ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2442/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2442/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

în judecată

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamanta Camera de Comerț și Industrie a Municipiului București a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtul C.N.D.I.P.T., O.I.P.O.S.D.R.U. pronunțarea unei hotărâri

judecătorești prin care să se dispună anularea procesului-verbal de constatare a

neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, din 7 decembrie 2011, încheiat

de pârât și comunicat la data de 9 decembrie 2011.

Prin cererile înregistrate

la aceeași instanță, reclamanta Camera de Comerț și Industrie a Municipiului București

a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.N.D.I.P.T., O.I.P.O.S.D.R.U., anularea

proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare,

din 7 decembrie 2011 încheiate de pârât.

Prin încheierea de ședință

de la termenul din data de 6 iunie 2012, Curtea a admis excepția conexității invocată

de pârât și a dispus conexarea Dosarelor nr. 1644/2/2012, nr. 1646/2/2012 și nr.

1647/2/2012 la Dosarul nr. 1642/2/2012, având în vedere că în aceste cauze se regăsesc

acelea și părți și între obiectele acțiunilor există o străină legătură, fiind îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 164 C. proc. civ.

Prin sentința civilă

nr. 4325 din 27 iunie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, s-a dispus: admiterea în parte a cererilor conexe

formulate de reclamantă, anularea în parte a proceselor-verbale de evaluare a neregulilor

și de stabilire a creanțelor bugetare din 7 decembrie 2011 emise de pârâtul C.N.D.I.P.T.,

O.I.P.O.S.D.R.U., în sensul reducerii cuantumului creanțelor bugetare reținute ca

rezultate din nereguli la nivelul cuantumului cheltuielilor afectate de nereguli

reținute în cuprinsul proceselor-verbale, respectiv la nivelul sumelor de 879.560

RON, 426.882,49 RON și 275.029 RON și respingerea, în rest, a cererilor conexe,

ca neîntemeiate.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a reținut, în esență următoarele:

Reclamanta invocă nerespectarea

termenelor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, la art. 18 alin. (2) și art. 21

alin. (2) și art. 23, arătând că acestea sunt termene imperative.

Argumentul nu poate fi

reținut, întrucât, așa cum rezultă din înscrisurile de la dosar și din susținerile

părților, sesizarea de suspiciune de fraudă a fost înregistrată din 15 iunie 2011,

anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

La data înregistrării

sesizării erau incidente prevederile O.G. nr. 79/2003, act normativ care prevede

alte etape și alte termene.

Pe de altă parte, chiar

dacă s-ar admite că în cauză sunt incidente termenele prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011,

susținerea reclamantei nu poate fi primită, întrucât din interpretarea logică și

gramaticală a prevederilor acestui act normativ rezultă că aceste termene sunt de

recomandare.

Critica reclamantei, în

sensul că procesele-verbale atacate nu conțin motivarea în drept a sancțiunilor

dispuse, nu se susține, întrucât în cuprinsul acestora se menționează ca temei de

drept atât prevederile legale în vigoare, O.U.G. nr. 66/2011, cât și contractele

de prefinanțare încheiate între părți.

Cu privire la critica

referitoare la nerespectarea dispozițiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011,

se reține că reclamanta a formulat punctul de vedere înregistrat din 18

octombrie 2011 cu privire la procesele-verbale atacate care i-au fost comunicate,

iar echipa de control a analizat acest punct de vedere și a răspuns argumentelor

prezentate, exprimându-și poziția față de susținerea reclamantei, așa cum rezultă

din documentul din 27 octombrie 2011.

Referitor la motivele

de netemeinicie invocate de reclamantă, se constată că, prin procesele-verbale atacate

s-a reținut în sarcina acesteia încălcarea prevederilor art. 6 alin. (5) și

art. 9 lit. A) alin. (5) din contractele de finanțare, prin aceea că au fost efectuate

plăți din contul de finanțare în contul de disponibil al Camerei de Comerț și Industrie

a Municipiului București în valoare de 879.560 RON, 426.882,49 RON, 396.944 RON

și 275.029 RON.

