ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1319/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1319/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Reclamantul Municipiul Piatra-Neamț -

reprezentat prin Primarul Municipiului G.Ș., în contradictoriu cu Direcția de

Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, în temeiul art. 51 pct. 2

din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 8 pct. 1) din Legea nr. 554/2004, a formulat

cerere de anulare a actului administrativ unilateral - titlul de creanță

-" Nota de Constatare a Neregulilor și de Stabilirea Corecțiilor

Financiare din 5 aprilie 2012, privind proiectul SMIS 1015, cu titlul

„Modernizare strada P.M. din Municipiul Piatra Neamț care asigura singura

ieșire din oraș spre zona de Nord Vest a județului Neamț", beneficiar

Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Piatra Neamț, ca fiind nelegală

și netemeinică.

De asemenea,

reclamantul a solicitat și suspendarea actului administrativ atacat și

suspendarea executării pornite prin somația XX până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a cauzei.

Prin sentința nr.

280/2012 din 13 decembrie 2012 Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă,

contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul

Municipiul Piatra Neamț în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării

Regionale și Turismului - Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri

Comunitare, a anulat decizia nr. 115 din 12 iunie 2012 emisă de Ministerul

Dezvoltării Regionale și Turismului și a anulat Nota de Constatare a

Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare din 05 aprilie 2012 emisă

de Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, prin care s-a

aplicat corecția în sumă de 972.976,76 RON.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că prin Nota de constatare a neregulilor și de

stabilire a corecțiilor financiare înregistrată sub din 5 aprilie 2012 încheiată

de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Control și Verificare

Utilizare Fonduri Comunitare, s-a stabilit, potrivit pct. 2, subpunctul 2.3. din

anexa la O.U.G. nr. 66/2011, corecția de 5% din valoarea de 208.809 RON fără TVA,

aferentă contractului de servicii nr. C1. din 17 martie 2010, atribuit fără organizarea

unei licitații adecvate, respectiv suma de 10.440.45 RON fără TVA; potrivit pct.

2, subpunctul 2.4. din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, corecția de 10% din valoarea

de 114.000 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. C2. din 26

martie 2010- atribuit fără organizarea unei licitații adecvate, respectiv suma de

11.400 RON fără TVA; potrivit pct. 2, subpunctul 2.3. din anexa la O.U.G. nr. 66/2011,

corecția de 10% din valoarea de 12.682.050 RON fără TVA, aferentă contractului de

lucrări nr. C3. din 05 mai 2010- atribuit fără organizarea unei licitații adecvate,

respectiv suma de 1.268.205 RON tară TVA."

Cu privire la critica

petentei privind aplicarea sancțiunilor în baza O.U.G. nr. 66/2011, instanța a reținut:

O.U.G. nr. 66/2011 în

baza căreia s-a desfășurat activitatea de constatare și sancționare a neregulilor

apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice

naționale aferente acestora, ordonanță în care sunt prevăzute corecțiile financiare

și faptele care sunt sancționate cu aceste corecții a intrat in vigoare la data

de 30 iunie 2011, contractele care fac obiectul notei de constatare, fiind încheiate

după cum urmează: contractul de servicii nr. C1. la data de 17 martie 2010; contractul

de servicii nr. C2. la data de 26 martie 2010; contractul de lucrări nr. C3. la

data de 05 mai 2010, pentru toate reținându-se că au fost atribuite fără organizarea

unei licitații adecvate.

Potrivit dispozițiilor

art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: „Activitățile de constatare a neregulilor și de

stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare

a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor

O.G. nr. 79/2003''.

Conform dispozițiilor

art. 15, alin. (2) din Constituția României, legea dispune numai pentru viitor,

consacrând principiul neretroactivității legii civile, cu excepția legii penale

sau contravenționale mai favorabile.

Legea civilă dispune numai

pentru viitor, ea nu are putere retroactivă, adică pentru trecut. Legea se aplică

numai faptelor petrecute în intervalul de timp de la intrarea sa în vigoare și până

la ieșirea sa din vigoare, nu faptelor petrecute anterior intrării ei în vigoare.

Prin urmare, în cazul

constatării unor abateri de la o prevedere legală sau contractuală sau a săvârșirii

unei contravenții , atât analizarea cât și sancționarea acestora, trebuie să se

facă în condițiile legii în vigoare la data săvârșirii lor.

Ori dacă legea contractului,

respectiv cea aplicabilă acestuia este cea în vigoare la data încheierii acestuia,

constatarea și sancționarea unor nereguli ce derivă din încheierea contractului

nu pot fi efectuate în baza altor dispoziții legale, în situația în care O.G.

nr. 79/2003 cuprinde atât dispoziții de drept material cât și de procedură.

