ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27 iulie 2010, reclamanta S.C. B.P. S.R.L. a chemat în judecată pârâții Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (în continuare M.A.P.D.R.) împreună cu Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor privind producerea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul destinate consumului uman ca atare, publicat în M. Of.

nr. 918/29.12.2009. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (în continuare M.A.P.D.R.) a emis până în prezent 3 ordine (Ordinul nr. 192/2009, Ordinul nr. 334/2009 și Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009) prin care a încercat să interzică producerea băuturilor alcoolice fermentate, care constituiau și constituie o concurență producătorilor de vin.

A susținut recurenta că emiterea acestor ordine s-a făcut cu încălcarea legilor ce guvernau procedura de emitere, astfel: A. Ordinul nr. 192/2009 a fost emis cu încălcarea mai multor norme de tehnică legislativă, întrucât, prin conținutul său nu reglementează producerea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul - destinate consumului uman ca atare, ci practic interzice - producerea acestora până la elaborarea unor norme tehnice privind definirea, descrierea, prezentarea și etichetarea de către M.A.P.D.R., în termen de 30 de zile de la solicitarea producătorilor. B. Ordinul nr. 334/2009 încalcă, de asemenea, aceleași norme de tehnică legislativă și, în plus, asupra sa planează suspiciuni cu privire la adevăratele motive pentru care a fost emis, întrucât M.A.P.D.R.

nu avea dreptul de a interzice utilizarea unor ingrediente, substanțe sau materii prime uzuale în alte ramuri ale industriei alimentare (vin, bere, s.a.), ci eventual doar a interzicerii vânzării alimentelor sub anumite denumiri, informații sau prezentări care pot duce în eroare, a alimentelor care conțin substanțe sau obiecte nealimentare și a vânzării unor alimente drept medicamente, deși prin prevederile Ordinului nr. 334/2009 se interzice tocmai utilizarea anumitor produse (zaharuri, amidon). C. Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009 este al treilea act din acest șir de acte normative, care sub diferite denumiri urmăresc ca obiectiv principal interzicerea producerii anumitor categorii de băuturi fermentate.

Cu privire la acest ordin, reclamanta a arătat că este emis fără temei legal și nu respectă nici termenele impuse de actele de aderare la Uniunea Europeană (Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și Consiliului). Contrar prevederilor Directivei 98/34/CE, art. 9, care instituie obligativitatea, ca statele membre să amâne adoptarea proiectului unei reglementari tehnice cu 3 luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la art. 8 alin. (1), transpusă în legislația națională a României prin intermediul Hotărârii de Guvern nr. 1016 din 25 iunie 2004 privind măsurile pentru organizarea și realizarea schimbului de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice, intrarea în vigoare a Ordinului nr. 766/2009 a avut loc la data publicării acestuia în M. Of.

nr. 918/29.12.2009, fără respectarea termenului de 3 luni de la momentul notificării, respectiv 17 decembrie 2009, prealabil adoptării acestuia de către Comisie. Reclamanta a mai arătat că acest ordin încalcă prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001, întrucât instituțiile emitente nu sunt abilitate să emită ordine comune care să reglementeze interzicerea fabricării unor produse alimentare. Articolul mai sus menționat abilitează, cele 3 instituții să emită ordine comune care să reglementeze doar interzicerea vânzării alimentelor sub anumite denumiri, informații sau prezentări care pot induce în eroare, interzicerea vânzării alimentelor care conțin substanțe sau obiecte nealimentare, interzicerea vânzării anumitor alimente drept medicamente și în nici un caz interzicerea fabricării anumitor produse alimentare.

A susținut, totodată că Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor O.G. nr. 42/1995 privind producția de produse alimentare destinate comercializării și că analizarea legalității Ordinului mai sus enunțat nu se poate face fără respectarea acestei reglementări cu forță juridică superioară, care vizează chiar domeniul producției de produse alimentare și de care trebuie să se țină cont în elaborarea actelor cu forța juridică inferioară din același domeniu de reglementare. Omisiunea menționării în preambulul acestui ordin a O.G. 42/1995 nu este de natura a împiedica analizarea legalității Ordinului nr. 766//1594/675 din 2009 prin raportare la dispozițiile O.G. 42/1995.

