ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4537/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4537/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea de

chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, la data de 12

iulie 2011, reclamanta D.B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.F.P. anularea

calificativului „necorespunzător” obținut cu ocazia evaluării performanțelor

profesionale individuale pentru anul 2010, precum și suspendarea acestuia în

temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

În motivare

reclamanta a arătat că la data de 24 mai 011 a fost convocată prin e-mail,

pentru data de 15 iunie 2011, la sediul pârâtei, în vederea evaluării

profesionale pentru activitatea desfășurată în anul 2010.

Prezentându-se la

sediu, în urma interviului, i-au fost aduse la cunoștință obiectivele de

performanță profesională pe care ar fi trebuit să le îndeplinească pe parcursul

anului 2010, fiindu-i solicitate cu aceeași ocazie clarificări cu privire la

unele documente emise de o comisie de control a A.N.F.P. anterior perioadei

pentru care se realiza evaluarea.

La data de 28 iunie 2011

i-a fost adus la cunoștință calificativul necorespunzător ce i-a fost acordat

ca urmare a notei finale obținute de 1,92, notă și calificativ ce au fost contestate

de reclamantă, fiind anexată contestația nr. 304 din 01 iulie 2011.

La data de 11 iulie 2011

i-a fost comunicat răspunsul la contestație cu adresa nr. 896170 din 07 iulie 2011,

în sensul că a fost respinsă, ca nefondată, fiind menținute nota și

calificativul acordate anterior.

Ulterior comunicării

răspunsului la contestație a formulat prezenta cerere de chemare în judecată, având

în vedere că evaluarea s-a făcut cu nerespectarea prevederilor Ordinului M.A.I.

nr. 94/2011, evaluarea fiind făcută în mod arbitrar, cu caracter subiectiv.

La data de 22 iulie 2011

pârâta A.N.F.P. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii

promovate de către reclamantă, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar

ca neîntemeiată

La data de 29 iulie 2011

reclamanta a depus la dosarul cauzei precizare a acțiunii introductive, arătând

că actul administrativ contestat este raportul de evaluare, solicitând anularea

atât a calificativului, cât și a raportului de evaluare prin care a fost

acordat acest calificativ, cu consecința obligării pârâtei la efectuarea

evaluării profesionale în conformitate cu dispozițiile legale.

Prin întâmpinarea depusă

la data de 12 august 2011 pârâta a invocat excepția inadmisibilității acțiunii

astfel cum a fost completată cu capătul de cerere privind obligarea A.N.F.P. de

a efectua evaluarea în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare.

În acest sens, pârâta

a arătat că documentul în care a fost consemnat calificativul acordat nu

reprezintă un act administrativ așa cum este acesta definit de dispozițiile art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, neavând caracter executoriu.

Pârâta a invocat și

excepția inadmisibilității capătului de cerere privind obligarea sa la

efectuarea unei evaluări a performanțelor profesionale individuale în acord cu

legislația în vigoare, întrucât, pe de o parte, nu a fost urmată procedura

prealabilă obligatorie prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar pe de

altă parte instanța nu se poate substitui competențelor acordate Președintelui

A.N.F.P. în calitatea sa de șef ierarhic al reclamantei, cu privire la

evaluare.

Pe fondul cauzei,

pârâta a arătat că evaluarea activității desfășurate de către reclamantă în

anul 2010 s-a făcut cu respectarea strictă a art. 3 alin. (1) și art. 10 – art.

13 din Ordinul nr. 94/2011, având la bază, ca elemente de referință, Ordinul

Președintelui A.N.F.P. privind stabilirea atribuțiilor și responsabilităților

directorilor centrelor de formare continuă, obiectivele profesionale

individuale stabilite pentru perioada evaluată și criteriile de evaluare

stabilite la art. 15 alin. (2) – (4) din același act normativ.

Prin sentința nr. 438

din 5 octombrie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscală, admis în parte acțiunea precizată de petenta D.B., împotriva

pârâtei A.N.F.P., având ca obiect suspendare executare act administrativ și

anulare act administrativ.

A anulat raportul de

evaluare a performanțelor profesionale pentru anul 2010 întocmit reclamantei de

către A.N.F.P. și a obligat pârâta să întocmească un nou raport de evaluare

pentru anul 2010.

A respins petitele

cererii privind anularea calificativului „necorespunzător” și cel privind

suspendarea executării actului administrativ de acordare a calificativului.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității petitului cererii de chemare în judecată privind anularea

calificativului „necorespunzător” acordat reclamantei, urmare a evaluării

activității aferente anului 2010, curtea de apel a constatat că este întemeiată,

având în vedere următoarele considerente:

Evaluarea

profesională a reclamantei a fost efectuată în temeiul Ordinului nr. 94/2011 al

M.A.I.