Prin O.G. nr. 79/2003

privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de

cofinanțare aferente utilizate necorespunzător sunt definite, prin art. 2 , atât

neregulile în utilizarea fondurilor europene cât și creanțele bugetare rezultate

din nereguli, care constituie sume de recuperat.

Potrivit art. 2 lit.

a) din O.G. nr. 79/2003, prin nereguli se înțelege orice abatere de la legalitate,

regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare,

precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate

în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene

și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din

care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită, iar potrivit

lit. d), creanțele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat

la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele administrate de aceasta

ori în numele ei, precum și/sau la bugetele de cofinanțare aferente, ca urmare a

utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare

aferente și/sau ca urmare a obținerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care

fac parte din sistemul de finanțare integrală ori parțială a acestor fonduri.

Prin dispozițiile menționate,

sunt definite faptele (neregulile) care antrenează răspunderea autorității contractante

în cazul încălcării dispozițiilor legale, aceste dispoziții fiind de drept material

iar cele menționate la lit. d) privitoare la sumele ce rezultă din nereguli care

se impun a fi recuperate, antrenează o răspundere delictuală.

O.U.G. nr. 66/2011 privind

prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea

fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente, act normativ

care abrogă expres O.G. nr. 79/2003, conține dispoziții diferite cu privire la semnificația

noțiunii de neregulă.

Conform dispozițiilor

art. 2 lit. a) neregulă constituie orice abatere de la legalitate, regularitate

și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu

prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor

dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității

cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate

prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali

și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Instanța de fond a mai

apreciat că ambele acte normative prevăd atât dispoziții de drept material cât și

de procedură iar dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 invocate de către pârâtă

nu sunt de natură a determina aplicarea retroactivă a unui act normativ.

S-a reținut că pârâta

a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecția financiară,

aplicând sancțiuni care nu existau și nu erau în vigoare la data la care au fost

încheiate cele trei contracte și s-a derulat procedura de atribuire, iar O.G.

nr. 79/2003, în vigoare la data încheierii contractelor, nu prevedea instituția

corecției financiare care să fie aplicată pentru condiții restrictive prevăzute

de autoritățile contractante la atribuirea licitațiilor pentru lucrări publice;

dacă activitatea începută pentru faptele săvârșite înainte de intrarea în vigoare

a O.U.G. nr. 66/2011 sunt supuse prevederilor O.G. nr. 79/2003, cu atât mai mult

constatarea unei fapte, fiind prima etapă a activității de recuperare a fondurilor

europene, este supusă prevederilor O.G. nr. 79/2003, adică legii sub care s-a născut

presupusa faptă delictuală.

Curtea de Apel a mai constatat

că atâta vreme cât pârâtul nu a arătat care ar fi fost valoarea prejudiciului, stabilit

ca urmare a constatării neregulilor, conform dispozițiilor O.G, nr. 79/2003,nu poate

fi primită apărarea acestuia care este în sensul că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011

sunt mai favorabile și prin urmare nu a fost încălcat principiul constituțional

enunțat.

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

se arată că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică întrucât instanța a încălcat

formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C.

proc. civ., fiind omisă soluționarea cererii de introducere în cauză a Curții de

Conturi a României - prin Autoritatea de Audit.

Recurentul și-a întemeiat

cererea pe dispozițiile art. 47 C. proc. civ. și art. 16 din

Legea

nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare având în vedere faptul că actul de control s-a desfășurat

în cauză, în baza raportului de audit al Autorității de Audit, ca act principal,

actul administrativ emis având caracter de act subsecvent, în virtutea principiului

de drept „accesorium sequitur principale”.

S-a invocat în susținerea

cererii dispozițiile art. 511 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

care instituie în sarcina recurentului obligația de a lua măsuri pentru înlăturarea

neregulilor consemnate m rapoartele de audit. Această obligație este instituită

și de dispozițiile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările

ulterioare.

Principiul disponibilității

care guvernează procesul civil îndreptățește exclusiv părțile procesului să fixeze

cadrul procesual, atrăgând terți în cauză după regula instituită la art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia instanța de contencios administrativ poate

introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în

discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum și a

altor subiecte de drept.

Referitor la încălcarea

principiului neretroactivității legii civile, în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor

O.U.G. nr. 66/2011, recurentul arată că potrivit art. 66 activitățile de constatare

a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la

data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgentă se finalizează și se valorifică

cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2013.

Din interpretarea acestui

text legal, rezultă per a contrario că activitățile de constatare a neregulilor

și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după data intrării în vigoare

a ordonanței se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 66/2011.

Din acest punct de vedere,

instanța de fond a reținut în mod greșit că instituția recurentă nu a indicat care

ar fi fost valoarea prejudiciului, stabilit ca urmare a constatării neregulilor,

conform dispozițiilor O.G. nr. 79/2003, întrucât paragraful de mai sus există în

aceeași formă și în cadrul întâmpinării depuse la fondul cauzei (rezultând foarte

clar că incidența O.G. nr. 79/2003 ar fi determinat o corecție de 100%, respectiv

a tuturor cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului).