Prin întâmpinările depuse, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin Sentința nr. 4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. B.P. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională Pentru Protecția Consumatorilor. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că ordinul a cărui anulare se solicită a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G.

nr. 1016/2004 (act normativ cu forță juridică superioară, ce transpune Directiva nr. 98/34/CE), conform cărora organele administrației publice și celelalte autorități cu funcție de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect de reglementare tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a fost primit de către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a) - c) din același act normativ. A reținut Curtea că, așa cum rezultă din conținutul referatului de aprobare, deși a fost notificat Comisiei Europene, ordinul atacat, ce constituie neîndoielnic o reglementare tehnică, a fost publicat în M. Of. anterior primirii răspunsului la notificare.

Urmare acestei încălcări, Comisia Europeană a notificat autoritățile române în sensul că se impune "fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să îl înlocuiască". Totodată, prima instanță a apreciat că susținerile pârâților conform cărora nu ar fi existat în sarcina autorităților publice emitente obligația de amânare a adoptării proiectului de reglementare tehnică, sunt neîntemeiate, în condițiile în care conform art. 4 alin. (1) pct. 3 din H.G. nr. 1016/2004, termenul de specificație tehnică se referă inclusiv la "metode de fabricație și procese utilizate pentru produse agricole, pentru produse destinate consumului uman și animal", iar potrivit pct. 7 proiectul de reglementare tehnică include și textul unei specificații tehnice.

În fine, Curtea a constatat că prin Hotărârea CJCE în cauza C-443/98 a fost stabilită obligația judecătorului național de a refuza aplicarea unei reguli tehnice adoptată înaintea expirării termenului de amânare a adoptării proiectului și că refuzul menționat implică lipsirea de efecte a respectivelor reguli, ceea ce echivalează cu aplicarea sancțiunii nulității regulilor menționate. 3. Recursurile exercitate în cauză. 3.1. Recursul declarat de Ministerul Sănătății. Ministerul Sănătății a formulat recurs împotriva Sentinței civile nr. 4103 din 8 iunie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe care însă nu l-a timbrat, deși recurentul a fost legal citat cu această mențiune.

3.2. Recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. O primă critică adusă sentinței recurate de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale o constituie faptul că instanța de fond nu și-a motivat sentința pronunțată. În conformitate cu prevederile art. 261 C. proc. civ. hotărârea trebuie să arate "motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat apărările părților". Instanța are obligația de a arăta fiecare capăt de cerere și apărările părților, probele care au fost administrate, cu motivarea pentru ce unele au fost reținute, iar altele înlăturate, excepții și modul de soluționare, normele pe care le-a aplicat la situația de fapt, în mod clar, precis și necontradictoriu, așa încât să arate justețea soluției pronunțate, să înlăture arbitrariul și să facă posibil controlul judiciar.

Or, instanța de fond, în pronunțare, a ignorat dispozițiile legale în vigoare la data pronunțării, deși avea aceasta obligație în baza rolului activ reglementat de art. 129 alin. (5) din C. proc. civ. A susținut recurentul că, în concret, elaborarea Ordinului M.A.P.D.R. nr. 766/2009 s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 3 lit. (k) din H.G. nr. 8/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în vigoare la acea dată.

La elaborarea ordinului contestat s-a ținut cont de prevederile comunitare în vigoare respectiv: Directiva 92/83/CE privind armonizarea structurilor accizelor la alcool și băuturi alcoolice, Secțiunea trei - "Băuturi fermentate altele decât vinul și berea" și Secțiunea patru - "Produse intermediare", coroborate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1214/2007 al Comisiei din 20 septembrie 2007 de modificare a anexei I la Regulamentul (CE) nr. 2658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, și cele ale Notei Explicative la Sistemul Armonizat ce prevede pentru subpoziția NC 22.06 "Alte băuturi fermentate (de exemplu Cidru de mere, Cidru de Pere, Hidromel); Amestecuri de băuturi fermentate și amestecuri de băuturi fermentate și băuturi nealcoolice, nedenumite și necuprinse în altă parte: Cidrul de mere, Cidrul de pere, Hidromel, Vin din struguri uscați, Băuturi obținute prin fermentarea sucurilor de fructe, Molton, Bere neagră sau Spurce, Sake sau vin din orez, Vin din palmier, Bere de ghimbir și bere de plante". În acest cadru de reglementări comunitare, s-au adoptat norme tehnice de producere și comercializare pentru toate aceste tipuri de băuturi alcoolice posibil de fabricat în România.

