ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 314/2013

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 24 iunie 2011 reclamantul S.G. a chemat în judecată pârâții M.J. și A.N.P., solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Evaluării performanțelor activității profesionale a acestuia pentru perioada 15 iulie 2010 – 19 septembrie 2010 și a tuturor actelor și operațiunilor administrative emise, precum și anularea procesului- verbal nr. 50205 din 17 iunie 2011, emis de Comisia de soluționare a contestației la evaluare din M.J.. În subsidiar, a solicitat stabilirea în sarcina autorității pârâte M.J. a sancțiunii unei penalități de 0,5% pe zi de întârziere aplicate autorității pârâte M.J., conform prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru obligația de plată a sumelor reprezentând drepturile salariale și drepturile conexe restante, urmare a efectelor Evaluării atacate, pentru întreaga perioadă în care și-a produs efectele acesta, precum și fixarea unui termen de executare de 5 zile, conform prevederilor art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, sub sancțiunea amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aplicată conducătorului autorității pârâte M.J.. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin evaluarea efectuată, s-au încălcat prevederile Legii nr. 293/2004, privind statutul funcționarului public cu statut special din sistemul administrației penitenciare, cu modificările și completările ulterioare și ale O.M.J. nr. 2792/C din 8 octombrie 2004. A mai susținut că obiectivele individuale in raport de care se analizează criteriile de performanță potrivit dispozițiile art. 23 din Legea nr. 293/2004 coroborat cu art. 4 și 5 din O.M.J. nr. 2792/C din 08 octombrie 2004 nu i-au fost aduse la cunoștință niciodată, nici în concret, nici măcar generic, nici la momentul comunicării evaluării. A arătat reclamantul că punctajele acordate nu reflectă realitatea și nici eforturile depuse pentru realizarea sarcinilor din fișa postului de director de unitate penitenciară, deși această fișă a postului nu i-a fost niciodată adusă la cunoștință, întrucât in cadrul criteriului performanțe profesionale, a participat la toate activitățile și acțiunile ce impuneau prezența sa în calitate de director, a condus sectoarele birourile și compartimentele de muncă, iar în perioada analizată, veniturile obținute în cele două luni au reprezentat aproximativ 50% din planul de pe întreg anul 2010 fixat de A.N.P. Ploiești; în cadrul criteriului capacitatea profesională și pregătire, a manifestat interes pentru pregătirea profesională absolvind două facultăți de profil, un curs postuniversitar și un masterat; în cadrul criteriului „Responsabilitate”, a fost loial 100% instituției penitenciare, nu a încălcat niciodată statutul profesional și regulile deontologice; în cadrul criteriului Trăsături caracteriale, a dat dovadă de cinste, corectitudine, altruism, de spirit de ordine și disciplină, având relații foarte bune în colectivele unde a lucrat și, dând dovadă de principialitate și obiectivitate, În drept, reclamantul a invocat dispozițiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 24/2000, nr. 293/2004, O.M.J. nr. 2792/C din 08 octombrie 2004, Codul de procedură civilă. La data de 08 septembrie 2011 M.J. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată. În motivarea întâmpinării se arată, față de solicitarea subsidiară a reclamantului că, în raport de obiectul principal al acțiunii, nu se justifică sancțiunea aplicării unei penalități la sume de bani nesolicitate. De asemenea, s-a invocat pe fond că fișa de evaluare este întocmită potrivit anexei 2 la O.M.J. nr. 2792/C/2004, iar toate rubricile din formularul standard sunt completate. Totodată, s-a mai arătat că notele de control nr. 38752/DEA din 25 mai 2010, 33391/DEA din 23 aprilie 2010 și nota de constatare nr. 44882 din 10 august 200 relevă deficiențe în activitatea reclamantului, deficiențe pentru care s-a propus sesizarea comisiei de disciplină. S-a mai susținut in întâmpinare că instanța de judecată nu se poate substitui persoanei căreia îi revine, potrivit legii, competența de a realiza activitatea de evaluare, neavând competența de a modifica calificativul acordat. La data de 04 octombrie 2011 A.N.P. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată. Invocând excepția inadmisibilității cererii reclamantului de modificare a calificativului, s-a motivat că potrivit art. 14 din O.M.J. nr. 2792/C/2004 șeful direct este singurul în măsură să cunoască calitatea activității funcționarului și să îl aprecieze în mod concret. Pe fond s-a solicitat respingerea acțiunii, arătându-se că in urma soluționării contestației formulată de reclamant, comisia a modificat in favoarea acestuia punctajul acordat, însă a stabilit că nu se impune modificarea calificativului.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 612 din 23 noiembrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, s-a dispus anularea fișei de evaluare a performanțelor individuale întocmită reclamantului pentru perioada 15 iulie 2010 - 19 septembrie 2010 și a procesului-verbal nr. 50205 din 17 iunie 2011 întocmit de Comisia de soluționare a contestațiilor și s-au respins cererile privind stabilirea termenului de executare a hotărârii și obligarea M.J. la plata penalităților pentru întârziere. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond analizând cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta A.N.P. prin întâmpinare, a apreciat că aceasta nu este întemeiată întrucât reclamantul nu solicită instanței modificarea calificativului acordat, ci anularea actelor administrative emise cu ocazia evaluării sale. A reținut instanța că acordarea calificativelor reprezintă prerogativa exclusivă a șefului ierarhic al funcționarului din sistemul penitenciar, așa încât, instanța nu are competența de a acorda ea însăși vreun calificativ, însă procedura de acordare a calificativului este supusă controlului judiciar, iar puterea discreționară a autorității publice cu care se află în raporturi de serviciu persoana evaluată nu poate depăși limitele legalității. În ceea ce privește fondul cauzei, a constatat judecătorul fondului că fișa de evaluare a reclamantului nu cuprinde o motivare a punctajului acordat pentru indicatorii și subindicatorii stabiliți conform Ordinului nr. 2792/C/2004, pentru niciunul din aceștia nefiind indicate împrejurări concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidențieze eventualele carențe constatate în activitatea polițistului supus evaluării profesionale. Chiar dacă o astfel de motivare nu este prevăzută expres, obligativitatea acesteia rezultă din modul de redactare a art. 10 lit. d), aceasta constituind o garanție contra arbitrariului administrației publice, impunându-se mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale. În acest sens s-au reținut deciziile Curții Europene de justiție în cauzele C-41/1969 și cauza C-509/1993, motivarea îndeplinind un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, care poate să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar. A reținut instanța că obligația motivării nu a fost însă respectată în speță, în ceea ce privește fișa de evaluare, iar omisiunile actului administrativ nu pot fi suplinite prin argumentele furnizate în procesul verbal al comisiei de soluționare a contestației pentru menținerea calificativului acordat și nici de motivațiile furnizate de pârâtul M.J. în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, ceea ce atrage sancțiunea anulării actului administrativ În ceea ce privește cererile reclamantului privind stabilirea unui termen de executare a hotărârii și obligarea M.J. la plata penalităților pentru întârziere, curtea de apel a constatat că acestea nu sunt fondate, în cauză nefiind incidente dispozițiile art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004 în condițiile în care acțiunea vizează anularea actelor administrative emise în legătură cu evaluarea sa profesională, iar nu plata unor drepturi salariale.

Recursul declarat de pârâtul M.J. Împotriva acestei sentințe au formulat recurs M.J. și A.N.P., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. 3.1. Recursul declarat de pârâtul M.J. Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă. În mod greșit s-a apreciat că fișa de evaluare nu este motivată prin prisma punctajului acordat. O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu cuprinde în mod expres obligația motivării fiecărui calificativ în parte. Fișa de evaluare este un formular standard care se regăsește în anexa II la ordin, iar punctajele acordate pe o scară de la 1 la 5 sunt atribuite în baza activității desfășurate de cel în cauză și care poate fi constatată și apreciată în baza documentelor care reflectă activitatea sa și a unității penitenciare pe care a coordonat-o. Analiza fișei de evaluare relevă faptul că toate rubricile din formularul standard au fost completate. Nu există nicio consemnare făcută în dreptul rubricii „rezultate deosebite”, situație care în mod obiectiv poate să nu existe și care nu rezultă în speță din niciun document, în acest sens sunt și dispozițiile art. 12 din ordin, care stabilesc calificativul în baza notei finale obținute în urma evaluării. Punctajele acordate sunt susținute prin documentația care a fost depusă la dosarul cauzei și care reflectă rezultatele controalelor efectuate. Din documentele în care se consemnează rezultatele controalelor efectuate în perioada evaluată la P.D.T.S., nu reies rezultatele deosebite sau rezultatele foarte bune în activitatea reclamantului. Documentele scot în evidență o serie de diferențe în ceea ce privește modalitatea de desfășurare a activității și coordonarea acesteia. Recurentul indică următoarele înscrisuri: notele de control nr. 38752/DEA din 25 mai 2010, nr. 33391/DEA din 23 aprilie 2010 și nr. 46612/DEA din 8 iulie 2010, notele de constatare nr. 44882 din 10 august 2010 și nr. 4792/4623DIP din 28 iulie 2010. Documentele arătate nu justifică reținerea faptului că managementul la nivelul penitenciarului este la un nivel foarte bun sau că au fost realizate performanțe. 3.2. Recursul declarat de pârâta A.N.P. Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 Cod procedura civilă. Recurenta arată că aplicarea principiului general al motivării tuturor actelor administrative individuale este excesiv, cu atât mai mult cu cât actul în cauză nu produce modificări ale raporturilor juridice. În cazul de față, lipsa motivării actului nu conduce la anularea acestuia deoarece, pe de o parte, O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu prevede obligativitatea motivării acordării fiecărui calificativ, iar pe de altă parte, intervine anularea numai în cazurile în care lipsa motivării încalcă în concret drepturile și libertățile fundamentale. Nu se poate reține că nu a fost respectat principiul transparenței, întrucât notele de constatare au fost avute în vedere la evaluarea funcționarului public, acestea au fost comunicate, cunoscându-se motivul pentru care calificativul acordat a fost „bun”. Mai mult, la rubrica „comentariile funcționarului public” reclamantul a făcut mențiunea că nu are comentarii. Procesul-verbal a fost în mod nelegal anulat, deoarece comisia de soluționare a contestației a analizat fiecare criteriu în parte, motivând inclusiv modificarea punctajului de la criteriul „performanțe profesionale” obiectivul „valoarea rezultatelor profesionale”.