Mai mult decât atât, din

analiza comparativă a dispozițiilor cuprinse în O.G. nr. 79/2003, cu modificările

și completările ulterioare și O.U.G. nr. 66/2011, se constată că prevederile de

natură fiscală ale celor două ordonanțe, reglementează în mod evident situații juridice

obiective, așa încât aplicarea unor corecții fiscale mai favorabile reglementate

de legea nouă O.U.G. nr. 66/2011 unor situații juridice obiective (nereguli) consemnate

sub imperiul legii vechi O.G. nr. 79/2003 - nu încalcă principiul constituțional

al neretroactivității legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României

și nici principiul legalității consacrat în materie fiscală.

Recurentul aduce critici

hotărârii recurate și cu privire la fondul cauzei.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale

incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această

soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În cauză, activitatea

de control s-a desfășurat în baza Raportului de audit al Autorității de Audit din

22 decembrie 2011, moment de la care a început efectiv activitatea de constatare

a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare - deci după aproximativ 7 luni

de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că rezultă indubitabil că

acest act normativ nu a fost aplicat retroactiv.

Nota de constatare a neregulilor

și de stabilire a corecțiilor financiare nr. CA-26294 din 05 aprilie 2012, a fost

emisă în baza recomandărilor formulate de către Autoritatea de Audit în Raportul

de audit de operațiuni pentru P.O.R. din 22 decembrie 2011, prin preluarea constatărilor,

concluziilor și corecțiilor propuse.

Echipa de control a transmis

proiectul Notei de constatare către reclamanta U.A.T. Județul Ialomița, care și-a

exprimat pct. de vedere prin adresa din 21 martie 2012.

Ulterior, după întocmirea

Notei de constatare mai sus amintite, reclamanta a formulat contestație administrativă

împotriva măsurilor dispuse prin actul de control (prin adresa din 18 mai 2012),

aceasta fiind respinsă ca nefondată de către comisia special constituită din cadrul

ministerului.

Înalta Curte constată

că susținerile din recurs potrivit cărora instanța de fond în mod greșit a reținut

inaplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011 pentru că acest act normativ nu era în vigoare

la data încheierii contractelor și a săvârșirii faptelor ce pot fi sancționate cu

corecție financiară, sunt întemeiate

având în vedere faptul că activitățile de constatare

a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care se desfășoară după data

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează și se valorifică cu aplicarea

prevederilor acestui act normativ.

Activitatea de constatare

a neregulilor este reglementată prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G.

nr. 66/2011 ca fiind activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile

competente în conformitate cu prevederile actului normativ invocat, în vederea stabilirii

existenței unei nereguli, în situația în care activitatea de constatare a neregulilor

și de stabilire a creanțelor bugetare a fost declanșată după intrarea în vigoare

a O.U.G, nr. 66/2011.

Prin urmare, Înalta Curte

constată că au fost corect aplicate de către organul de control prevederile acestui

act normativ (legea nouă), chiar dacă fapta a fost săvârșită sub imperiul legii

vechi (O.G. nr. 79/2003).

În cauza de față, activitățile

de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sunt ulterioare

datei intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, drept pentru care acest act normativ

a fost aplicat corect reclamantei.

Prin urmare, pentru activitățile

de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care au început

după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile prevederile acestui

act normativ.

Potrivit art. 66 din O.U.G.

nr. 66/2011: „Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor

bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe

de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr.

79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările

ulterioare”.

Din interpretarea acestui

text de lege rezultă faptul că O.U.G. nr. 79/2003 continuă să fie aplicată numai

pentru activitățile de constatare a neregulilor care erau în desfășurare la data

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, fiind instituit astfel un caz de ultraactivitate

a legii pentru că O.U.G. nr. 79/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, dar

că activitățile de constatare a neregulilor ce vor fi declanșate după intrarea în

vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se vor putea desfășura numai în baza noii reglementări.

Prin urmare, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile

prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunțând o hotărâre nelegală și netemeinică, motiv

pentru care o va casa, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare.

Cu ocazia rejudecării,

instanța de fond , în vederea cercetării pe fond, va avea în vedere toate apărările

și susținerile părților analizând cauza pe fondului ei.

Pentru motivul de casare

astfel reținut, Înalta Curte nu va analiza celelalte critici din recurs ce vizează

fondul cauzei, precum și cererea de introducere în cauză a Curții de Conturi prin

Autoritatea de Audit, conform art. 16

1

din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, pentru considerentele

arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul,

va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva

sentinței nr. 280/2012 din 13 decembrie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a

civilă, contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre

rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 martie

2014.