ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 815/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond Reclamanta B. (P.) E.M. a solicitat Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, anularea Dispoziției nr. 2.434 din 21 iunie 2010 emisă de Municipiul Băilești, prin care i-a fost imputată suma de 8.896 RON reprezentând indemnizația majorată cu 75% (6902 RON) și foloase nerealizate (1994 RON), cerere care face obiectul dosarului nr. 19256/63/2010.

În cadrul acestui litigiu a fost invocată excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera Județeană de Conturi Dolj și a procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3 mai 2010. Prin Încheierea din 31 martie 2011 a Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, a fost sesizată Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal cu soluționarea acestei excepții în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 deoarece soluționarea cauzei depinde de cele două acte a căror nelegalitate a fost invocată. 2. Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 461 din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.

În motivarea soluției au fost invocate dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 5 alin. (2) din același act normativ și din interpretarea lor s-a desprins ideea că pot forma obiectul excepției de nelegalitate numai actele administrative care pot forma și obiectul unei acțiuni directe în contencios administrativ, iar nu și cele exceptate, căci procedura excepției de nelegalitate nu a fost reglementată de legiuitor pentru a crea o cale de evitare a unei proceduri judiciare speciale. Excepția de nelegalitate nu poate avea ca obiect un act premergător, legalitatea unui asemenea act urmând a fi cenzurată, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 de către instanța învestită cu acțiunea în anulare a actului administrativ la baza căruia a stat operațiunea administrativă.

În speță, reclamanta a criticat pe calea excepției de nelegalitate procesul-verbal de constatare nr. 12.750 din 30 aprilie 2010 și Decizia nr. 17 din 4 iunie 2010 întocmite de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj, în urma auditului financiar efectuat la Primăria Băilești. Potrivit pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 împotriva măsurilor dispuse prin Decizia Curții de Conturi, conducătorul entității verificate poate depune contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia, iar potrivit art. 227 din același regulament împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestației, se poate sesiza instanța de contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ.

În raport de aceste dispoziții s-a considerat că obiectul acțiunii directe în contencios administrativ îl poate constitui numai încheierea prin care a fost soluționată contestația formulată împotriva deciziei emise de Curtea de Conturi, iar nu actele supuse controlului în procedura prealabilă, potrivit normei speciale. Actele a căror nelegalitate a invocat-o reclamanta nu pot fi supuse controlului instanței pe această cale pentru că ea vizează doar actele administrative care pot fi atacate în fața instanței de contencios.

Nu au fost reținute susținerile reclamantei referitoare la faptul că prin reglementarea procedurii prevăzute de Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi i-ar fi afectat liberul acces la justiție deoarece astfel de proceduri în care soluționarea plângerilor și a contestațiilor introduse de persoanele interesate este atribuită însuși organului care a emis actului sau organului ierarhic superior nu întrunesc elementele definitorii ale activității de jurisdicție, iar condiționarea exercițiului dreptului la acțiune în contencios administrativ de parcurgere a acestora nu poate constitui o încălcare a dreptului de acces la instanță. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta B. (P.) E.M.

și a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și să trimită cauza spre rejudecare în vederea soluționării pe fond a excepției de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nr. 12.750 din 3 iunie 2010 încheiat de auditorii publici externi din cadrul Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj și a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj. În motivele de recurs se arată că susținerile instanței de fond sunt neîntemeiate și conduc la privarea dreptului său de a solicita anularea unui act care produce consecințe juridice asupra sa, vătămându-i interesul, lipsind-o de orice posibilitate de a se apăra împotriva unor acte care au stat la baza emiterii Dispoziției nr. 2.434 din 21 iunie 2010 prin care s-a stabilit să i se impute suma de 8.896 RON.

Pct. 204 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010 dă posibilitatea doar conducătorului unității verificate să depună contestația împotriva deciziei emise de Curtea de Conturi, neprevăzând și pentru reclamantă posibilitatea de a uza de această normă specială. Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere doar la interesul părții care solicită verificarea legalității actului necondiționând invocarea excepției de nelegalitate de formularea unei acțiuni directe privind anularea actului administrativ. În situația în care conducătorul unității nu a înțeles să uzeze de această posibilitate, legea nu poate îngrădi dreptul recurentei de a se adresa justiției în condițiile în care are un interes legitim în a solicita anularea actelor administrative, iar liberul acces la justiție este consacrat și de art. 21 din Constituție.

Pe de altă parte, s-a invocat faptul că actele atacate reprezintă acte administrative conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Intimata Curtea de Conturi a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea excepției de nelegalitate a procesului de constatare ca inadmisibilă pentru că acesta nu este un act administrativ, iar excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 să fie respinsă ca neîntemeiată pentru că deși este act administrativ, ea nu a fost contestată și este definitivă.

