ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1201/2011
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1201/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)
Asupra recursului de
față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentința nr. 122 din 12 mai 2010 a
Curții de Apel Ploiești a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta SC E.G.
SA, administrator judiciar special C.C., prin administrator judiciar B. și
Asociații în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii, Pădurilor și
Dezvoltării Rurale, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și
Ministerul Sănătății, în sensul că a fost dispusă suspendarea de drept a
Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și
Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/75 din
18 decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor) și a
fost anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii,
Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul
Sănătății)/75 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor).
Pentru a pronunța
această hotărâre instanța de fond a reținut că la data de 29 decembrie 2009, a
fost publicat în M. Of. al României nr. 918/2009, Ordinul nr. 766 din 16
decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594
din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor) pentru aprobarea Normelor tehnice
privind fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea,
etichetarea și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate,
altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare, emis de Ministerul
Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și
Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor.
Instanța a reținut că
reclamanta s-a adresat cu plângeri prealabilă instituțiilor emitente, solicitând
revocarea actului, iar plângerile prealabile formulate de reclamantă au fost respinse
de instituțiile pârâte.
Cu privire la cererea
de suspendare de drept a Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul
Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul
Sănătății)/75 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor), instanța de fond a reținut că acesta conține unele reglementari
identice cu cele atacate din Ordinul nr. 192/2009, ordin suspendat prin sentința
nr. 143 pronunțată la data de 19 august 2009 de către Curtea de Apel Ploiești, în
Dosar nr. 483/42/2009, soluție irevocabilă prin pronunțarea deciziei nr. 904 din
18 februarie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și ulterior acest ordin
a fost anulat, prin sentința nr. 151 din 28 septembrie 2009, pronunțată de Curtea
de Apel Ploiești.
Instanța de fond sesizată
a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004,
care prevăd că în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut
ca și cel suspendat de către instanță, aceasta este suspendat de drept.
Potrivit acestor dispoziții
legale chiar dacă suspendarea intervine de drept, pentru verificarea conținutului
actului administrativ dedus judecății, dar și pentru a sancționa comportamentul
abuziv al emitentului, este necesară intervenția instanței de contencios administrativ,
care de această dată, nu va mai analiza existența unui caz bine justificat și a
unei pagube iminente, ci doar va lua act de emiterea unui act administrativ cu același
conținut ca și cel anterior suspendat și va constata suspendarea de drept a acestuia.
În ceea ce privește semnificația
sintagmei de „act administrativ cu același conținut”, instanța a reținut că în doctrină
s-a arătat că nu se impune ca cel de al doilea act administrativ să fie identic
cu primul, adică să fie copia „la indigo” a acestuia. Este suficient ca efectele
generate de actul administrativ secund să fie aceleași cu cele ale primului act,
în ceea ce privește persoana vătămată, indiferent de modul de formulare a dispozițiilor
din acest act. „Instanța are obligația de a verifica în ce măsură conținutul și
efectele noului act administrativ coincid cu cele ale primului (Legea contenciosului
administrativ - comentariu și jurisprudență, prof. dr. Antonie Iorgovan, Liliana
Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Universul Juridic 2008)”.
Se reține că ipoteza din
cauza de față vizează situația în care actul administrativ secundar, cu același
conținut, este emis nu de către emitentul inițial, ci de către o altă entitate publică.
Și în această ipoteză, s-a concluzionat că sancțiunea suspendării de drept este
incidentă, dacă instanța de contencios va constata că a fost vorba despre o acțiune
a respectivelor structuri administrative, cu scopul de a eluda soluția de suspendare
a executării actului administrativ inițial.
În cauza de față se constată
că potrivit dispozițiilor art. 3 din Ordinul nr. 192/2009 privind producerea băuturilor
alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul, destinate consumului
uman ca atare, „Utilizarea amidonului și/sau a zaharurilor în scopul creșterii concentrației
alcoolice, precum și utilizarea alcoolului de orice natură la fabricarea băuturilor
prevăzute la art. 1 sunt interzise”.
Art. 1 din ordinul menționat
mai sus arată că „Pot fi produse următoarele băuturi alcoolice fermentate nedistilate,
altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare: a) cidru de mere;
b) cidru de pere; c) hidromel; d) băutură alcoolică fermentată obținută exclusiv
prin fermentarea sucurilor de fructe, cu excepția strugurilor „.
