrie 2011, de numire a reclamantului

într-o altă funcție publică de conducere.

Cercetând cererea de suspendare a

executării ordinului emis de Autoritatea Națională a Vămilor București sub nr.

8741 din 07 octombrie 2011, instanța a admis excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală, invocată

de aceasta în apărare, întrucât această autoritate nu este parte a raportului

juridic dintre părți. Instanța a reținut că reclamantul a solicitat suspendarea

executării ordinului emis de Autoritatea Națională a Vămilor sub nr. 8741 din 07

octombrie 2011, astfel încât numai menționata autoritate publică are calitate

procesuală pasivă în cauză, fiind subiect pasiv în raportul juridic dedus

judecății.

Instanța de primă jurisdicție a

reținut că reclamantul ocupa, la data de 08 septembrie 2011, funcția de șef birou

vamal gradul II, clasa de salarizare 78 la Biroul vamal Aeroport Arad din

cadrul DRAOV Timișoara, în care a fost numit din 01 iulie 2011, prin Ordinul

nr. 2352 din 29 iunie 2011 a Președintelui ANAF, iar prin preavizul nr. 51928

din 08 septembrie 2011 a fost înștiințat că, la expirarea unui termen de 30 de

zile calendaristice, va fi eliberat din funcția publică de conducere în care

era numit, întrucât nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea

acesteia, astfel cum rezultă acestea din Nota Vicepreședintelui ANAF nr.

47020/11 august 2011 privind aprobarea condițiilor specifice referitoare la

studiile necesare pentru ocuparea funcției publice de conducere de șef birou

vamal.

La preaviz a fost anexată o listă a

funcțiilor publice de conducere și de execuție corespunzătoare vacante, la

nivelul aparatului central al ANV și din unitățile subordonate.

Instanța de primă jurisdicție a

reținut că reclamantul a promovat plângere prealabilă împotriva preavizului, la

19 septembrie 2011, iar, potrivit susținerilor sale, până la soluționarea

contestației, a optat pentru funcția de șef serviciu gradul II în cadrul DJAOV

Arad. Prin urmare, prin ordinul nr. 8741/07 octombrie 2011 emis de ANV, acesta

a fost numit în funcția publică teritorială de conducere de șef serviciu gradul

II, clasa de salarizare 76 la Serviciul Inspecție Fiscală și Supraveghere

Produse Accizate din cadrul DJAOV Arad, cu începere din data de 13 octombrie

2011.

Ordinul nu cuprinde o mențiune expresă

de eliberare a reclamantului din funcția publică în care a fost numit la data

de 01 iulie 2011, ci doar referiri la preavizul comunicat sub nr. 51928 din 08

septembrie 2011 și la opțiunea exprimată de acesta pentru una din funcțiile

publice vacante din lista pusă la dispoziție, anume, cea de șef serviciu gradul

II, clasa de salarizare 76 la Serviciul Inspecție Fiscală și Supraveghere

Produse Accizate din cadrul DJAOV Arad.

Față de această stare de fapt,

instanța a concluzionat că cererea de suspendare a executării ordinului nr.

8741 din 07 octombrie 2011 emis de ANV este neîntemeiată.

În acest sens, instanța a apreciat că

reclamantul nu a dovedit existența unui caz bine justificat pentru luarea

măsurii de suspendare solicitate, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea

nr. 554/2004, anume, împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ contestat și nici necesitatea luării măsurii de suspendare,

pentru prevenirea unei pagube iminente, definită de art. 2 lit. ș), condiții

impuse cumulativ de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

Instanța reține că apărarea formulată

de reclamant, în sensul că ordinul din 07 octombrie     2011 este nelegal,

întrucât nu cuprinde dispoziția expresă de eliberare din funcția publică

deținută anterior, încălcându-se astfel prevederile art. 99 alin. (1) din Legea

nr. 188/1999, nu relevă însă o aparentă nelegalitate a ordinului, de vreme ce

acesta nu a fost emis pentru eliberarea din funcție a reclamantului, potrivit celor

precizate în preavizul nr. 51928 din 08 septembrie 2011, această măsură urmând

a fi dispusă, doar în măsura în care reclamantul nu ar fi optat în interiorul

termenului de preaviz pentru una din funcțiile publice vacante corespunzătoare,

enumerate în lista anexă. Or, a reținut instanța că reclamantul însuși a

recunoscut că a exprimat o atare opțiune pentru o altă funcție publică vacantă,

rezultând astfel, cel puțin în aparență, că acesta nu a fost pus în situația de

a fi eliberat din funcție și că, deci, nu erau aplicabile pentru emiterea

ordinului din 07 octombrie 2011, dispozițiile art. 99 alin. (1) din Legea nr.

188/1999.

Pentru aceleași considerente, nu a

fost reținut nici argumentul potrivit căruia reclamantul nu ar putea să dețină

simultan două funcții publice. Din cuprinsul ordinului, instanța a reținut că

reclamantul a optat pentru funcția pentru care îndeplinea condițiile specifice,

prevăzute în Nota Vicepreședintelui ANAF nr. 47020 din 11 august 2011, funcție

în care, de altfel, a fost numit, astfel încât nu s-ar pune problema ocupării

simultane a funcției de conducere anterioare.