4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul pentru următoarele considerente: Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3 iunie 2010 emis de Camera de Conturi Județeană Dolj și a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 emisă de Camera Județeană de Conturi Dolj, având în vedere că în baza acestora a fost emisă Dispoziția nr. 2434 din 21 iunie 2010 prin care i s-a imputat suma de 8.896 RON ca fiind încasată nelegal. Soluția instanței de fond prin care excepția de nelegalitate a celor două acte a fost respinsă ca inadmisibilă este parțial greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., respectiv în privința respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj, dar este legală și temeinică în privința respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a procesului-verbal nr. 12750 din 3 iunie 2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj. Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale". Pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, o primă condiție ce se cere a fi îndeplinită este aceea ca actul a cărui nelegalitate a fost invocată să fie un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Procesul-verbal de constatare încheiat de auditorii publici externi din cadrul Camerelor de conturi județene în baza Legii nr. 94/1992, republicată, deși este emis de o autoritate publică, în baza legii, el nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice deoarece în baza constatărilor consemnate în aceste procese-verbale s-au emis decizii de către Camerele de conturi județene și acesta este actul administrativ care dă naștere la raporturi juridice pentru că se stabilesc măsurile ce se impun a fi luate.

Pentru că acest proces-verbal de constatare nu este un act administrativ, atunci soluția instanței de fond de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă a fost dată cu respectarea legii, respectiv a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Însă, soluția instanței de fond prin care a fost respinsă ca inadmisibilă și excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj, este nelegală. Din motivarea instanței de fond nu rezultă clar dacă această decizie este apreciată ca fiind un act administrativ deoarece se fac referiri numai la procesul-verbal de constatare că ar fi un act premergător și nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Trebuie precizat că decizia emisă de Camerele de conturi județene în baza proceselor-verbale de constatare încheiate de auditorii publici externi în baza Legii nr. 94/1992, republicată este un act administrativ ce poate fi atacat atât pe calea unei acțiuni directe, dar și pe calea excepției de nelegalitate. Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă pentru că acest mijloc de apărare vizează doar actele administrative care pot fi atacate în fața instanței de contencios. Este adevărat că, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu toate actele administrative pot face obiectul excepției de nelegalitate ci numai acelea care pot forma obiectul unei acțiuni în anulare pentru că nu s-ar putea admite că pot fi contestate, pe calea excepției de nelegalitate, acte administrative care nu ar putea fi anulate de instanța de contencios administrativ prin acțiunea în anulare.

Asemenea acte administrative sunt prevăzute expres în art. 5 din Legea nr. 554/2004, iar în art. 5 alin. (2) se prevede expres că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede o altă procedură judiciară. Însă, în cauză, nu suntem în prezența unui act administrativ care să se încadreze în prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru că printr-o lege organică nu se prevede posibilitatea contestării actelor emise potrivit Legii nr. 94/1992, republicată în fața altor instanțe, ci tot a instanțelor de contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia, iar potrivit pct. 219 din același Regulament "Comisia de soluționare a contestațiilor examinează contestația împreună cu celelalte documente și emite o încheiere". Și această încheiere poate fi contestată la instanța de contencios administrativ potrivit art. 227 din Regulamentul adoptat în 2010. Faptul că prin deciziile Curții Constituționale s-a stabilit că nu se încalcă dreptul de acces la instanță prin soluționarea contestațiilor și plângerilor introduse de persoanele interesate de către organul care a emis actul sau organul ierarhic superior nu prezintă relevanță în prezenta cauză.

Dacă s-ar accepta punctul de vedere al instanței de fond și s-ar considera ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj atunci s-ar ajunge la încălcarea dreptului de acces la instanță al reclamantei, drept prevăzut de art. 21 din Constituție, dar și de art. 6 din CEDO.

Legea nr. 94/1992, republicată și Regulamentul aprobat în 2010 au recunoscut dreptul de a contesta decizia emisă de Camerele de conturi județene numai conducătorului entității verificate, contestație care se adresează structurii Curții de Conturi care a emis decizia și se soluționează printr-o încheiere, dar aceasta nu înseamnă că orice persoană vătămată într-un drept sau interes prin emiterea deciziei Camerei de conturi județene nu va putea să solicite instanței de contencios administrativ, fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea excepției de nelegalitate, anularea și respectiv, constatarea nelegalității acestui act administrativ, mai ales în situația în care conducătorul entității verificate nu formulează contestație potrivit legii, așa cum s-a întâmplat și în cauză.

Trebuie precizat că chiar intimata Curtea de Conturi recunoaște posibilitatea contestării deciziei emise de Camera de conturi județeană pe calea excepției de nelegalitate și a solicitat respingerea ei ca neîntemeiată și nu ca inadmisibilă. De aceea, în baza art. 312 alin. (3) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. La rejudecare, instanța de fond va analiza excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 174/2010 emisă de Camera de Conturi a Județului Dolj în raport de motivele invocate de reclamantă B. (P.) E.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de B. (P.) E.M. împotriva Sentinței civile nr. 461 din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 februarie 2012. Procesat de GGC - AM