ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4580/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4580/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

Municipiul Piatra-Neamț - reprezentat prin Primar în calitate de reclamant, în

contradictoriu cu Direcția de Control și Verificare Utilizare Fonduri

Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, în

temeiul art. 51 pct. 2 din O.U.G. 66/2011 și art. 8 pct. 1 din Legea 554/2004,

a formulat cerere de anulare a actului administrativ unilateral - titlul de

creanță - "Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilirea Corecțiilor

Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012/Primăria Piatra-Neamț 18784 din

5 iunie 2012 și de anulare a Deciziei nr. 136 din 1 august 2012 de soluționare

a contestației administrative., ca fiind nelegală și netemeinică.

A solicitat de

asemenea suspendarea actului administrativ atacat - Notă de constatare - 40553

din 29 mai 2012, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În subsidiar,

reclamanta a solicitat în cazul în care constatările din nota de constatare

sunt întemeiate, să se dispună reducerea corecției financiare aplicate la

minimul prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, de 5% din valoarea Contractului nr. X1

din 7 decembrie 2010 încheiat de către Municipiul Piatra-Neamț cu Asocierea SC

R.H.G. SA și SC E.I. SRL în vederea realizării Proiectului cod SMIS 5868 cu

Titlul "Restaurare și punere în valoare zonă istorică și culturală Curtea

Domnească din Piatra-Neamț, prin reabilitarea, dotarea și punerea în valoare a

siturilor și clădirilor de patrimoniu: Muzeul de etnografie, Muzeul de artă,

Teatrul tineretului, turnul clopotniță, ruinele beciului și ruinele de incintă

ale Curții domnești și muzeul aferent, în loc de 10% aplicată.

În esență, s-a

criticat nota de constatare pentru nelegalitate, vizând în special

neretroactivitatea O.U.G. nr. 66/2011 pentru acte și fapte emise sau/și comise

cu mult anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, 30 iunie 2011,

retroactivitate care contravine principiilor generale de drept, dar și

prevederilor generale ale C. civ. Cap. II art. 6.

A arătat reclamanta

că un act administrativ născut anterior O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi atacat

în temeiul acestei legi, având în vedere că astfel s-ar înfrânge principiul

neretroactivității legii și cel al securității raporturilor juridice născute în

baza respectivului act.

Totodată s-a susținut

și netemeinicia actului administrativ atacat, arătând că a uzat de dreptul de a

accelera aplicarea procedurii de atribuire conferit de art. 83 alin. (2) și (3)

din O.U.G. nr. 34/2006, coroborat cu Ordinul A.N.R.M.A.P. nr. 51/2009, prin

invocarea naturii excepționale a situației economice actuale ca motiv de

urgență.

S-a solicitat

suspendarea executării titlului de creanță devenit executoriu având în vedere

perspectiva iminentă de oprire a proiectului în faza în care se găsește sau

încălcarea termenelor contractuale.

În acest sens, s-a

precizat că s-au făcut alocări de la bugetul local pentru finalizarea acestuia

având în vedere că sumele prevăzute a fi rambursate urmează graficul de

rambursări care a fost prevăzut în planul de finanțare, iar în situația

respingerii acțiunii proiectul sau va fi oprit în faza de execuție în care se

află și va intra în conservare pe un termen nelimitat, sau datorită corecțiilor

financiare care vor afecta serios finanțarea în continuare a proiectului vor

conduce la încălcarea termenelor contractuale, care constituie motiv temeinic

de penalizare sau chiar de încetare a finanțării și restituirii finanțărilor primite.

Ministerul

Dezvoltării Regionale și Turismului (M.D.R.T.) a formulat întâmpinare

solicitând a se respinge ca neîntemeiată acțiunea.

Hotărârea instanței

de fond

Prin Sentința nr. 25

din 7 februarie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul

Piatra-Neamț în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și

Turismului - Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri

Europene; a fost anulată Decizia nr. 136 din 1 august 2012 emisă de Ministerul

Dezvoltării Regionale și Turismului; a fost anulată Nota de Constatare a

Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare nr. MDRT CA 40553 din 29

mai 2012 emisă de Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri

Europene. S-a admis cererea de suspendare și s-a dispus suspendarea actului

administrativ Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor

Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012, până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că potrivit dispozițiilor art. 15,

alin. (2) din Constituția României, legea dispune numai pentru viitor, fiind

consacrat principiul neretroactivității legii civile, cu excepția legii penale

sau contravenționale mai favorabile.

S-a concluzionat că,

în cazul constatării unor abateri de la o prevedere legală sau contractuală sau

a săvârșirii unei contravenții, atât analizarea cât și sancționarea acestora

trebuie să se facă în condițiile legii în vigoare la data săvârșirii lor.

A apreciat prima

instanță că legea contractului, respectiv cea aplicabilă acestuia, este cea în

vigoare la data încheierii acestuia, constatarea și sancționarea unor nereguli

ce derivă din încheierea contractului neputând fi efectuate în baza altor

dispoziții legale, în situația în care O.G. nr. 79/2003 cuprindea atât

dispoziții de drept material, cât și de procedură.

S-a reținut că prin

O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum

și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, creanțele

bugetare rezultate din nereguli constituie sume de recuperat.

De asemenea, că prin

O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor

apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor

publice naționale aferente, act normativ care a abrogat expres O.G. nr.

79/2003, nu se stabilește recuperarea sumelor ce provin din nereguli, însă

O.U.G. nr. 66/2011 stabilește corecții financiare procentuale.

A considerat prima

instanță că în speța de față pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr.

66/2011 privind corecția financiară, aplicând sancțiuni care nu existau și nu

erau în vigoare la data la care a fost încheiat Contractul de lucrări nr. X1

din 7 decembrie 2010.

S-a reținut că O.G.

nr. 79/2003, în vigoare la data încheierii contractului, nu prevedea instituția

corecției financiare care să fie aplicată pentru condiții restrictive prevăzute

de autoritățile contractante la atribuirea contractelor pentru lucrări publice,

iar dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 invocate de către pârâtă nu

sunt de natură a determina aplicarea retroactivă a unui act normativ.

S-a arătat prin

considerentele sentinței atacate, că determinarea aplicării sancțiunilor pentru

nerespectarea unor condiții se face raportat la momentul când faptul sau actul

juridic s-a produs sau încheiat cu încălcarea legii, legea aplicabilă fiind

legea aflată în vigoare la data când acest fapt s-a produs.

S-a susținut că, dacă

legiuitorul ar fi intenționat să aibă în vedere aplicarea dispozițiilor O.U.G.

nr. 66/2011 și situațiilor juridice care au luat naștere sub imperiul O.G. nr.

79/2003, ar fi făcut această mențiune în cadrul dispozițiilor art. 66.

A concluzionat

judecătorul fondului că prin constatarea unor nereguli și aplicarea unor

sancțiuni neprevăzute la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7

decembrie 2010, în baza unei legi ulterioare încheierii acestuia, a avut loc o

încălcare a principiului neretroactivității legii civile, urmând a se constata

că acțiunea reclamantei este întemeiată.

Cu privire la cererea

de suspendare a executării titlului de creanță Nota de constatare a neregulilor

și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 40553/2012, s-a reținut că

reclamanta a depus la dosar o situație din care se reține că executarea silită

a început prin deducere din plățile/rambursările următoare.

S-a reținut că suma

corecție financiară aplicată Proiectului de către M.D.R.T. prin Nota de

Constatare CA 40553 din 29 mai 2012 în cuantum de 1.536.991,45 RON și

368.887,95 RON TVA trebuie dislocuită prin alocare suplimentară de la bugetul

local; că pentru anul 2013 bugetul Mun. Piatra-Neamț este în stadiul de proiect

și este de 283.276.450 RON; în acest buget introducându-se și alocarea

suplimentară care să dislocuiască suma corespunzătoare corecției financiare din

proiectul SMIS 5868, care însă ar fi trebuit să fie achitată furnizorilor cu

care au fost stabilite relații contractuale ferme în realizarea proiectului

SMIS 5868.

De asemenea, a

constatat prima instanță îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15, alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu trimitere la art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

S-a apreciat că

reclamanta a dovedit și îndeplinirea celei de-a doua condiții legale pentru

măsura de suspendare solicitată, dat fiind faptul că iminența producerii unei

pagube în patrimoniul său rezultă din începerea procedurii de executare, prin

reținerea din rambursările ulterioare aferente altor proiecte, a sumei

reprezentând corecție financiară din Nota de constatare atacată, sumă care nu

este cuprinsă în bugetul local, impunându-se a fi prevăzută în bugetul pentru

anul 2013.

Curtea de apel a

reținut că s-a făcut dovada că executarea actului administrativ a cărei

suspendare s-a solicitat este de natură a cauza pagube grave, dificil de

reparat și că există un argument valabil de nelegalitate a actului atacat.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și

Administrației Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În contextul unei

succinte prezentări a situației de fapt, recurentul a dezvoltat următoarele

critici față de soluția adoptată de prima instanță, indicând incidența

motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 și pct. 9 C. proc. civ., cu

referire la art. 304

1

C. proc. civ.:

Astfel, a apreciat

pârâtul că raportat la dispozițiile art. 66/2011, ar fi fost incidente

dispozițiile O.G. nr. 79/2003 numai în situația în care controlul ar fi fost în

derulare la data intrării acesteia în vigoare.

S-a arătat că cele

două acte normative conțin și norme de procedură fiscală, astfel că, sub

efectul activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor

bugetare, legea nouă este de imediată aplicare, cu excepția situației

tranzitorii reglementate de art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

A mai arătat

recurentul că, în condițiile în care prin contractul de finanțare (art. 9 alin.

(22) din contract) s-a prevăzut obligația respectării legislației din domeniul

achizițiilor publice, cu posibilitatea aplicării unei corecții financiare, nu

se poate reține în speță nerespectarea principiului neretroactivității legii.

Cu privire la cererea

de suspendare a executării măsurilor dispuse de organele fiscale s-a susținut

că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr.

554/2004.

Procedura în fața

instanței de recurs

Reclamanta intimată a

formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A

arătat reclamanta că un fapt născut anterior O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi

sancționat în temeiul acestei legi, înfrângându-se astfel principiul

neretroactivității legii și cel al securității raporturilor juridice născute în

baza respectivului act.

Considerentele și

soluția instanței de recurs

Examinând sentința

atacată prin prisma motivelor de recurs dar și sub toate aspectele, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este

fondat.

Obiectul acțiunii

judiciare vizează controlul legalității Notei de constatare a neregulilor și de

stabilire a corecțiilor financiare nr. CA 40553 din 29 mai 2012, precum și a

Deciziei nr. 136 din 1 august 2012, de soluționare a contestației

administrative emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului.

În esență, urmare a

verificărilor efectuate în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie 2012, echipa

de control din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului în

temeiul O.U.G. nr. 66/2011, pct. 1, subpct. 2.3. din Anexă a dispus prin Nota

nr. CA 40553 din 29 mai 2012, aplicarea unei corecții financiare de 10% din

valoarea Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010 și a constatat că

beneficiarul datorează un debit de 9.844.479,51 RON și TVA cu termen de

scadență de 30 de zile de la data comunicării titlului de creanță, conf. art.

42 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Împotriva Notei de

constatare reclamanta a formulat Contestația nr. 50298 din 6 iulie 2012

soluționată prin respingerea acesteia ca nefondată prin Decizia nr. 136 din 1

august 2012.

Prima instanță a

reținut, față de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

consacră principiul constituțional al neretroactivității legii, că faptelor

juridice le sunt aplicabile dispozițiile legale în vigoare la data săvârșirii

lor, care reprezintă "legea contractului".

A concluzionat curtea

de apel că, în speță, pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr.

66/2011 privind corecția financiară, aplicând sancțiuni care nu erau în vigoare

la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010.

Înalta Curte reține

că nu există argumente valide pentru susținerea ideii că sub imperiul O.G. nr.

79/2003 condițiile de antrenare a răspunderii pentru săvârșirea unei nereguli

ar fi fost mai favorabile pentru beneficiarul finanțării.

De altfel, tocmai în

considerarea faptului că aplicarea acestui act normativ a generat stabilirea

unor debite excesive - corecții de 100% pentru orice tip de încălcare, comisivă

sau omisivă și independent de producerea unui prejudiciu concret sau potențial

- a fost adoptată O.U.G. nr. 66/2011, publicată în M. Of. nr. 461/30.06.2011,

care a consacrat, prin art. 2 lit. n) principiul proporționalității.

Potrivit

dispozițiilor art. 66 din ordonanța de urgență "Activitățile de constatare

a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la

data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se

valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003,

aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările

ulterioare".

Interpretând per a

contrario textul legal citat se ajunge la concluzia corect expusă de recurent,

că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare

desfășurate după data intrării în vigoare a ordonanței se finalizează și se

valorifică cu aplicarea prevederilor acesteia.

Cum, în speță,

activitatea de control s-a desfășurat în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie

2012, rezultă că aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în

virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că în

cauză a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile, de natură a

atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor

posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislația în

vigoare la momentul verificării, conform art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Întrucât Înalta Curte

reține că și celelalte argumente cuprinse în considerentele hotărârii atacate,

în susținerea soluției de anulare a actelor atacate, chiar vizând aspecte de

fond, și în ceea ce privește soluția de suspendare, se subsumează practic

prevederilor cuprinse în actul normativ determinat ca fiind aplicabil, cu

referire directă la cele ce definesc "neregulile", urmează a dispune

casarea cu trimiterea cauzei, pe temeiul arătat, spre rejudecare, în vederea

asigurării unei soluționări unitare, pornind de la justa stabilire a actului

normativ aplicabil în cauză și pentru respectarea efectivă a dreptului părților

la dublul grad de jurisdicție.

În fine, Înalta Curte

mai reține că jurisprudența acestei instanțe s-a consolidat în sensul că

prevederile celor două ordonanțe care s-au succedat în timp reglementează

situații juridice obiective, așa încât aplicarea unor corecții mai favorabile

prin legea nouă unor nereguli săvârșite sub imperiul legii vechi nu încalcă

principiul constituțional al neretroactivității legii și nici principiul

legalității consacrat în materie fiscală (e.g. Deciziile nr. 714/2013, nr.

5322/2013), aspect confirmat și de către intimata reclamantă prin întâmpinarea

depusă în recurs.

Cu ocazia rejudecării

cauzei, instanța de fond urmează ca, reținând aplicabilitatea O.U.G. nr.

66/2011, să examineze și celelalte susțineri și apărări ale părților, formulate

cu ocazia recursului de față, ca apărări de fond, atât în ceea ce privește

cererea de anulare a actelor administrativ-fiscale, cât și în ceea ce privește

cererea de suspendare a acestora.

Temeiul legal al

soluției adoptate în recurs

Având în vedere

considerentele expuse și ținând seama de prevederile art. 20 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, corelate cu dispozițiile art. 314 C. proc. civ., în temeiul

cărora Înalta Curte de Casație și Justiție rejudecă fondul pricinii numai în

cazurile în care casează hotărârea atacată în scopul aplicării corecte a legii

la împrejurările de fapt ce au fost deplin stabilite, urmează ca recursul

reclamantului să fie admis, cu consecința casării sentinței recurate cu

trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

împotriva Sentinței nr. 25 din 7 februarie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția

a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, Curtea de Apel

Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 2 decembrie 2014.

Procesat

de GGC - AZ