Ordinul nr. 766 din 16
decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594
din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor), ce face obiectul litigiului de față,
prevede la art. 1 din Normele tehnice aprobate că „Prezentele norme tehnice stabilesc
materiile prime, procedurile prin care pot fi obținute băuturile alcoolice fermentate
nedistilate, altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare, modul
de prezentare în vederea comercializării, sistemul de evidență a materiilor prime,
producției și cantităților comercializate, precum și autoritățile responsabile cu
verificarea modului de respectare a prevederilor prezentelor norme tehnice de către
operatorii din domeniu”.
La articolul 3 din Normele
tehnice privind fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea etichetarea
și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea
și vinul, destinate consumului uman ca atare aprobate prin Ordinul nr. 766 din 16
decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594
din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor) se prevede că „utilizarea la fermentare
a zaharurilor, a amidonului sau a altor produse similare în scopul creșterii potențialului
alcoolic este interzisă”.
Instanța a constatat că
efectele generate de Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul
Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul
Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor) sunt aceleași cu cele ale Ordinului nr. 192/2009, în ceea ce privește
persoana vătămată și rezultă din interdicția de a folosi anumite produse.
Așa fiind, Curtea a constatat
că sunt îndeplinite condițiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, motiv pentru care a dispus suspendarea de drept a Ordinului nr. 766
din 16 decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594
din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor).
Cu privire la cererea
de anulare, instanța a analizat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009/1.594 din
17 decembrie 2009/675 din 18 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor
și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor și a constatat că nu au fost respectate condițiile de legalitate
a actului administrativ.
Conform dispozițiilor
art. 75 și 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, o
rdinele
cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor
și a ordonanțelor Guvernului, iar în formula introductivă a acestor acte normative
vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 40 alin. (4), și anume
autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică,
precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis și trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele
pe baza și în executarea cărora au fost emise, nu pot conține soluții care să contravină
prevederilor acestora.
Ordinul a cărui anulare
se solicită a fost emis în baza dispozițiilor art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001 privind
reglementarea producției, circulației și comercializării alimentelor, conform cărora,
„pentru protejarea consumatorilor împotriva practicilor incorecte și scopul informării
lor corecte, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale împreună cu
Ministerul Sănătății Publice și cu Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor
sunt abilitate să emită ordine comune care să reglementeze informarea privind natura,
conținutul, originea, fabricantul sau participantul la vânzarea alimentelor; condițiile
privind ambalarea, etichetarea, marcarea și păstrarea alimentelor până la consumatorul
final; condițiile privind fabricarea, respectiv calitatea materiilor prime și a
ingredientelor folosite în producerea sau la prepararea alimentelor, operațiunile
tehnologice obligatorii pentru fiecare categorie de alimente, compoziția sau calitatea
anumitor alimente, inclusiv a celor cu destinație specială; interzicerea vânzării
alimentelor sub anumite denumiri, informații sau prezentări care pot induce în eroare,
precum și interzicerea publicității produselor pentru care se utilizează anumite
prezentări grafice sau alte informații care pot induce în eroare; interzicerea vânzării
alimentelor care conțin substanțe sau obiecte nealimentare, ambalate separat sau
împreună cu alimentul, în același ambalaj, dacă acestea nu sunt necesare pentru
prepararea, manipularea sau consumarea alimentului; interzicerea vânzării anumitor
alimente drept medicamente”.
Instanța de fond a reținut
că Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și
Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18
decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor) încalcă dispozițiile
art. 12 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, conform cărora
proiectul
de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele
competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și
dispozițiilor acestuia.
Prin prevederile art.
3 din Normele tehnice aprobate prin Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul
Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul
Sănătății)/675 din 18 decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor) se prevede că „utilizarea la fermentare a zaharurilor, a amidonului
sau a altor produse similare în scopul creșterii potențialului alcoolic este interzisă”.
Cu toate
acestea,
din
conținutul art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001, în baza căruia a fost emis ordinul, rezultă
că exista doar dreptul de a interzice vânzarea alimentelor sub anumite denumiri,
informații sau prezentări care pot induce în eroare, a alimentelor care conțin substanțe
sau obiecte nealimentare și a vânzării anumitor alimente drept medicamente, aspect
reținut și de Corpul de Control al Primului-Ministru, în răspunsul din 06 octombrie
2009, formulat la cererea reclamantei.
