ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1669/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Fondul Proprietatea SA a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, anularea art. 3.1.alin. (4) din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2011, aprobate prin Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 2985/2011. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că în cursul anului 2011 Statul Român a acordat mai multor societăți comerciale cu capital mixt alocații bugetare pentru investiții, care au devenit proprietatea acestor societăți.

A criticat faptul că, prin ordinul atacat, respectiv art. 3.1. alin. (4) din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2011, statul a decis să schimbe, pe cale administrativă, natura juridică a sumelor alocate, transformându-le în aport la capitalul social al societăților comerciale în cauză, acțiunile emise în urma majorării capitalului social urmând să-i fie atribuite în întregime, fără plata unei prime de emisiune. A arătat că această măsură este neconstituțională, operând ca o expropriere a societăților de sumele primite cu titlu de alocații bugetare și retransferarea lor cu titlu de aport și nelegală, pentru că încalcă dispozițiile Legii nr. 31/1990.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată, arătând, în esență, că dispozițiile contestate nu încalcă atribuțiile Adunării Generale a acționarilor, pentru majorarea patrimoniului sau a capitalului social urmându-se procedura prevăzută de Legea nr. 31/1990, că nu încalcă dreptul de proprietate asupra acțiunilor și atributele acestui drept, iar reclamantul nu face dovada vătămării sale într-un drept sau interes legitim prin dispozițiile a căror anulare se solicită. În cauză a formulat cerere de intervenție accesorie, în favoarea pârâtului, C.N.A.P.D.M. SA, solicitând respingerea cererii în anulare ca nefondată. A susținut, în esență, că argumentele reclamantului se bazează pe interpretarea eronată a dispozițiilor legale pretins încălcate, dar și pe prezentarea distorsionată a situației de fapt.

Prin sentința civilă nr. 5907 din 19 octombrie 2012 , Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea principală formulată de reclamantul Fondul Proprietatea SA, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de C.N.A.P.D.M. SA și a obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată în favoarea intervenientei, în sumă de 7.004 RON. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că prin dispozițiile art. 3.1. alin. (4)) din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2011 aprobate prin Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 2985/2011 s-au stabilit următoarele: Regiile autonome, societățile sau companiile naționale și societățile comerciale care au beneficiat în anul 2011 de sume de la bugetul de stat sau de la bugetele locale pentru finanțarea investițiilor își majorează patrimoniul sau capitalul social, după caz, cu valoarea acestora, în condițiile legii.

Se exceptează sumele acordate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale pentru finanțarea investițiilor aferente domeniului public, precum și sumele acordate pentru finanțarea investițiilor care au scheme de ajutor de stat aprobate conform prevederilor legale. Instanța de fond a apreciat că aceste dispoziții constituie un instrument pentru proiectata majorare a patrimoniului sau capitalului social al societăților comerciale în care statul are calitatea de acționar și care au beneficiat în anul 2011 de sume de la bugetul de stat pentru finanțarea investițiilor, majorare care ar urma să aibă loc în condițiile Legii nr. 31/1990, în funcție de valoarea investițiilor.

A mai apreciat că, raportat la titlul cu care aceste alocații bugetare au fost acordate de la bugetul de stat, nu rezultă că acestea au reprezentat subvenții de la bugetul de stat, devenind venituri ale societăților comerciale în cauză, că sumele au fost acordate pentru cheltuieli de investiții, respectiv pentru finanțarea investițiilor de natura domeniului privat al statului, care se regăsesc înregistrate în patrimoniul operatorilor economici beneficiari, al căror statut se impune a fi clarificat în sensul preconizat de ordinul atacat, respectiv ca aport bugetar din partea statului ca acționar.

Curtea a arătat că majorarea capitalului social ca urmare a aportului adus de stat are ca efect emiterea de noi acțiuni în favoarea statului, fără să influențeze valoarea sau numărul acțiunilor pe care reclamantul le deține în portofoliu la societățile comerciale vizate de investiții, condiții în care nu se poate discuta de o încălcare a dreptului de proprietate al reclamantei, mai ales că investițiile în cauză au fost aprobate de Adunările generale ale acționarilor, din care fac parte și reprezentanții Fondului Proprietatea SA. A mai arătat că reclamantul trebuie să accepte și consecințele finanțării investițiilor în exclusivitate de către acționarul majoritar și neparticipării sale la finanțările respective.

