ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 815/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 815/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond

Reclamanta B. (P.) E.M. a solicitat

Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, anularea

Dispoziției nr. 2.434 din 21 iunie 2010 emisă de Municipiul Băilești, prin care

i-a fost imputată suma de 8.896 RON reprezentând indemnizația majorată cu 75%

(6902 RON) și foloase nerealizate (1994 RON), cerere care face obiectul

dosarului nr. 19256/63/2010.

În cadrul acestui

litigiu a fost invocată excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie

2010 a Curții de Conturi a României - Camera Județeană de Conturi Dolj și a

procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3 mai 2010.

Prin Încheierea din

31 martie 2011 a Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal,

a fost sesizată Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal cu soluționarea acestei excepții în raport de prevederile art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 deoarece soluționarea cauzei depinde de cele două

acte a căror nelegalitate a fost invocată.

de fond

Prin Sentința nr. 461

din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.

În motivarea soluției

au fost invocate dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 5

alin. (2) din același act normativ și din interpretarea lor s-a desprins ideea

că pot forma obiectul excepției de nelegalitate numai actele administrative

care pot forma și obiectul unei acțiuni directe în contencios administrativ,

iar nu și cele exceptate, căci procedura excepției de nelegalitate nu a fost

reglementată de legiuitor pentru a crea o cale de evitare a unei proceduri

judiciare speciale.

Excepția de

nelegalitate nu poate avea ca obiect un act premergător, legalitatea unui

asemenea act urmând a fi cenzurată, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 de

către instanța învestită cu acțiunea în anulare a actului administrativ la baza

căruia a stat operațiunea administrativă.

În speță, reclamanta

a criticat pe calea excepției de nelegalitate procesul-verbal de constatare nr.

12.750 din 30 aprilie 2010 și Decizia nr. 17 din 4 iunie 2010 întocmite de

Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj, în urma auditului

financiar efectuat la Primăria Băilești.

Potrivit pct. 204 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010

împotriva măsurilor dispuse prin Decizia Curții de Conturi, conducătorul

entității verificate poate depune contestație la structura Curții de Conturi

care a emis decizia, iar potrivit art. 227 din același regulament împotriva

încheierii emise de comisia de soluționare a contestației, se poate sesiza

instanța de contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului

administrativ.

În raport de aceste

dispoziții s-a considerat că obiectul acțiunii directe în contencios

administrativ îl poate constitui numai încheierea prin care a fost soluționată

contestația formulată împotriva deciziei emise de Curtea de Conturi, iar nu

actele supuse controlului în procedura prealabilă, potrivit normei speciale.

Actele a căror

nelegalitate a invocat-o reclamanta nu pot fi supuse controlului instanței pe

această cale pentru că ea vizează doar actele administrative care pot fi

atacate în fața instanței de contencios.

Nu au fost reținute

susținerile reclamantei referitoare la faptul că prin reglementarea procedurii

prevăzute de Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi i-ar fi

afectat liberul acces la justiție deoarece astfel de proceduri în care

soluționarea plângerilor și a contestațiilor introduse de persoanele interesate

este atribuită însuși organului care a emis actului sau organului ierarhic

superior nu întrunesc elementele definitorii ale activității de jurisdicție,

iar condiționarea exercițiului dreptului la acțiune în contencios administrativ

de parcurgere a acestora nu poate constitui o încălcare a dreptului de acces la

instanță.

exercitată

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta B. (P.) E.M. și a solicitat admiterea

recursului, casarea hotărârii atacate și să trimită cauza spre rejudecare în

vederea soluționării pe fond a excepției de nelegalitate a procesului-verbal de

constatare nr. 12.750 din 3 iunie 2010 încheiat de auditorii publici externi

din cadrul Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj și a Deciziei

nr. 17 din 4 iunie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi

Dolj.

În motivele de recurs

se arată că susținerile instanței de fond sunt neîntemeiate și conduc la

privarea dreptului său de a solicita anularea unui act care produce consecințe

juridice asupra sa, vătămându-i interesul, lipsind-o de orice posibilitate de a

se apăra împotriva unor acte care au stat la baza emiterii Dispoziției nr.

2.434 din 21 iunie 2010 prin care s-a stabilit să i se impute suma de 8.896

RON.

Pct. 204 din

Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010 dă posibilitatea doar

conducătorului unității verificate să depună contestația împotriva deciziei emise

de Curtea de Conturi, neprevăzând și pentru reclamantă posibilitatea de a uza

de această normă specială.

Art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 face trimitere doar la interesul părții care solicită

verificarea legalității actului necondiționând invocarea excepției de

nelegalitate de formularea unei acțiuni directe privind anularea actului

administrativ.

În situația în care

conducătorul unității nu a înțeles să uzeze de această posibilitate, legea nu

poate îngrădi dreptul recurentei de a se adresa justiției în condițiile în care

are un interes legitim în a solicita anularea actelor administrative, iar

liberul acces la justiție este consacrat și de art. 21 din Constituție.

Pe de altă parte, s-a

invocat faptul că actele atacate reprezintă acte administrative conform art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Intimata Curtea de

Conturi a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea excepției de

nelegalitate a procesului de constatare ca inadmisibilă pentru că acesta nu

este un act administrativ, iar excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010

să fie respinsă ca neîntemeiată pentru că deși este act administrativ, ea nu a

fost contestată și este definitivă.

de recurs

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

admite recursul pentru următoarele considerente:

Reclamanta a invocat

excepția de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3

iunie 2010 emis de Camera de Conturi Județeană Dolj și a Deciziei nr. 17 din 4

iunie 2010 emisă de Camera Județeană de Conturi Dolj, având în vedere că în

baza acestora a fost emisă Dispoziția nr. 2434 din 21 iunie 2010 prin care i

s-a imputat suma de 8.896 RON ca fiind încasată nelegal.