În conformitate cu

dispozițiile art. 17 și 18 din acest act normativ evaluarea profesională se

finalizează cu întocmirea raportului de evaluare, ce reprezintă act

administrativ în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.

554/2004. Ca urmare, raportul de evaluare poate fi supus cenzurii instanței de

contencios competente, conform dispozițiilor Legii contenciosului

administrativ, să se pronunțe cu privire la legalitatea acestuia.

Instanța

judecătorească nu are competența de a acorda sau a modifica un calificativ

acordat printr-un raport de evaluare. Procedând în acest mod instanța și-ar

depăși atribuțiile judecătorești și s-ar substitui persoanei căreia îi revine,

potrivit legii, competența de a realiza evaluarea.

În ceea ce privește

cererea privind suspendarea executării actului administrativ privind acordarea

calificativului, instanța de fond a respins-o cu motivarea că actul

administrativ prin care a fost acordat calificativul nu deține calitatea de a

fi executoriu pentru a fi analizate, cu privire la acesta, cerințele

obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea, reglementate de art. 14 și

15 din Legea nr. 554/2004.

Caracter executoriu

îl poate avea un eventual act administrativ emis în urma întocmirii raportului

de evaluare prin care să fie dispuse modificări în privința raportului de

serviciu al reclamantei.

Cu privire la fondul

cauzei prima instanță a reținut că prin fișa de evaluare a performanțelor

profesionale ale reclamantei D.B., director C.R.F.C.A.P.L. Craiova, întocmit la

data de 15 iunie 2011 s-a stabilit nota finală a evaluării 1,92, fiindu-i

acordat calificativul „nesatisfăcător”.

Legiuitorul a reglementat

prin Ordinul nr. 94/2011 al M.A.I., în mod exhaustiv desfășurarea procedurii de

evaluare a performanțelor profesionale individuale ale personalului contractual

încadrat în M.A.I., prin stabilirea unor proceduri etapizate, a unor criterii

cu un grad cât mai înalt de obiectivitate, și care totodată sunt determinate și

cuantificate, tocmai pentru a se asigura posibilitatea verificării respectării

întregii proceduri de evaluare.

În absența acestora

s-ar introduce arbitrariul în procedura evaluării, lăsând astfel la latitudinea

evaluatorului, respectarea sau nerespectarea anumitor etape sau criterii,

situație contrazisă de caracterul imperativ al normelor privind procedura

evaluării.

Din conținutul

raportului de evaluare rezultă că obiectivele avute în vedere la evaluare au

fost punctate cu note cuprinse între 1,5 și 2, deci sub nivelul maxim prevăzut,

fără a exista o motivare a punctajului acordat.

Curtea de apel a reținut

că, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile

trebuie motivată, mai ales din perspectiva posibilității persoanei și a

societății de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, respectiv

asupra respectării limitelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.

A accepta teza

potrivit căreia autoritatea publică emitentă a actului nu trebuie să-și

motiveze actele echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației, a

statului de drept bazat pe principiul legalității.

Obligația autorității

emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra

arbitrariului administrației publice și se impune mai ales în cazul actelor

prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale.

De altfel, și în

jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului

emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de

instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să le fie permis

persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și de asemenea să permită

Curților Comunitare competența să efectueze revizuirea actului (cauza

C367/1995).

Așa cum a decis Curtea

Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura

actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea

depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este

considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult,

insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea

actelor comunitare (cauza C-41/1969).

În concordanță cu

legislația europeană, actul normativ în temeiul căruia s-a efectuat evaluarea

profesională a reclamantei, Ordinul 94/2011, precizează, în mod expres

obligația evaluatorilor de a motiva deciziile luate, conform art. 17 alin. (1)

din ordin, aspect reiterat și în ceea ce privește contestația persoanei

interesate, în art. 18 alin. (7) fiind stipulată obligația motivării deciziei

luate.

În concluzie, a

reținut curtea de apel că actul administrativ atacat, raportul de evaluare a

performanțelor profesionale, este nemotivat, iar sancțiunea pentru nemotivarea

actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâta A.N.F.P., criticând-o din perspectiva

motivelor prevăzute de art. 304 punctele 5, 6 și 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea

motivelor de recurs, recurenta-pârâtă susține următoarele:

proc. civ., Hotărârea instanței de fond a fost dată de o instanță necompetentă,

fiind nulă absolut, potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (1) C. proc. civ.