A concluzionat că argumentele reclamantului ținând de aplicarea Legii nr. 31/1990 nu privesc legalitatea ordinului în cauză, ci, punctual, legalitatea hotărârilor adoptate de Adunările Generale ale acționarilor în cazul fiecărei societăți în parte, iar argumentul vizând încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, respectiv a principiului specializării bugetare prevăzut de art. 12 din lege este, de asemenea, nefondat, întrucât reclamanta nu a dovedit că respectivele cheltuieli bugetare ar fi fost clasificate drept subvenții și că, în conformitate cu ordinul atacat, ar avea loc o modificare a clasificării. Împotriva sentinței civile nr. 5907 din 19 octombrie 2012 a declarat recurs reclamantul Fondul Proprietatea SA, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, reclamantul Fondul Proprietatea SA a arătat, în esență, următoarele: Instanța de fond s-a bazat pe o falsă distincție terminologică între subvenții și alocații bugetare, fără să lămurească dacă sumele primite de societățile comerciale de la stat pentru investiții, indiferent cu ce titlu (subvenții sau alocații) pot fi ulterior transformate în aport al statului la capitalul social al respectivelor societăți. Sumele acordate de la buget au intrat în patrimoniul societății, fiind, astfel, nelegală deposedarea acesteia de respectivele sume, pentru ca mai apoi ele să fie transportate cu titlu de aport. Instanța de fond, din confuzie, a analizat însă încălcarea dreptului de proprietate al reclamantului, iar nu a societăților vizate, constatând că nu există o astfel de încălcare față de faptul că investițiile în cauză au fost aprobate de adunările generale ale acționarilor din care fac parte și reprezentanții Fondului Proprietatea SA.

Operațiunea prevăzută la art. 3.1 din ordinul atacat nu poate fi pusă în practică după niciunul din modelele de majorare a capitalului prevăzute de Legea nr. 31/1990, instanța de fond apreciind greșit că argumentele invocate în sprijinul acestei susțineri nu privesc legalitatea ordinului în cauză, ci legalitatea fiecărei hotărâri A.G.A. care urmează să fie adoptată în acest temei, și că prevederile atacate reprezintă doar manifestare de voință a statului în sensul valorificării alocațiilor prin majorarea capitalului social al societăților vizate.

Instanța de fond a omis să se pronunțe asupra faptului că majorarea capitalului social al societății în lipsa unei prime de emisiune conduce la o adevărată îmbogățire fără justă cauză a acționarului majoritar Autorul aportului s-ar îmbogăți fără justă cauză deoarece ar beneficia de o valoare mai mare a acțiunii plătind doar o parte din valoarea acesteia, iar ceilalți acționari ar pierde deoarece creșterea numărului de acțiuni se traduce într-o diminuare a valorii activului net pe acțiune. Recursul este nefondat.

Contrar afirmațiilor recurentului, însă în acord cu opinia judecătorului fondului exprimată în sentința recurată, Înalta Curte consideră că sumele de bani acordate în anul 2011 de la bugetul de stat pentru finanțarea investițiilor regiilor autonome, societăților sau companiilor naționale și societăților comerciale la care Statul Român este acționar nu reprezintă subvenții, cum eronat consideră Fondul Proprietatea SA, ci reprezintă aport bugetar din partea statului ca acționar, astfel cum, de exemplu, se degajă neechivoc din prevederile H.G. nr. 1066/2011, privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli rectificat pe anul 2011 al C.N.A.P.D.M. SA Galați, aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, publicat în M. Of.

nr. 779/3.11.2011. Corect a observat prima instanță că pentru calificarea sumelor în discuție drept subvenții este obligatorie respectarea legislației în materie, inclusiv a celei referitoare la ajutorul de stat, cu luarea în considerare a regulilor europene. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că este exclusă interpretarea recurentului, în sensul că ar fi vorba de o formă de sprijin a amintitelor societăți comerciale, în condițiile în care nu au fost parcurse procedurile naționale în materia ajutorului de stat reglementate în O.U.G. nr. 117/2006 și nu există o autorizare în acest sens din partea Comisiei Europene, astfel cum se pretinde în termeni imperativi și inderogabili în art. 3 din actul normativ precitat.

Prin urmare, singura interpretare corectă este cea a judecătorului fondului că sumele alocate de la buget reprezintă investiții realizate de statul român în calitate de acționar majoritar. În consecință, Statul Român este pe deplin îndreptățit să urmărească majorarea capitalului social cu sumele alocate de la buget, ca aport la capitalul social al societăților la care este acționar majoritar. Neîndoios, așa cum a reținut și instanța de fond, majorarea capitalului social cu alocațiile bugetare are ca efect emiterea de noi acțiuni în favoarea statului, însă aceasta nu influențează nici valoarea și nici numărul acțiunilor pe care Fondul Proprietatea SA le deține în portofoliul lui.

Contrar celor arătate de recurentă, prin norma juridică atacată, art. 3.1 alin. (4) din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2011, nu se autorizează o intervenție administrativă peste atribuțiile adunării generale a acționarilor, dimpotrivă, investițiile realizate sunt aprobate de adunările generale, pe de o parte, iar pe de altă parte, se asigură acționarilor minoritari, păstrarea participațiilor la capitalul social în conformitate cu prevederile Legii nr. 31/1990. Față de cele ce preced, evident că afirmația recurentului în sensul că alocațiile bugetare în discuție sunt venituri proprii ale societăților în cauză, nu poate fi primită. Aceste alocații reprezintă investiții realizate de Statul Român în calitate de acționar majoritar, astfel că este îndreptățit să pretindă majorarea capitalului social cu sumele acordate societăților indicate în art. 3.1 din ordinul atacat.

În recurs, Fondul Proprietatea SA reia argumentele prin care tinde să demonstreze că operațiunea prevăzută în art. 3.1. din ordinul atacat nu poate fi pusă în practică după nici unul din modelele de majorare a capitalului prevăzute de Legea nr. 31/1990. Sub acest aspect, prima instanță corect a învederat că argumentele dezvoltate nu vizează actul administrativ contestat, observație împărtășită și de instanța de recurs, fiind evident că norma infralegislativă în discuție, art. 3.1 alin. (4) din Normele metodologice, nu face decât să reflecte intenția acționarului majoritar, Statul Român, de a obține majorarea capitalului social cu sumele reprezentând alocații bugetare destinate finanțării investițiilor care constituie aporturi noi, fără ca prin aceasta să fie lezate drepturile acționarilor minoritari, cum este cazul recurentului, privitoare la valoarea și numărul acțiunilor deținute la societățile comerciale care au beneficiat de alocații bugetare.

Cum bine s-a argumentat în sentința recurată, alegația recurentului este contrazisă de realitatea operațiunilor efectuate de către una din societățile care au primit alocații bugetare, intervenienta din prezenta cauză. Astfel, C.N.A.P.D.M. SA a procedat la îndeplinirea obligației rezultate din norma atacată, iar adunarea generală a acționarilor, prin hotărârea nr. Z din 2 aprilie 2012, a aprobat majorarea capitalului social cu suma de 7.425.840 RON, prin emisiunea unui număr de 742.584 acțiuni cu o valoare nominală de 10 RON/actiune. De asemenea, prin hotărârea nr. ZZ din 2 aprilie 2012 adunarea generală a acționarilor a aprobat acordarea dreptului de preferință acționarilor de a subscrie noi acțiuni, în așa fel încât aceștia să-și poată menține cota de participare la capitalul social.

Aceasta demonstrează cu evidență, așadar, netemeinicia susținerilor recurentului dezvoltate la pct. II.3 din memoriul de recurs. Evident, afirmația recurentului că în lipsa unei prime de emisiune, majorarea capitalului social conduce la o îmbogățire fără justă cauză a acționarului majoritar, nu poate fi primită. În primul rând, Legea nr. 31/1990 nu conține prevederi care să impună fixarea unei astfel de prime de emisiune pentru majorarea capitalului social pe acțiuni, astfel încât să se poată discuta despre nelegalitatea ordinului în sensul neconformității acestuia cu o dispoziție imperativă situată pe un palier normativ superior. În situația dată nu se poate pune însă problema nelegalității art. 3.1 alin. (4), deoarece validitatea juridică a normei amintite nu este afectată în nici un fel de lipsa unei prevederi referitoare la obligativitatea unei prime de emisiune.

Mai exact spus, omisiunea de reglementare reclamată de recurentul-reclamant nu face ca art. 3.1 alin. (4) să fie invalidă juridic, și chiar în ipoteza anulării de către instanța de judecată a dispoziției precitate nu s-ar da nici o satisfacție celui ce pretinde o vătămare în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât omisiunea în discuție nu poate fi corectată decât printr-o completare a reglementării și nu prin desființarea dispoziției criticate. În fine, instanța de fond nu a comis o confuzie atunci când a analizat posibila încălcare a dreptului de proprietate al reclamantului, iar nu al societăților vizate, astfel cum se susține în recurs.

În materia contenciosului administrativ subiectiv observă Înalta Curte, este garantată protecția drepturilor și intereselor personale ale celui care promovează o acțiune în justiție, oricine se consideră vătămat de o autoritate publică putând să recurgă la o cale de atac în fața instanțelor judecătorești, astfel cum se degajă fără echivoc din prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004, precum și din cele ale art. 21 alin. (1) și art. 52 din Constituția României, pentru apărarea drepturilor și/sau a intereselor sale legitime. Altfel spus, cel care are calea deschisă în justiție este titularul dreptului/interesului legitim, căruia i s-a produs o vătămare printr-un act infralegislativ, prin tăcerea administrației sau prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Așa fiind, corect, prima instanță, în consonanță cu dispozițiile legale citate, a exercitat controlul de legalitate al ordinului atacat, din perspectiva titularului acțiunii în contencios administrativ, pentru a verifica dacă acestuia i-a fost produsă o vătămare, în condițiile în care prin cererea de chemare în judecată s-a pretins încălcarea dreptului de proprietate. Prin urmare, pretenția reclamantului Fondul Proprietatea SA de a se examina încălcarea dreptului de proprietate al altor persoane, respectiv al societăților menționate în art. 3.1 alin. (4) este lipsită de bază legală, aceasta neputându-se realiza pe calea contenciosului administrativ, fiind lipsit de relevanță juridică faptul că reclamatul are calitatea de acționar în cadrul acelor societăți.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat de reclamantul Fondul Proprietatea SA, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul Fondul Proprietatea SA împotriva sentinței civile nr. 5907 din 19 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 1 aprilie 2014.