Curtea a constatat că
Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și
Dezvoltării Rurale)/1.594 din 17 decembrie 2009 (Ministerul Sănătății)/675 din 18
decembrie 2009 (Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor) a fost emis
cu nerespectarea condițiile de legalitate a actului administrativ, art. 12,
art. 75 și 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă și a
dispozițiilor art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001 privind reglementarea producției, circulației
și comercializării alimentelor, în temeiul căruia a fost emis, considerente pentru
care a dispus anularea acestuia.
Împotriva acestei hotărâri
au declarat recurs, criticând soluția instanței de fond, pârâții-intimați Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării
Rurale pentru nelegalitate și netemeinicie.
Motivele de recurs invocate
conform art. 304
1
C. proc. civ., se încadrează în dispozițiile art. 304
pct. 9 C. proc. civ., invocându-se greșita aplicare a legii și depășirea cadrului
legal atât în ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare, cât și soluția
dată pe fondul cauzei având ca obiect anularea Ordinului comun nr. 766/1594/675/2009
pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura și calitatea materiilor
prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate
nedistilate altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare.
Prin sentința recurată,
s-a admis acțiunea reclamantei-intimate și s-a dispus suspendarea de drept a Ordinului
nr. 766/2009 și anularea acestuia.
În ceea ce privește soluția
dată cererii de suspendare, recurenții arată că aceasta este nelegală, deoarece
în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (5) din Legea
nr. 554/2004 pentru a opera suspendarea de drept a Ordinului nr. 766/2009. Aceasta
deoarece apreciază recurenții nu există identitate de conținut al Ordinului nr.
766/2009 cu Ordinul nr. 192/2009, cele două ordine au obiect de reglementare și
efecte diferite. În ceea ce privește cererea de suspendare și arată că în cauză
nu sunt îndeplinite condițiile cumulative pentru a se dispune suspendarea.
În ceea ce privește soluția
de anulare pe fond a ordinului comun, recurenții critică greșita aplicare a dispozițiilor
art. 75 și 76 din Legea nr. 24/2000 corelativ cu aplicarea dispozițiilor art. 34
din O.U.G. nr. 97/2001.
Se arată că în ceea ce
privește forma, ordinul contestat a fost emis cu respectarea normelor de tehnică
legislativă, iar în ceea ce privește fondul, ordinul a fost emis de autoritățile
competente, în limita atribuțiilor lor, conform dispozițiilor art. 34 lit. c) din
O.U.G. nr. 97/2001. Iar în cauză emiterea ordinului contestat cu caracter normativ
s-a impus pentru remedierea deficiențelor constatate de Corpul de Control al Primului
Ministru, care a constatat că Ordinul nr. 192/2009 a fost emis cu încălcarea prevederilor
legale în vigoare la acea dată.
Un alt motiv de nelegalitate
invocat în motivele de recurs constă în faptul că sentința atacată nu aținut cont
de legislația comunitară aplicabilă și de recomandările instituțiilor abilitate
respectiv adresa din 09 decembrie 2009 în care se menționează că nu au fost identificate
aspecte de incompatibilitate cu legislația comunitară.
Se solicită admiterea
recursurilor și modificarea în tot a sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii
ca neîntemeiate.
La dosar intimata-reclamantă
a depus concluzii scrise și practică judecătorească în care a solicitat respingerea
recursurilor ca nefondate.
Intimatul-pârât Ministerul
Sănătății a formulat întâmpinare în care a solicitat admiterea recursurilor apreciind
sentința atacată ca nelegală și netemeinică.
Analizând recursurile
declarate, în raport de motivele invocate, Curtea le apreciază ca fondate, în cauză
fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., sentința
atacată fiind dată cu aplicarea greșită a legii naționale și fără a se reține cont
de legislația comunitară.
Prezentele considerentele
sunt comune ambelor recursuri și privesc sentința atacată în integralitate atât
pe cererea de suspendare, cât și pe acțiunea în anulare având ca obiect anularea
Ordinului comun nr. 766/1594/675/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind
fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea
băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul, destinate
consumului uman ca atare.
În ceea ce privește cererea
de suspendare, sentința de fond este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor
art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 deoarece în prezenta cauză nu este îndeplinită
condiția existenței unei suspendări de drept conform dispozițiilor art. 14 alin.
(5) din Legea nr. 554/2004.
Conform dispozițiilor
art. 14 alin. (5) C. proc. civ., „În ipoteza în care se emite un nou act normativ
cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat
de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă”.
Prezenta cauză a avut
ca obiect suspendarea și respectiv anularea actului administrativ cu caracter normativ,
Ordinul comun nr. 766/1594/675/2009, Curtea apreciind că în mod nelegal s-a constatat
suspendarea de drept în raport de Ordinul nr. 192/2009 privind producerea băuturilor
alcoolice fermentate nedistilate altele decât berea și vinul destinate consumului
uman ca atare.