Apărările formulate de intimatul-reclamant S.G. Prin întâmpinare, intimatul a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. Arată că fișa postului și obiectele individuale prevăzute pentru perioada evaluată nu i-au fost aduse la cunoștință, nu au fost respectate prevederile art. 9 din O.M.J. nr. 2792/C din 8 octombrie 2004 privind etapele procedurii evaluării. Nu poate fi primită critica recurenților potrivit căreia este suficientă motivarea calificativului doar prin punctaje, deoarece nu au fost indicate împrejurările concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidențieze eventuale carențe contestate în activitatea funcționarului supus evaluării profesionale. II. Considerentele Înaltei Curți – instanța competentă să soluționeze calea extraordinară de atac exercitată 1. Recursul este fondat, criticile întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă sunt întrunite. 1.1. Prima instanță a considerat că întrucât fișa de evaluare a reclamantului nu cuprinde o motivare a punctajului acordat pentru indicatorii și subindicatorii stabiliți conform O.M.J. nr. 2792/C/2004 și că pentru niciunul dintre aceștia nu au fost indicate împrejurări concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidențieze eventualele carențe contestate în activitatea celui evaluat, sancțiunea nu poate fi decât anularea actului. 1.2. Unul dintre principiile dreptului la o bună administrație este într-adevăr, cel al motivării actului administrativ unilateral individual emis de o autoritate publică. Însuși judecătorul fondului a arătat că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz. 1.3. În speță, fișa de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici a fost completată conform modelului standard cuprins în O.M.J. nr. 2792/C/2004 ce nu a fost anulat de instanța de contencios administrativ, este în vigoare și produce efecte juridice. Prevederile O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu obligă la motivarea fiecărui calificativ în parte, permițând astfel să se facă referiri la documentele care au stat la baza acordării punctajului. Competența acordării în concret a punctajului revine numai autorității publice, iar instanța de judecată nu poate interveni în sensul precizării unui alt punctaj. Instanța verifică numai respectarea procedurii de evaluare a funcționarului public cu statut special. 1.4. Deoarece O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu cuprinde în mod expres obligația motivării fiecărui calificativ nu se poate reține nulitatea/ anularea fișei de evaluare pe acest motiv. În continuare se constată că fișa postului era cunoscută de către intimatul-reclamant, un argument în acest sens este întemeierea motivelor contestației la comisie, chiar pe atribuțiile din fișa postului. Potrivit art. 4 din O.M.J. nr. 2792/C/2004, procedura de evaluare a performanțelor individuale se aplică în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuțiilor prevăzute în fișa postului, de unde rezultă că reclamantul cunoștea obiectivele individuale prevăzute pentru perioada evaluată. 1.

Ținându-se seama de specificul actului atacat, Înalta Curte apreciază că raportarea fiecărui punctaj acordat la anumite acte de control și de constatare, astfel cum s-a și procedat în speță, este corectă și în acord cu prevederile O.M.J. nr. 2792/C/2004. Se va reține și că intimatul-reclamant a formulat contestația permisă de lege, iar în cuprinsul procesului-verbal de soluționare a contestației s-a motivat corespunzător fiecare punctaj acordat. Soluționarea contestației s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 17 alin. (1) din ordinul sus-menționat și întrucât aceasta reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie, aprecierea îndeplinirii cerinței motivării se face și în raport de conținutul procesului-verbal de soluționare a contestației. Prima instanță, ignorând cuprinsul acestui act, a realizat o analiză incompletă a cerinței motivării actului emis și atacat în instanță. 2. Față de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) Cod procedura civilă coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/ 2004 modificată și completată, recursurile vor fi admise, cu consecința casării sentinței recurate și a respingerii acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată.