ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4580/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Municipiul Piatra-Neamț - reprezentat prin Primar în calitate de reclamant, în contradictoriu cu Direcția de Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, în temeiul art. 51 pct. 2 din O.U.G. 66/2011 și art. 8 pct. 1 din Legea 554/2004, a formulat cerere de anulare a actului administrativ unilateral - titlul de creanță - "Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilirea Corecțiilor Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012/Primăria Piatra-Neamț 18784 din 5 iunie 2012 și de anulare a Deciziei nr. 136 din 1 august 2012 de soluționare a contestației administrative., ca fiind nelegală și netemeinică.

A solicitat de asemenea suspendarea actului administrativ atacat - Notă de constatare - 40553 din 29 mai 2012, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. În subsidiar, reclamanta a solicitat în cazul în care constatările din nota de constatare sunt întemeiate, să se dispună reducerea corecției financiare aplicate la minimul prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, de 5% din valoarea Contractului nr. X1 din 7 decembrie 2010 încheiat de către Municipiul Piatra-Neamț cu Asocierea SC R.H.G. SA și SC E.I. SRL în vederea realizării Proiectului cod SMIS 5868 cu Titlul "Restaurare și punere în valoare zonă istorică și culturală Curtea Domnească din Piatra-Neamț, prin reabilitarea, dotarea și punerea în valoare a siturilor și clădirilor de patrimoniu: Muzeul de etnografie, Muzeul de artă, Teatrul tineretului, turnul clopotniță, ruinele beciului și ruinele de incintă ale Curții domnești și muzeul aferent, în loc de 10% aplicată.

În esență, s-a criticat nota de constatare pentru nelegalitate, vizând în special neretroactivitatea O.U.G. nr. 66/2011 pentru acte și fapte emise sau/și comise cu mult anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, 30 iunie 2011, retroactivitate care contravine principiilor generale de drept, dar și prevederilor generale ale C. civ. Cap. II art. 6. A arătat reclamanta că un act administrativ născut anterior O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi atacat în temeiul acestei legi, având în vedere că astfel s-ar înfrânge principiul neretroactivității legii și cel al securității raporturilor juridice născute în baza respectivului act. Totodată s-a susținut și netemeinicia actului administrativ atacat, arătând că a uzat de dreptul de a accelera aplicarea procedurii de atribuire conferit de art. 83 alin. (2) și (3) din O.U.G.

nr. 34/2006, coroborat cu Ordinul A.N.R.M.A.P. nr. 51/2009, prin invocarea naturii excepționale a situației economice actuale ca motiv de urgență. S-a solicitat suspendarea executării titlului de creanță devenit executoriu având în vedere perspectiva iminentă de oprire a proiectului în faza în care se găsește sau încălcarea termenelor contractuale.

În acest sens, s-a precizat că s-au făcut alocări de la bugetul local pentru finalizarea acestuia având în vedere că sumele prevăzute a fi rambursate urmează graficul de rambursări care a fost prevăzut în planul de finanțare, iar în situația respingerii acțiunii proiectul sau va fi oprit în faza de execuție în care se află și va intra în conservare pe un termen nelimitat, sau datorită corecțiilor financiare care vor afecta serios finanțarea în continuare a proiectului vor conduce la încălcarea termenelor contractuale, care constituie motiv temeinic de penalizare sau chiar de încetare a finanțării și restituirii finanțărilor primite. Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului (M.D.R.T.) a formulat întâmpinare solicitând a se respinge ca neîntemeiată acțiunea.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 25 din 7 februarie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Piatra-Neamț în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene; a fost anulată Decizia nr. 136 din 1 august 2012 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului; a fost anulată Nota de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare nr. MDRT CA 40553 din 29 mai 2012 emisă de Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene. S-a admis cererea de suspendare și s-a dispus suspendarea actului administrativ Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că potrivit dispozițiilor art. 15, alin. (2) din Constituția României, legea dispune numai pentru viitor, fiind consacrat principiul neretroactivității legii civile, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. S-a concluzionat că, în cazul constatării unor abateri de la o prevedere legală sau contractuală sau a săvârșirii unei contravenții, atât analizarea cât și sancționarea acestora trebuie să se facă în condițiile legii în vigoare la data săvârșirii lor. A apreciat prima instanță că legea contractului, respectiv cea aplicabilă acestuia, este cea în vigoare la data încheierii acestuia, constatarea și sancționarea unor nereguli ce derivă din încheierea contractului neputând fi efectuate în baza altor dispoziții legale, în situația în care O.G.

nr. 79/2003 cuprindea atât dispoziții de drept material, cât și de procedură. S-a reținut că prin O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, creanțele bugetare rezultate din nereguli constituie sume de recuperat. De asemenea, că prin O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente, act normativ care a abrogat expres O.G. nr. 79/2003, nu se stabilește recuperarea sumelor ce provin din nereguli, însă O.U.G. nr. 66/2011 stabilește corecții financiare procentuale.

A considerat prima instanță că în speța de față pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecția financiară, aplicând sancțiuni care nu existau și nu erau în vigoare la data la care a fost încheiat Contractul de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010. S-a reținut că O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data încheierii contractului, nu prevedea instituția corecției financiare care să fie aplicată pentru condiții restrictive prevăzute de autoritățile contractante la atribuirea contractelor pentru lucrări publice, iar dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 invocate de către pârâtă nu sunt de natură a determina aplicarea retroactivă a unui act normativ.

S-a arătat prin considerentele sentinței atacate, că determinarea aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea unor condiții se face raportat la momentul când faptul sau actul juridic s-a produs sau încheiat cu încălcarea legii, legea aplicabilă fiind legea aflată în vigoare la data când acest fapt s-a produs. S-a susținut că, dacă legiuitorul ar fi intenționat să aibă în vedere aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și situațiilor juridice care au luat naștere sub imperiul O.G. nr. 79/2003, ar fi făcut această mențiune în cadrul dispozițiilor art. 66. A concluzionat judecătorul fondului că prin constatarea unor nereguli și aplicarea unor sancțiuni neprevăzute la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010, în baza unei legi ulterioare încheierii acestuia, a avut loc o încălcare a principiului neretroactivității legii civile, urmând a se constata că acțiunea reclamantei este întemeiată.

Cu privire la cererea de suspendare a executării titlului de creanță Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 40553/2012, s-a reținut că reclamanta a depus la dosar o situație din care se reține că executarea silită a început prin deducere din plățile/rambursările următoare. S-a reținut că suma corecție financiară aplicată Proiectului de către M.D.R.T. prin Nota de Constatare CA 40553 din 29 mai 2012 în cuantum de 1.536.991,45 RON și 368.887,95 RON TVA trebuie dislocuită prin alocare suplimentară de la bugetul local; că pentru anul 2013 bugetul Mun.

Piatra-Neamț este în stadiul de proiect și este de 283.276.450 RON; în acest buget introducându-se și alocarea suplimentară care să dislocuiască suma corespunzătoare corecției financiare din proiectul SMIS 5868, care însă ar fi trebuit să fie achitată furnizorilor cu care au fost stabilite relații contractuale ferme în realizarea proiectului SMIS 5868. De asemenea, a constatat prima instanță îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu trimitere la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

S-a apreciat că reclamanta a dovedit și îndeplinirea celei de-a doua condiții legale pentru măsura de suspendare solicitată, dat fiind faptul că iminența producerii unei pagube în patrimoniul său rezultă din începerea procedurii de executare, prin reținerea din rambursările ulterioare aferente altor proiecte, a sumei reprezentând corecție financiară din Nota de constatare atacată, sumă care nu este cuprinsă în bugetul local, impunându-se a fi prevăzută în bugetul pentru anul 2013. Curtea de apel a reținut că s-a făcut dovada că executarea actului administrativ a cărei suspendare s-a solicitat este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și că există un argument valabil de nelegalitate a actului atacat.

Recursul Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul a dezvoltat următoarele critici față de soluția adoptată de prima instanță, indicând incidența motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 și pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 304 1 C. proc. civ.: Astfel, a apreciat pârâtul că raportat la dispozițiile art. 66/2011, ar fi fost incidente dispozițiile O.G. nr. 79/2003 numai în situația în care controlul ar fi fost în derulare la data intrării acesteia în vigoare. S-a arătat că cele două acte normative conțin și norme de procedură fiscală, astfel că, sub efectul activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, legea nouă este de imediată aplicare, cu excepția situației tranzitorii reglementate de art. 66 din O.U.G.

nr. 66/2011. A mai arătat recurentul că, în condițiile în care prin contractul de finanțare (art. 9 alin. (22) din contract) s-a prevăzut obligația respectării legislației din domeniul achizițiilor publice, cu posibilitatea aplicării unei corecții financiare, nu se poate reține în speță nerespectarea principiului neretroactivității legii. Cu privire la cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse de organele fiscale s-a susținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Procedura în fața instanței de recurs Reclamanta intimată a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat reclamanta că un fapt născut anterior O.U.G.

nr. 66/2011 nu poate fi sancționat în temeiul acestei legi, înfrângându-se astfel principiul neretroactivității legii și cel al securității raporturilor juridice născute în baza respectivului act. Considerentele și soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs dar și sub toate aspectele, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Obiectul acțiunii judiciare vizează controlul legalității Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. CA 40553 din 29 mai 2012, precum și a Deciziei nr. 136 din 1 august 2012, de soluționare a contestației administrative emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului.

În esență, urmare a verificărilor efectuate în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie 2012, echipa de control din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, pct. 1, subpct. 2.3. din Anexă a dispus prin Nota nr. CA 40553 din 29 mai 2012, aplicarea unei corecții financiare de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010 și a constatat că beneficiarul datorează un debit de 9.844.479,51 RON și TVA cu termen de scadență de 30 de zile de la data comunicării titlului de creanță, conf. art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Împotriva Notei de constatare reclamanta a formulat Contestația nr. 50298 din 6 iulie 2012 soluționată prin respingerea acesteia ca nefondată prin Decizia nr. 136 din 1 august 2012. Prima instanță a reținut, față de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României, care consacră principiul constituțional al neretroactivității legii, că faptelor juridice le sunt aplicabile dispozițiile legale în vigoare la data săvârșirii lor, care reprezintă "legea contractului". A concluzionat curtea de apel că, în speță, pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecția financiară, aplicând sancțiuni care nu erau în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010. Înalta Curte reține că nu există argumente valide pentru susținerea ideii că sub imperiul O.G.

nr. 79/2003 condițiile de antrenare a răspunderii pentru săvârșirea unei nereguli ar fi fost mai favorabile pentru beneficiarul finanțării. De altfel, tocmai în considerarea faptului că aplicarea acestui act normativ a generat stabilirea unor debite excesive - corecții de 100% pentru orice tip de încălcare, comisivă sau omisivă și independent de producerea unui prejudiciu concret sau potențial - a fost adoptată O.U.G. nr. 66/2011, publicată în M. Of. nr. 461/30.06.2011, care a consacrat, prin art. 2 lit. n) principiul proporționalității.

Potrivit dispozițiilor art. 66 din ordonanța de urgență "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare". Interpretând per a contrario textul legal citat se ajunge la concluzia corect expusă de recurent, că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după data intrării în vigoare a ordonanței se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acesteia.

Cum, în speță, activitatea de control s-a desfășurat în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie 2012, rezultă că aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că în cauză a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislația în vigoare la momentul verificării, conform art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Întrucât Înalta Curte reține că și celelalte argumente cuprinse în considerentele hotărârii atacate, în susținerea soluției de anulare a actelor atacate, chiar vizând aspecte de fond, și în ceea ce privește soluția de suspendare, se subsumează practic prevederilor cuprinse în actul normativ determinat ca fiind aplicabil, cu referire directă la cele ce definesc "neregulile", urmează a dispune casarea cu trimiterea cauzei, pe temeiul arătat, spre rejudecare, în vederea asigurării unei soluționări unitare, pornind de la justa stabilire a actului normativ aplicabil în cauză și pentru respectarea efectivă a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție.

În fine, Înalta Curte mai reține că jurisprudența acestei instanțe s-a consolidat în sensul că prevederile celor două ordonanțe care s-au succedat în timp reglementează situații juridice obiective, așa încât aplicarea unor corecții mai favorabile prin legea nouă unor nereguli săvârșite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituțional al neretroactivității legii și nici principiul legalității consacrat în materie fiscală (e.g. Deciziile nr. 714/2013, nr. 5322/2013), aspect confirmat și de către intimata reclamantă prin întâmpinarea depusă în recurs. Cu ocazia rejudecării cauzei, instanța de fond urmează ca, reținând aplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011, să examineze și celelalte susțineri și apărări ale părților, formulate cu ocazia recursului de față, ca apărări de fond, atât în ceea ce privește cererea de anulare a actelor administrativ-fiscale, cât și în ceea ce privește cererea de suspendare a acestora.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse și ținând seama de prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, corelate cu dispozițiile art. 314 C. proc. civ., în temeiul cărora Înalta Curte de Casație și Justiție rejudecă fondul pricinii numai în cazurile în care casează hotărârea atacată în scopul aplicării corecte a legii la împrejurările de fapt ce au fost deplin stabilite, urmează ca recursul reclamantului să fie admis, cu consecința casării sentinței recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva Sentinței nr. 25 din 7 februarie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 decembrie 2014. Procesat de GGC - AZ