Instanța a constatat că toate

celelalte critici formulate de reclamant vizează, în fapt, temeinicia actului

administrativ și a reținut că în practica judiciară și literatura de

specialitate aspectele de legalitate ale actelor administrative care ar putea

justifica suspendarea executării în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004

vizează exclusiv condițiile de valabilitate privind competența autorității

emitente, privind procedura de emitere și cerințele de formă ale acestuia, iar

nicidecum cerințele de drept material, referitoare la respectarea actelor

normative în baza cărora actul administrativ este emis și cu atât mai puțin la

aplicarea unor acte cu caracter normativ considerate nelegale, dar a căror

legalitate nu a fost contestată în aceeași cauză ori pe cale separată.

Instanța a conchis că în speță nu s-a

făcut dovada unui caz bine justificat pentru suspendarea executării efectelor

ordinului nr. 874 din 07 octombrie 2011 emis de ANV. Analizând și condiția

pagubei iminente cauzate de executarea actului, instanța a constatat că

reclamantul face referire la diminuarea veniturilor familiei sale, urmare a

numirii sale în noua funcție de conducere, care îl pune în situația de a nu mai

putea face față, din punct de vedere financiar, obligațiilor de întreținere

legal stabilite, față de fiica majoră, aflată în continuarea studiilor

universitare, dar, mai ales, creditelor bancare contractate, ceea ce ar avea

consecințe previzibile ireparabile.

Instanța a reținut că această

diminuare a salariului cuvenit reclamantului nu ar putea fi reținută ca o

pagubă iminentă, în condițiile în care datoriile sale bancare, cumulate cu

chiria lunară achitată pentru întreținerea fiicei sale, nu depășesc 550 de euro

lunar, sumă ce se situează în mod evident sub gradul maxim de îndatorare

acceptat de bănci, de 50% ori, după caz, de 35%.

Prin motivele de recurs formulate

recurentul a criticat soluția instanței de fond ca nelegală și netemeinică.

Recurentul a susținut existența unui

caz bine justificat, precum și a pagubei iminente pentru a putea fi dispusă

suspendarea actelor atacate.

A precizat că ordinul atacat nu

îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul termenului în care acesta se poate

ataca, motivarea măsurii luate, precum și instanța la care se poate ataca,

fiind încălcat dreptul la apărare prevăzut de art. 6 paragraful 3 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului.

Înalta Curte de Casație și Justiție

sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele invocate în

raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale

incidente în cauză, va admite recursul formulat și va. modifica în parte

hotărârea atacată,  în sensul că va admite cererea

reclamantului

de suspendare a efectelor ordinului nr. 8741 din 7 octombrie 2011 emis de ANV,

pentru considerentele ce urmează:

Prin Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a

executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din

lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ

indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a

respectivului act administrativ.

Este bine cunoscut faptul că actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act

administrativ constituie el însuși titlu executoriu.

A nu executa actele administrative,

care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o

democrație constituțională.

Tocmai de aceea suspendarea actelor

administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când

legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de

lege.

Analizând actele și lucrările

dosarului, înalta Curte reține faptul că reclamantul prezintă cazul bine

justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire la

nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ, văzând soluția dată pe fondul

cererii de anulare a actului administrativ ce face obiectul cererii de

suspendare de față, respectiv sentința nr. 470 din 18 septembrie 2012 a Curții

de Apel Timișoara pronunțată în Dosarul nr. 1609/59/2011, fiind arătate și

diligentele depuse de reclamant și efectele posibile și previzibile ale

executării actului administrativ, iar Înalta Curte reține că toate aceste

situații sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.

Înalta Curte a constatat că

întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de

protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la

momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată

prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul Consiliului

Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din acest punct de vedere, actul

normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de Miniștri din

cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuția instanței de contencios

administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și

intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent

de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care

dispun autoritățile publice.

Cazul bine justificat și iminența unei

pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze,

fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a

aparenței dreptului, pe baza

împrejurărilor de fapt și

de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii

suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă

iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Or, prin sentința atacată, instanța a

fâcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului

administrativ, și a reținut că nu sunt dovedite aspecte ale cazului bine

justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura măsurii dispuse de

autoritatea publică.

Înalta Curte rejudecând cererea de

suspendare formulată a constatat că, în mod corect instanța a soluționat

capătul de cerere privind suspendarea preavizului și această soluție va fi

menținută, în privința respingerii ca inadmisibilă a cererii, însă va modifica

sentința în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 8741 din 7 octombrie

2011 emis de ANV.

Față de aspectele concrete ale cauzei

ce formează obiectul dosarului de față, Înalta Curte reține că prin pronunțarea

unei hotărâri care a analizat legalitatea ordinului atacat și față de soluția

dată, circumstanțele create sunt de natură a induce o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ atacat.

Înalta Curte a constatat că și

condiția pagubei iminente este îndeplinită în cauză, întrucât așa cum rezultă

din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, prin aplicarea actului atacat are

loc destabilizarea situației financiare a reclamantului.

Pentru toate aceste considerente, în

temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat și va

modifica hotărârea atacată, în sensul că va admite cererea reclamantului de

suspendare a efectelor actelor administrativ-fiscale atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul formulat de B.E.A.

împotriva sentinței nr. 42 din 18 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția

contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în

sensul că admite cererea de suspendare a ordinului nr. 8741 din 7 octombrie

2011 emis de ANV.

Dispune suspendarea actului atacat

până la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței de fond.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Obligă intimații-pârâți la plata sumei

de 1500 lei cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant B.E.A..

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

30 octombrie 2012.