În ceea ce privește conformitatea cu reglementările europene, prin Adresa nr. 2611 din 9 decembrie 2009, Departamentul pentru Afaceri Europene, urmare analizei proiectului de ordin "pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare", menționează că nu au fost identificate aspecte de incompatibilitate cu legislația comunitară, cum impun dispozițiile art. 54 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G.

nr. 561/2009, care stabilesc faptul că ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale care transpun legislația comunitară, care creează cadrul juridic necesar aplicării acesteia sau care prezintă relevanță comunitară sunt transmise Departamentului pentru Afaceri Europene în vederea evaluării compatibilității prevederilor acestora cu dreptul comunitar, înaintea semnării de către conducătorii autorităților emitente. În ceea ce privește "infograma X, prin care Comisia Europeană arată că se impune revocarea totală a Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009", în baza căreia instanța a admis acțiunea reclamantei, recurenta a susținut că, prin notificarea transmisă, Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască.

În consecință Comisia dă posibilitatea optării pentru una din cele două soluții, și nu impune revocarea totală a ordinului, așa cum susține reclamanta. Sentința civilă nr. 4103 din 8 iunie 2011, prin conținutul său, dovedește faptul că în luarea hotărârii de anulare a Ordinului MADR nr. 766/2009, instanța a exclus aspectele de ordin tehnic, acestea fiind esențiale și constituind baza reglementărilor comunitare și naționale privind producerea oricăror alimente destinate consumului uman. 3.3. Prin recursul său Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a adus hotărârii următoarele critici.

A precizat faptul că niciun moment în cursul desfășurării etapei de fond a dosarului, nici reclamanta și nici instanța din oficiu, nu au înțeles să facă vorbire și cu atât mai mult raportarea temporală a actului normativ atacat la momentul emiterii notificării formulate de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale către Comisia Europeană, act prin care se aducea la cunoștința forului comunitar modul de transpunere a Directivei nr. 98/34/CE. Prin urmare, a apreciat că instanța a uzat de rolul său activ în sensul depășirii competențelor ce îi reveneau, ignorând în tot aplicarea principiului contradictorialității, în ceea ce privește punerea în discuție a aspectelor legate de modul în care textul Directivei a fost aplicat și respect în legislația internă.

Mai mult, instanța de fond a fost într-o gravă eroare în momentul în care și-a fundamentat concluziile pe prevederile Directivei nr. 98/34/CE de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice, act normativ care nu este incident în speța de față, Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura și calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea și comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea și vinul, destinate consumului uman ca atare, nefăcând mențiune niciun moment de acesta.

A susținut recurentul că în conformitate cu dispozițiilor înscrise în alin. (1) al art. 9 din actul comunitar: "Statele membre amână adoptarea proiectului unei reglementări tehnice cu trei luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la art. 8 alin. (1)". Aceste prevederi trebuie însă interpretate în funcție de reglementările specifice fiecărui act normativ intern, Directiva prevăzând de altfel la alin. (2) al art. 10 și câteva cauze de neaplicare, respectiv: "Articolul 9 nu se aplică actelor cu putere de lege și actelor administrative ale statelor membre care interzic fabricarea, în măsura în care acestea nu obstrucționează libera circulație a produselor". Mai mult, analizând textul ordinului contestat în raport cu prevederile Directivei, se poate observa faptul că acesta nu are drept scop legiferarea de standarde/reglementări tehnice, scopul propus de legiuitorul român prin emiterea actului normativ intern fiind complet diferit, aspect ce rezultă de altfel din compararea definițiilor date de actul comunitar celor doi termeni.

