ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față:

Din analiza actelor

și lucrărilor dosarului constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

27 iulie 2010, reclamanta S.C. B.P. S.R.L. a chemat în judecată pârâții

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății

și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, solicitând instanței

ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 766 din 16

decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

(în continuare M.A.P.D.R.) împreună cu Ministerul Sănătății și Autoritatea

Națională pentru Protecția Consumatorilor privind producerea băuturilor

alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul destinate

consumului uman ca atare, publicat în M. Of. nr. 918/29.12.2009.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

(în continuare M.A.P.D.R.) a emis până în prezent 3 ordine (Ordinul nr. 192/2009,

Ordinul nr. 334/2009 și Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009) prin care a încercat

să interzică producerea băuturilor alcoolice fermentate, care constituiau și

constituie o concurență producătorilor de vin.

A susținut recurenta

că emiterea acestor ordine s-a făcut cu încălcarea legilor ce guvernau

procedura de emitere, astfel:

A. Ordinul nr.

192/2009 a fost emis cu încălcarea mai multor norme de tehnică legislativă,

întrucât, prin conținutul său nu reglementează producerea băuturilor alcoolice

fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul - destinate consumului uman

ca atare, ci practic interzice - producerea acestora până la elaborarea unor

norme tehnice privind definirea, descrierea, prezentarea și etichetarea de

către M.A.P.D.R., în termen de 30 de zile de la solicitarea producătorilor.

B. Ordinul nr.

334/2009 încalcă, de asemenea, aceleași norme de tehnică legislativă și, în

plus, asupra sa planează suspiciuni cu privire la adevăratele motive pentru

care a fost emis, întrucât M.A.P.D.R. nu avea dreptul de a interzice utilizarea

unor ingrediente, substanțe sau materii prime uzuale în alte ramuri ale

industriei alimentare (vin, bere, s.a.), ci eventual doar a interzicerii

vânzării alimentelor sub anumite denumiri, informații sau prezentări care pot duce

în eroare, a alimentelor care conțin substanțe sau obiecte nealimentare și a

vânzării unor alimente drept medicamente, deși prin prevederile Ordinului nr.

334/2009 se interzice tocmai utilizarea anumitor produse (zaharuri, amidon).

C. Ordinul nr.

766/1594/675 din 2009 este al treilea act din acest șir de acte normative, care

sub diferite denumiri urmăresc ca obiectiv principal interzicerea producerii

anumitor categorii de băuturi fermentate.

Cu privire la acest

ordin, reclamanta a arătat că este emis fără temei legal și nu respectă nici

termenele impuse de actele de aderare la Uniunea Europeană (Directiva 98/34/CE

a Parlamentului European și Consiliului).

Contrar prevederilor

Directivei 98/34/CE, art. 9, care instituie obligativitatea, ca statele membre

să amâne adoptarea proiectului unei reglementari tehnice cu 3 luni de la data

primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la art. 8 alin. (1),

transpusă în legislația națională a României prin intermediul Hotărârii de

Guvern nr. 1016 din 25 iunie 2004 privind măsurile pentru organizarea și

realizarea schimbului de informații în domeniul standardelor și reglementărilor

tehnice, intrarea în vigoare a Ordinului nr. 766/2009 a avut loc la data

publicării acestuia în M. Of. nr. 918/29.12.2009, fără respectarea termenului

de 3 luni de la momentul notificării, respectiv 17 decembrie 2009, prealabil

adoptării acestuia de către Comisie.

Reclamanta a mai

arătat că acest ordin încalcă prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001,

întrucât instituțiile emitente nu sunt abilitate să emită ordine comune care să

reglementeze interzicerea fabricării unor produse alimentare. Articolul mai sus

menționat abilitează, cele 3 instituții să emită ordine comune care să

reglementeze doar interzicerea vânzării alimentelor sub anumite denumiri,

informații sau prezentări care pot induce în eroare, interzicerea vânzării

alimentelor care conțin substanțe sau obiecte nealimentare, interzicerea

vânzării anumitor alimente drept medicamente și în nici un caz interzicerea

fabricării anumitor produse alimentare.

A susținut, totodată

că Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor

O.G. nr. 42/1995 privind producția de produse alimentare destinate

comercializării și că analizarea legalității Ordinului mai sus enunțat nu se

poate face fără respectarea acestei reglementări cu forță juridică superioară,

care vizează chiar domeniul producției de produse alimentare și de care trebuie

să se țină cont în elaborarea actelor cu forța juridică inferioară din același

domeniu de reglementare. Omisiunea menționării în preambulul acestui ordin a

O.G. 42/1995 nu este de natura a împiedica analizarea legalității Ordinului nr.

766//1594/675 din 2009 prin raportare la dispozițiile O.G. 42/1995.

Prin întâmpinările

depuse, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr.

4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. B.P.

S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Protecția

Consumatorilor și a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea

Națională Pentru Protecția Consumatorilor.

Pentru a hotărî

astfel prima instanță a reținut că ordinul a cărui anulare se solicită a fost

adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr.

1016/2004 (act normativ cu forță juridică superioară, ce transpune Directiva

nr. 98/34/CE), conform cărora organele administrației publice și celelalte

autorități cu funcție de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect

de reglementare tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a

fost primit de către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin.

(2) lit. a) - c) din același act normativ.

A reținut Curtea că,

așa cum rezultă din conținutul referatului de aprobare, deși a fost notificat

Comisiei Europene, ordinul atacat, ce constituie neîndoielnic o reglementare

tehnică, a fost publicat în M. Of. anterior primirii răspunsului la notificare.

Urmare acestei încălcări, Comisia Europeană a notificat autoritățile române în

sensul că se impune "fie o revocare totală a textului în cauză, fie o

notificare a unui nou proiect destinat să îl înlocuiască".

Totodată, prima

instanță a apreciat că susținerile pârâților conform cărora nu ar fi existat în

sarcina autorităților publice emitente obligația de amânare a adoptării proiectului

de reglementare tehnică, sunt neîntemeiate, în condițiile în care conform art.

4 alin. (1) pct. 3 din H.G. nr. 1016/2004, termenul de specificație tehnică se

referă inclusiv la "metode de fabricație și procese utilizate pentru

produse agricole, pentru produse destinate consumului uman și animal", iar

potrivit pct. 7 proiectul de reglementare tehnică include și textul unei

specificații tehnice.

În fine, Curtea a

constatat că prin Hotărârea CJCE în cauza C-443/98 a fost stabilită obligația

judecătorului național de a refuza aplicarea unei reguli tehnice adoptată

înaintea expirării termenului de amânare a adoptării proiectului și că refuzul

menționat implică lipsirea de efecte a respectivelor reguli, ceea ce

echivalează cu aplicarea sancțiunii nulității regulilor menționate.

exercitate în cauză.

3.1. Recursul

declarat de Ministerul Sănătății.

Ministerul Sănătății

a formulat recurs împotriva Sentinței civile nr. 4103 din 8 iunie 2011

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, pe care însă nu l-a timbrat, deși recurentul a fost

legal citat cu această mențiune.

3.2. Recursul

declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

O primă critică adusă

sentinței recurate de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale o

constituie faptul că instanța de fond nu și-a motivat sentința pronunțată.

În conformitate cu

prevederile art. 261 C. proc. civ. hotărârea trebuie să arate "motivele de

fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care

s-au înlăturat apărările părților".

Instanța are

obligația de a arăta fiecare capăt de cerere și apărările părților, probele

care au fost administrate, cu motivarea pentru ce unele au fost reținute, iar

altele înlăturate, excepții și modul de soluționare, normele pe care le-a

aplicat la situația de fapt, în mod clar, precis și necontradictoriu, așa încât

să arate justețea soluției pronunțate, să înlăture arbitrariul și să facă

posibil controlul judiciar.

Or, instanța de fond,

în pronunțare, a ignorat dispozițiile legale în vigoare la data pronunțării,

deși avea aceasta obligație în baza rolului activ reglementat de art. 129 alin.

(5) din C. proc. civ.

A susținut recurentul

că, în concret, elaborarea Ordinului M.A.P.D.R. nr. 766/2009 s-a făcut în

conformitate cu prevederile art. 3 lit. (k) din H.G. nr. 8/2009 privind

organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, în vigoare la acea dată.

La elaborarea

ordinului contestat s-a ținut cont de prevederile comunitare în vigoare

respectiv: Directiva 92/83/CE privind armonizarea structurilor accizelor la

alcool și băuturi alcoolice, Secțiunea trei - "Băuturi fermentate altele

decât vinul și berea" și Secțiunea patru - "Produse intermediare",

coroborate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1214/2007 al Comisiei din 20

septembrie 2007 de modificare a anexei I la Regulamentul (CE) nr. 2658/1987 al

Consiliului privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun,

și cele ale Notei Explicative la Sistemul Armonizat ce prevede pentru

subpoziția NC 22.06 "Alte băuturi fermentate (de exemplu Cidru de mere,

Cidru de Pere, Hidromel); Amestecuri de băuturi fermentate și amestecuri de

băuturi fermentate și băuturi nealcoolice, nedenumite și necuprinse în altă

parte: Cidrul de mere, Cidrul de pere, Hidromel, Vin din struguri uscați,

Băuturi obținute prin fermentarea sucurilor de fructe, Molton, Bere neagră sau

Spurce, Sake sau vin din orez, Vin din palmier, Bere de ghimbir și bere de

plante".

În acest cadru de

reglementări comunitare, s-au adoptat norme tehnice de producere și

comercializare pentru toate aceste tipuri de băuturi alcoolice posibil de

fabricat în România.

În ceea ce privește

conformitatea cu reglementările europene, prin Adresa nr. 2611 din 9 decembrie

2009, Departamentul pentru Afaceri Europene, urmare analizei proiectului de

ordin "pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura și

calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea

băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul,

destinate consumului uman ca atare", menționează că nu au fost

identificate aspecte de incompatibilitate cu legislația comunitară, cum impun

dispozițiile art. 54 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul

Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente

de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor

documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, care

stabilesc faptul că ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor

ministerelor și ai celorlalte organe de specialitate ale administrației publice

centrale care transpun legislația comunitară, care creează cadrul juridic

necesar aplicării acesteia sau care prezintă relevanță comunitară sunt

transmise Departamentului pentru Afaceri Europene în vederea evaluării

compatibilității prevederilor acestora cu dreptul comunitar, înaintea semnării

de către conducătorii autorităților emitente.

În ceea ce privește

"infograma X, prin care Comisia Europeană arată că se impune revocarea

totală a Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009", în baza căreia instanța

a admis acțiunea reclamantei, recurenta a susținut că, prin notificarea

transmisă, Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o

notificare a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască. În consecință Comisia

dă posibilitatea optării pentru una din cele două soluții, și nu impune

revocarea totală a ordinului, așa cum susține reclamanta.

Sentința civilă nr.

4103 din 8 iunie 2011, prin conținutul său, dovedește faptul că în luarea

hotărârii de anulare a Ordinului MADR nr. 766/2009, instanța a exclus aspectele

de ordin tehnic, acestea fiind esențiale și constituind baza reglementărilor

comunitare și naționale privind producerea oricăror alimente destinate

consumului uman.

3.3. Prin recursul

său Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a adus hotărârii

următoarele critici.

A precizat faptul că

niciun moment în cursul desfășurării etapei de fond a dosarului, nici

reclamanta și nici instanța din oficiu, nu au înțeles să facă vorbire și cu

atât mai mult raportarea temporală a actului normativ atacat la momentul

emiterii notificării formulate de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale către Comisia Europeană, act prin care se aducea la cunoștința forului

comunitar modul de transpunere a Directivei nr. 98/34/CE.

Prin urmare, a

apreciat că instanța a uzat de rolul său activ în sensul depășirii

competențelor ce îi reveneau, ignorând în tot aplicarea principiului

contradictorialității, în ceea ce privește punerea în discuție a aspectelor

legate de modul în care textul Directivei a fost aplicat și respect în

legislația internă.

Mai mult, instanța de

fond a fost într-o gravă eroare în momentul în care și-a fundamentat

concluziile pe prevederile Directivei nr. 98/34/CE de stabilire a unei

proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și

reglementărilor tehnice, act normativ care nu este incident în speța de față,

Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind

fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea și

comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea

și vinul, destinate consumului uman ca atare, nefăcând mențiune niciun moment

de acesta.

A susținut recurentul

că în conformitate cu dispozițiilor înscrise în alin. (1) al art. 9 din actul

comunitar: "Statele membre amână adoptarea proiectului unei reglementări

tehnice cu trei luni de la data primirii de către Comisie a comunicării

prevăzute la art. 8 alin. (1)".

Aceste prevederi

trebuie însă interpretate în funcție de reglementările specifice fiecărui act

normativ intern, Directiva prevăzând de altfel la alin. (2) al art. 10 și

câteva cauze de neaplicare, respectiv: "Articolul 9 nu se aplică actelor

cu putere de lege și actelor administrative ale statelor membre care interzic

fabricarea, în măsura în care acestea nu obstrucționează libera circulație a

produselor".

Mai mult, analizând

textul ordinului contestat în raport cu prevederile Directivei, se poate

observa faptul că acesta nu are drept scop legiferarea de

standarde/reglementări tehnice, scopul propus de legiuitorul român prin

emiterea actului normativ intern fiind complet diferit, aspect ce rezultă de

altfel din compararea definițiilor date de actul comunitar celor doi termeni.

Totodată, recurentul

a arătat că Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 este un act prin care s-a dorit

asigurarea, pe plan intern, a informării corecte a consumatorilor, astfel încât

să fie eliminată invazia de produse falsificate și că a fost emis în aplicarea

Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura

tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, cu modificările și completările

ulterioare.

De altfel,

necesitatea emiterii Ordinului era justificată în chiar preambulul textului

legal, prin invocarea prevederilor art. 34 din O.U.G. privind reglementarea

producției, circulației și comercializării alimentelor, republicată, și mai

ales ale Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind

Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, cu modificările și

completările ulterioare.

II. Considerentele

Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte,

analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate,

constată următoarele:

II.2. În ceea ce

privește recursul declarat de Ministerul Sănătății, înainte de a analiza

motivele de recurs invocate în cauză, Înalta Curte constată că deși

recurentul-reclamant a fost citat cu mențiunea de a depune taxa judiciară de

timbru în valoare de 0,2 RON și timbru judiciar 0,15 RON, conform dovezii

anexate la dosar, acesta nu și-a îndeplinit această obligație legală.

Or, în conformitate

cu prevederile art. 11 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 3 din Legea nr.

146/1997, precum și cu cele ale art. 3 din O.G. nr. 32/1995, cererea pentru

exercitarea recursului se timbrează prin achitarea taxei judiciare de timbru și

prin depunerea timbrului judiciar.

Aceste taxe se depun

la dosarul cauzei, în momentul înregistrării cererii sau până la primul termen

de judecată, astfel cum prevăd dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr.

146/1997.

În aceste sens sunt

și dispozițiile art. 302

1

alin. (2) C. proc. civ. potrivit cărora:

"La cererea de recurs se va atașa dovada achitării taxei de timbru,

conform legii".

De asemenea, potrivit

dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 privind taxa judiciară

de timbru și timbrul judiciar "neîndeplinirea obligației de plată până la

termenul stabilit se sancționează cu anularea acțiunii sau a cererii".

Astfel fiind, Înalta

Curte în temeiul dispozițiilor art. 302

1

alin. (2) C. proc. civ., și

ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 va dispune anularea recursului

declarat de Ministerul Sănătății, ca netimbrat.

II.3. Relativ la

recursurile declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și

Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, Înalta Curte reține

următoarele:

Prin Sentința nr.

4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamantei S.C. "B.P."

S.R.L. Sibiu și a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și

Autoritatea Națională Pentru Protecția Consumatorilor.

Motivul admiterii

acțiunii a fost acela că ordinul a cărui anulare se solicită a fost adoptat cu

încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1016/2004 (act

normativ cu forță juridică superioară, ce transpune Directiva nr. 98/34/CE),

conform cărora organele administrației publice și celelalte autorități cu

funcție de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect de reglementare

tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a fost primit de

către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a) -

c) din același act normativ.

Prin infograma X,

Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare

a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască. În consecință Comisia dă

posibilitatea optării pentru una din cele două soluții, și nu impune revocarea

totală a ordinului, așa cum susține reclamanta.

Cu toate acestea, se

constată că Referatul de aprobare, (dosar) în baza căruia prima instanță își

fundamentează soluția, nu se referă la Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 ci

la Ordinul nr. 118/2010, care nu a făcut obiectul judecății.

Pe de altă parte, în

pronunțarea soluției, instanța nu a respectat prevederile art. 261 C. proc.

civ., potrivit cărora avea obligația de a arăta fiecare capăt de cerere și

apărările părților, probele care au fost administrate, cu motivarea pentru ce

unele au fost reținute, iar altele înlăturate, excepțiile și modul de

soluționare, normele pe care le-a aplicat la situația de fapt, în mod clar,

precis și necontradictoriu, așa încât să arate justețea soluției pronunțate, să

înlăture arbitrariul și să facă posibil controlul judiciar.

Așa fiind și cum prima instanță a soluționat cererea

doar în baza unor chestiuni procedurale fără o analiză a ordinului contestat

sub aspectul raportării dispozițiilor sale la toate normele legale avute în

vedere la emiterea acestuia și cu obligația primei instanțe de a respecta

prevederile art. 261 C. proc. civ. și a motiva hotărârea pronunțată pe fiecare

capăt de cerere și cu privire la toate apărările părților, Înalta Curte urmează

să admită recursul, să caseze hotărârea atacată și să trimită cauza spre

rejudecare aceleiași instanțe. În consecință, în temeiul art. 313 C. proc.

civ., pentru o bună administrare a justiției și pentru pronunțarea unei

hotărâri în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt și de drept

deplin stabilite, se impune casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei

spre rejudecare aceleiași instanțe, care, va avea în vedere analiza legalității

Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009, sub toate aspectele.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul

declarat de Ministerul Sănătății împotriva Sentinței civile nr. 4103 din 8

iunie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, ca netimbrat.

Admite recursurile

declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și de Autoritatea

Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva aceleiași sentințe.

Casează hotărârea

atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 iunie 2012.

Procesat de GGC - CL