Arată recurenta că necompetența instanței de fond este o excepție de ordine

publică, potrivit art. 159 pct. 2 C. proc. civ., coroborat cu art. 162 din

același cod.

Recurenta motivează

această critică de nelegalitate a hotărârii atacate prin prisma calității de

personal contractual a intimatei - reclamante, astfel cum rezultă din Raportul

de evaluare, precum și din toate actele depuse la dosarul cauzei, calitate care

atrage competența materială a Tribunalului Dolj, secția civilă, complet

specializat în soluționarea conflictelor de muncă, potrivit dispozițiilor art. 284

C. muncii.

proc. civ., Instanța de fond a acordat mai mult decât s-a cerut, dispunând

anularea raportului de evaluare a performanțelor individuale profesionale pe

anul 2010, în condițiile în care, prin cererea de chemare în judecată, astfel

cum a fost precizată, intimata-reclamantă a solicitat doar anularea

calificativului „nesatisfăcător” obținut ca urmare a evaluării performanțelor

individuale profesionale pe anul 2010, capăt de cerere care a fost respins, și

nu a documentului în care a fost consemnat calificativul.

proc. civ., Hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a

legii.

Prima instanță nu a

respectat dispozițiile art. 36 alin. (3) și ale art. 55 alin. (2) din Legea nr.

304/2004 privind organizarea judiciară (argumentată la punctul 1 al cererii de

recurs).

De asemenea, susține

recurenta, instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ și ale Ordinului nr. 94/2011 privind evaluarea

performanțelor profesionale individuale ale personalului contractual încadrat

în M.A.I., având în vedere că raportul de evaluare întocmit pentru reclamantă

nu se înscrie în categoria actelor administrative, astfel cum sunt definite

prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ și, prin

urmare, nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ. Se

susține că acest act a fost întocmit de evaluatorul reclamantei, respectiv, de

șeful său ierarhic Președintele A.N.F.P. și nu poate fi calificat a fi un act

administrativ emis de A.N.F.P., în regim de putere publică.

În cadrul acestui

motiv, mai susține recurenta că evaluarea performanțelor profesionale

individuale ale reclamantei s-a realizat cu respectarea strictă a Ordinului nr.

94/2011 și a avut ca elemente de referință: Ordinul Președintelui A.N.F.P.

privind stabilirea atribuțiilor și responsabilităților directorilor centrelor

de formare continuă și obiectivele profesionale individuale stabilite pentru

perioada evaluată, potrivit criteriilor de evaluare stabilite la art. 15 alin. (2)

- (4) din același act normativ.

Recursul este

nefondat.

Examinând sentința

atacată, în raport de criticile formulate, de dispozițiile legale incidente în

cauză, cât și în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul formulat în cauză este nefondat și urmează a fi respins,

pentru considerentele în continuare prezentate.

recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., prin care se

invocă necompetența instanței de contencios administrativ în soluționarea

cauzei nu poate fi primit, în raport de dispozițiile art. 159

1

alin.

(2) C. proc. civ. Potrivit acestor dispoziții procedurale: „alin. (2) Necompetența

materială și teritorială de ordine publică poate fi invocată de părți ori de

către judecător la prima zi de înfățișare, în fața primei instanțe, dar nu mai

târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului”.

Or, din verificarea

actelor și lucrărilor dosarului de fond, Înalta Curte constată că nici

judecătorul fondului și nici autoritatea pârâtă nu au înțeles să invoce

necompetența materială a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, în soluționarea pricinii.

Prin urmare, ridicarea

acestei excepții de procedură, direct în fața instanței de recurs, nu respectă

exigențele stabilite de legea procedurală prin textul citat mai sus, pentru

invocarea necompetenței materiale de ordine publică.

De altfel,

autoritatea recurentă a încadrat această critică privind necompetența materială

a instanței de fond în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc.

civ., care reglementează o altă ipoteză de nelegalitate a unei hotărâri judecătorești,

ce excede motivului de necompetență invocat de recurentă.

În realitate,

dezvoltarea acestui motiv de recurs se încadrează în dispozițiile art. 304 pct.

3 C. proc. civ., potrivit cărora „Modificarea sau casarea unei hotărâri se

poate cere (…) 3. când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenței de ordine

publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii”. Sintagma „în

condițiile legii”, face trimitere tocmai la dispozițiile art. 159

1

alin.

(2) C. proc. civ., pe care Înalta Curte le-a analizat mai sus, constatându-le

incidența în speță.

În ceea ce privește

aplicarea dispozițiilor art. 162 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea

se referă la alte excepții de procedură de ordine publică decât cea vizând

necompetența materială, atâta vreme cât legiuitorul a înțeles să reglementeze

distinct și prin norme imperative procedura de verificare/invocare a

necompetenței materiale sau teritoriale de ordine publică.

recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., este, de

asemenea, nefondat.

Astfel, recurenta-pârâtă

pretinde că instanța de fond a acordat mai mult decât ceea ce a cerut

reclamanta prin acțiunea introductivă de instanță, astfel cum a fost precizată.

Analizând conținutul

cererii de chemare în judecată și a precizării formulate la data de 29 iulie 2011,

Înalta Curte constată că instanța de fond și-a exercitat, în mod legal, rolul

activ prevăzut de dispozițiile art. 129 C. proc. civ., în sensul că a stabilit

care sunt pretențiile concrete deduse judecății de către reclamantă nu prin

raportare la sensul literal al termenilor folosiți în acțiune, ci în raport de

scopul, folosul practic urmărit de parte prin demersul judiciar. Or, este

evident că, prin solicitarea reclamantei de a se dispune reevaluarea performanțelor

sale profesionale, în acord cu dispozițiile Ordinului nr. 94/2011, concomitent

cu susținerea că actul administrativ, Raportul de evaluare, a fost întocmit cu

nerespectarea dispozițiilor actului normativ menționat, aceasta nu urmărea

altceva decât anularea efectelor acestui raport, cum în mod corect a reținut

instanța de fond.

În concluzie, prima

instanță a soluționat cauza în limitele învestirii sale și cu respectarea

cadrului procesual stabilit de reclamantă, astfel încât nu ne află în ipoteza pronunțării

unei hotărâri plus petita, pentru a fi fondat motivul de recurs prevăzut de art.

304 pct. 6 C. proc. civ.

recurs invocat de recurenta-pârâtă (304 pct. 9 C. proc. civ.) vizează aplicarea

greșită a legii de către instanța de fond, cu referire expresă la faptul că

raportul de evaluare nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea contenciosului administrativ.

Înalta Curte constată

că Raportul de evaluare întocmit de instituția pârâtă prin conducătorul

acesteia reclamantei, nu poate fi apreciat ca fiind un act de natură civilă,

respectiv de dreptul muncii, luând în considerare doar statutul reclamantei de

personal contractual.

Calificarea juridică

a raportului de evaluare trebuie făcută și prin raportare la calitatea de

autoritate publică a instituției angajatoare, dar și prin prisma funcției de

conducere exercitată de reclamantă. Dacă reclamanta ar fi fost un simplu

salariat angajat cu contract individual de muncă, iar instituția angajatoare

s-ar fi comportat ca o persoană juridică de drept privat, atunci am fi putut

vorbi despre existența unor raporturi de muncă reglementate de dreptul muncii

ca drept comun. Or, într-o astfel de situație, clasică, nici nu se putea vorbi

despre o evaluare a performanțelor profesionale a angajatului.

În speță, este

evident, că reclamanta, chiar dacă nu deține calitate de funcționar public are

un statut special, reglementat de legi speciale, derogatorii de la dreptul

comun, potrivit cărora autoritatea publică angajatoare are față de salariatul

său și atribuții pe care și le exercită în regim de putere publică.

În acest context,

este evident că, procedura de evaluare a unui Director de C.R.F.C.A.P.L., ca

dimensiune a satisfacerii unui serviciu de interes public, nu poate fi

efectuată înafara limitelor dreptului administrativ aplicabil la nivel

instituțional. Prin urmare, astfel cum corect a reținut și prima instanță,

evaluarea reclamantei prin acordarea calificativului nu putea fi constatată

decât printr-un act administrativ supus cenzurii instanței de contencios

administrativ.

Așadar, critica

formulată de recurenta-pârâtă A.N.F.P. cu privire la natura juridică a

Raportului de evaluare este nefondată.

În ceea ce privește

argumentul recurentei-pârâte în sensul că evaluarea reclamantei s-a efectuat cu

respectarea dispozițiilor Ordinului nr. 94/2011, acesta nu reprezintă o critică

veritabilă adusă raționamentului juridic expus de curtea de apel, care, a

apreciat nelegalitatea Raportului de evaluare, exclusiv prin prisma nemotivării

acestuia. Or, recurenta-pârâtă nu a înțeles să formuleze critici asupra acestor

considerente ale instanței de fond vizând lipsa motivării actului administrativ

atacat, astfel încât, Înalta Curte constată că hotărârea atacată este temeinică

și legală și din această perspectivă.

Pentru considerentele

expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.N.F.P., împotriva sentinței nr. 438 din 5 octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 noiembrie 2012.