Totodată, recurentul a arătat că Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 este un act prin care s-a dorit asigurarea, pe plan intern, a informării corecte a consumatorilor, astfel încât să fie eliminată invazia de produse falsificate și că a fost emis în aplicarea Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, cu modificările și completările ulterioare. De altfel, necesitatea emiterii Ordinului era justificată în chiar preambulul textului legal, prin invocarea prevederilor art. 34 din O.U.G. privind reglementarea producției, circulației și comercializării alimentelor, republicată, și mai ales ale Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, cu modificările și completările ulterioare.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate, constată următoarele: II.2. În ceea ce privește recursul declarat de Ministerul Sănătății, înainte de a analiza motivele de recurs invocate în cauză, Înalta Curte constată că deși recurentul-reclamant a fost citat cu mențiunea de a depune taxa judiciară de timbru în valoare de 0,2 RON și timbru judiciar 0,15 RON, conform dovezii anexate la dosar, acesta nu și-a îndeplinit această obligație legală. Or, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 3 din Legea nr. 146/1997, precum și cu cele ale art. 3 din O.G. nr. 32/1995, cererea pentru exercitarea recursului se timbrează prin achitarea taxei judiciare de timbru și prin depunerea timbrului judiciar.

Aceste taxe se depun la dosarul cauzei, în momentul înregistrării cererii sau până la primul termen de judecată, astfel cum prevăd dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 146/1997. În aceste sens sunt și dispozițiile art. 302 1 alin. (2) C. proc. civ. potrivit cărora: "La cererea de recurs se va atașa dovada achitării taxei de timbru, conform legii". De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 privind taxa judiciară de timbru și timbrul judiciar "neîndeplinirea obligației de plată până la termenul stabilit se sancționează cu anularea acțiunii sau a cererii". Astfel fiind, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 302 1 alin. (2) C. proc. civ., și ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 va dispune anularea recursului declarat de Ministerul Sănătății, ca netimbrat.

II.3. Relativ la recursurile declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, Înalta Curte reține următoarele: Prin Sentința nr. 4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamantei S.C. "B.P." S.R.L. Sibiu și a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională Pentru Protecția Consumatorilor. Motivul admiterii acțiunii a fost acela că ordinul a cărui anulare se solicită a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G.

nr. 1016/2004 (act normativ cu forță juridică superioară, ce transpune Directiva nr. 98/34/CE), conform cărora organele administrației publice și celelalte autorități cu funcție de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect de reglementare tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a fost primit de către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a) - c) din același act normativ. Prin infograma X, Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască. În consecință Comisia dă posibilitatea optării pentru una din cele două soluții, și nu impune revocarea totală a ordinului, așa cum susține reclamanta.

Cu toate acestea, se constată că Referatul de aprobare, (dosar) în baza căruia prima instanță își fundamentează soluția, nu se referă la Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 ci la Ordinul nr. 118/2010, care nu a făcut obiectul judecății. Pe de altă parte, în pronunțarea soluției, instanța nu a respectat prevederile art. 261 C. proc. civ., potrivit cărora avea obligația de a arăta fiecare capăt de cerere și apărările părților, probele care au fost administrate, cu motivarea pentru ce unele au fost reținute, iar altele înlăturate, excepțiile și modul de soluționare, normele pe care le-a aplicat la situația de fapt, în mod clar, precis și necontradictoriu, așa încât să arate justețea soluției pronunțate, să înlăture arbitrariul și să facă posibil controlul judiciar.

Așa fiind și cum prima instanță a soluționat cererea doar în baza unor chestiuni procedurale fără o analiză a ordinului contestat sub aspectul raportării dispozițiilor sale la toate normele legale avute în vedere la emiterea acestuia și cu obligația primei instanțe de a respecta prevederile art. 261 C. proc. civ. și a motiva hotărârea pronunțată pe fiecare capăt de cerere și cu privire la toate apărările părților, Înalta Curte urmează să admită recursul, să caseze hotărârea atacată și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. În consecință, în temeiul art. 313 C. proc. civ., pentru o bună administrare a justiției și pentru pronunțarea unei hotărâri în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt și de drept deplin stabilite, se impune casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, care, va avea în vedere analiza legalității Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009, sub toate aspectele.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Anulează recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva Sentinței civile nr. 4103 din 8 iunie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca netimbrat. Admite recursurile declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva aceleiași sentințe. Casează hotărârea atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 iunie 2012. Procesat de GGC - CL