Cele două ordine nu au
același conținut, acest fapt rezultând din verificarea efectelor Ordinului nr. 766/2009
în raport de dispozițiile Ordinului nr. 192/2009 suspendat irevocabil prin hotărâre
judecătorească. Ordinul nr. 192/2009 reglementează producerea băuturilor alcoolice
fermentate nedistilate altele decât berea și vinul destinate consumului uman, iar
al doilea ordin reglementează normele tehnice privind fabricarea, natura și calitatea
materiilor prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea băuturilor alcoolice
fermentate nedistilate altele decât berea și vinul destinate consumului uman ca
atare. Aceste două ordine nu au același conținut și nu produc aceleași efecte.
Ordinul nr. 766/2009 reglementează
o serie de norme tehnice, având un conținut diferit în acord cu mențiunile din raportul
de control al Corpului de Control al Primului-Ministru și în acord cu legislația
comunitară.
Iar pe fond cererea de
suspendare apare ca neîntemeiată în cauză nefiind îndeplinite condițiile cumulative
prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar Curtea va reține în principal
faptul că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (5) din Legea
nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea de drept a Ordinului comun nr. 766/2009
în raport de Ordinul comun nr. 192/2009 neexistând identitate de conținut și de
efecte.
Ordinul contestat în prezenta
cauză reprezintă o explicitare amplă a unor aspecte reglementate la nivel de principiu
prin Ordinul nr. 192/2009, o punere în aplicare a dispozițiilor art. 34 din O.U.G.
nr. 97/2001 republicată prin care este reglementat dreptul autorităților emitente
de a emite ordine comune pentru protejarea consumatorilor împotriva practicilor
incorecte și în scopul informării corecte privind condițiile de fabricare, comercializare
și consum a unor alimente.
Sub acest aspect, sentința
recurată prin care a fost admisă pe fond acțiunea reclamantei-intimate este nelegală
și netemeinică fiind dată cu aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor
art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001 republicată și fără a se ține cont că ordinul cu
caracter normativ emis a avut la baza dispozițiile Regulamentului (CEE) nr. 2658/87
al Consiliului Europei privind Nomenclatura tarifară și Statistică și Tariful Vamal
Comun, act normativ comunitar de strictă și imediată aplicare.
Este greșită susținerea
instanței de fond în sensul că Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor
și-a depășit competența de emitere a ordinului normativ contestat.
Calitatea de inițiator
al ordinului a fost pârâtul-recurent Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale,
iar temeiul legal al ordinului au fost dispozițiile art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001
și dispozițiile comunitare de imediată aplicare.
Recurenta Autoritatea
Națională pentru Protecția Consumatorilor avea competența și calitatea de a emite
ordine comune în raport de obiectul său concret de activitate și de dispozițiile
H.G.nr. 284/2009 și de scopul emiterii acestui ordin și anume necesitatea reglementării
modului de fabricare, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea
și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât vinul
și berea destinate consumului uman ca atare, în sensul obținerii unor produse de
calitate pentru consumatori, în ceea ce privește calitatea și natura materiilor
prime ce stau la baza fabricării acestora și care să respecte normele prevăzute
în reglementările naționale și comunitare.
Cu prilejul emiterii ordinului
contestat au fost respectate dispozițiile art. 12 din Legea nr. 24/2000 coroborat
cu dispozițiile art. 34 din O.U.G.nr. 97/2001. Astfel cum rezultă din referatul
de aprobare din 15 decembrie 2009 întocmit de Direcția Generală Politici Agricole
din cadrul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, scopul pentru
care a fost elaborat acest ordin a fost o clarificare a tehnologiei de fabricație
și realizarea unei departajări corespunzătoare a grupelor de produse de acest gen,
neavându-se în vedere eliminarea sau îngrădirea concurenței de pe piață.
Față de cele expuse mai
sus, Curtea în baza art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ. va admite ambele recursuri
declarate în cauză și va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea
reclamantei ca neîntemeiată atât în ceea ce privește anularea cât și suspendarea
Ordinului comun nr. 766/1594/675/2009.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate
de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Ministerul Agriculturii
și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 122 din 12 mai 2010 a Curții de Apel
Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată
în sensul că respinge acțiunea reclamantei SC E.G. SA ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință
publică, astăzi 01 martie 2011.