Soluția instanței de

fond prin care excepția de nelegalitate a celor două acte a fost respinsă ca

inadmisibilă este parțial greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304

pct. 9 C. proc. civ., respectiv în privința respingerii ca inadmisibilă a

excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 emisă de Camera de

Conturi Județeană Dolj, dar este legală și temeinică în privința respingerii ca

inadmisibilă a excepției de nelegalitate a procesului-verbal nr. 12750 din 3

iunie 2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj.

Este adevărat că

potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată

în cauze penale".

Pentru a fi

admisibilă excepția de nelegalitate, o primă condiție ce se cere a fi îndeplinită

este aceea ca actul a cărui nelegalitate a fost invocată să fie un act

administrativ.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege

"actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei

legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect

punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de

interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi

speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse

competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a fi

considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite

cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau

a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele

unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative ci numai

cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării acesteia.

Procesul-verbal de

constatare încheiat de auditorii publici externi din cadrul Camerelor de

conturi județene în baza Legii nr. 94/1992, republicată, deși este emis de o

autoritate publică, în baza legii, el nu dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice deoarece în baza constatărilor consemnate în aceste

procese-verbale s-au emis decizii de către Camerele de conturi județene și

acesta este actul administrativ care dă naștere la raporturi juridice pentru că

se stabilesc măsurile ce se impun a fi luate.

Pentru că acest

proces-verbal de constatare nu este un act administrativ, atunci soluția

instanței de fond de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă a

fost dată cu respectarea legii, respectiv a art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

Însă, soluția

instanței de fond prin care a fost respinsă ca inadmisibilă și excepția de

nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Județeană Dolj,

este nelegală.

Din motivarea

instanței de fond nu rezultă clar dacă această decizie este apreciată ca fiind

un act administrativ deoarece se fac referiri numai la procesul-verbal de

constatare că ar fi un act premergător și nu reprezintă un act administrativ în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Trebuie precizat că

decizia emisă de Camerele de conturi județene în baza proceselor-verbale de

constatare încheiate de auditorii publici externi în baza Legii nr. 94/1992,

republicată este un act administrativ ce poate fi atacat atât pe calea unei

acțiuni directe, dar și pe calea excepției de nelegalitate.

Instanța de fond a

respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă pentru că acest mijloc de

apărare vizează doar actele administrative care pot fi atacate în fața

instanței de contencios.

Este adevărat că, în

raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu toate actele

administrative pot face obiectul excepției de nelegalitate ci numai acelea care

pot forma obiectul unei acțiuni în anulare pentru că nu s-ar putea admite că

pot fi contestate, pe calea excepției de nelegalitate, acte administrative care

nu ar putea fi anulate de instanța de contencios administrativ prin acțiunea în

anulare.

Asemenea acte

administrative sunt prevăzute expres în art. 5 din Legea nr. 554/2004, iar în

art. 5 alin. (2) se prevede expres că nu pot fi atacate pe calea contenciosului

administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora

se prevede o altă procedură judiciară.

Însă, în cauză, nu

suntem în prezența unui act administrativ care să se încadreze în prevederile

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru că printr-o lege organică nu se

prevede posibilitatea contestării actelor emise potrivit Legii nr. 94/1992,

republicată în fața altor instanțe, ci tot a instanțelor de contencios

administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit pct.

204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi

nr. 130/2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile

calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate

poate depune/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis

decizia, iar potrivit pct. 219 din același Regulament "Comisia de

soluționare a contestațiilor examinează contestația împreună cu celelalte

documente și emite o încheiere".

Și această încheiere

poate fi contestată la instanța de contencios administrativ potrivit art. 227

din Regulamentul adoptat în 2010.

Faptul că prin

deciziile Curții Constituționale s-a stabilit că nu se încalcă dreptul de acces

la instanță prin soluționarea contestațiilor și plângerilor introduse de

persoanele interesate de către organul care a emis actul sau organul ierarhic

superior nu prezintă relevanță în prezenta cauză.

Dacă s-ar accepta

punctul de vedere al instanței de fond și s-ar considera ca inadmisibilă excepția

de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Județeană

Dolj atunci s-ar ajunge la încălcarea dreptului de acces la instanță al

reclamantei, drept prevăzut de art. 21 din Constituție, dar și de art. 6 din

CEDO.

Legea nr. 94/1992, republicată

și Regulamentul aprobat în 2010 au recunoscut dreptul de a contesta decizia

emisă de Camerele de conturi județene numai conducătorului entității

verificate, contestație care se adresează structurii Curții de Conturi care a

emis decizia și se soluționează printr-o încheiere, dar aceasta nu înseamnă că

orice persoană vătămată într-un drept sau interes prin emiterea deciziei

Camerei de conturi județene nu va putea să solicite instanței de contencios

administrativ, fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea excepției de

nelegalitate, anularea și respectiv, constatarea nelegalității acestui act

administrativ, mai ales în situația în care conducătorul entității verificate

nu formulează contestație potrivit legii, așa cum s-a întâmplat și în cauză.

Trebuie precizat că

chiar intimata Curtea de Conturi recunoaște posibilitatea contestării deciziei

emise de Camera de conturi județeană pe calea excepției de nelegalitate și a

solicitat respingerea ei ca neîntemeiată și nu ca inadmisibilă.

De aceea, în baza art.

312 alin. (3) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi

admis recursul, va fi casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe.

La rejudecare,

instanța de fond va analiza excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 174/2010

emisă de Camera de Conturi a Județului Dolj în raport de motivele invocate de

reclamantă B. (P.) E.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de B. (P.) E.M. împotriva Sentinței civile nr. 461 din 12 octombrie

2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 februarie 2012.

Procesat de GGC - AM