În cazul de față, este

cert că, așa cum însăși reclamanta recunoaște, prevederile art. 6 alin. (5) din

contractele de finanțare au fost încălcate, întrucât aceasta a procedat la transferul

unor sume de bani din conturile de prefinanțare în conturile curente, sumele fiind

utilizate pentru plata obligațiilor bugetare și a salariilor restante.

Problema de drept este

aceea de a stabili dacă abaterea de la prevederile contractuale în ceea ce privește

utilizarea prefinanțării constituite sau nu o neregulă din perspectiva O.U.G.

nr. 66/2011.

În raport de definiția

pe care actul normativ menționat o dă noțiunii de „neregulă”, argumentul reclamantei,

în sensul că utilizarea prefinanțării în alte scopuri nu a produs niciun prejudiciu

bugetului Uniunii Europene, nu se susține. Se are în vedere faptul că, așa cum rezultă

din textul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, ne aflăm în prezența

unei nereguli nu numai în situația în care abaterea a produs, în concret, un prejudiciu,

ci și în situația în care are potențialul de a produce un prejudiciu, deci este

aptă să producă un prejudiciu, deși în concret acesta nu s-a produs.

În opinia instanței, faptul

că ulterior folosirii sumelor de bani contul de prefinanțare a fost întregit nu

are relevanță, întrucât, chiar dacă în acest fel prejudiciul nu s-a produs, acesta

se putea produce, iar faptul că transferul sumelor de bani a fost efectuat întrucât

exista riscul încetării activității reclamantei, nu poate constitui o justificare

valabilă, în raport de prevederile legale și clauzele contractelor de finanțelor.

În concluzie, în raport

de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, precum și de prevederile

art. 6 alin. (5) și art. 9 lit. A alin. (5) din contractele de finanțare, reclamanta

a săvârșit o neregulă, ceea ce justifică aplicarea de către pârât a unei sancțiuni,

în conformitate cu legea.

În ceea ce privește critica

referitoare la nerespectarea principiului proporționalității, susținerile reclamantei

sunt întemeiate, întrucât stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli

la nivelul sumelor ce reprezintă întreaga prefinanțare este disproporționată, în

condițiile în care cheltuielile afectate de nereguli sunt mult mai mici, activitățile

preconizate în cadrul proiectului au fost îndeplinite în proporție de 100%, iar

conturile de prefinanțare au fost întregite de reclamantă.

În consecință, instanța

a constatat că procesele-verbale contestate sunt nelegale, în parte, în ceea ce

privește sancțiunea aplicată cu încălcarea principiului proporționalității, și a

dispus admiterea în parte a cererilor conexe, anularea în parte a proceselor-verbale

și reducerea cuantumului creanțelor bugetare reținute ca rezultate din nereguli

la nivelul cuantumului cheltuielilor afectate de nereguli.

în cauză

Împotriva sentinței civile

nr. 4325 din 27 iunie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta

Camera de Comerț și Industrie a Municipiului București, susținând că este nelegală

și netemeinică, pentru următoarele motive:

3.1. Inexistența unei

nereguli , în sensul O.U.G. nr. 66/2011

Reclamanta a invocat și

a argumentat că faptele acesteia nu pot constitui nereguli, în sensul O.U.G. nr.

66/2011, deoarece nu au produs niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene/bugetului

donatorilor publici internaționali sau fondurilor publice naționale aferente acestora.

Instanța de fond a recunoscut

că faptele reclamantei nu au creat prejudiciu, dar a considerat, fără temei, că

aceste fapte ar fi fost apte să producă un prejudiciu, motiv pentru care ar putea

fi încadrate în noțiunea de „neregulă”.

Cel mai importat argument

al netemeiniciei motivării instanței, în sensul că faptele ar fi fost apte să producă

un prejudiciu, se găsește în chiar textul hotărârii recurate. Constatarea logică

a motivării instanței de fond este următoarea: deși faptele reclamantei nu au produs

niciun prejudiciu, conturile fiind întregite înainte de control , iar proiectele

derulate în proporție de 100% până la control, aceste fapte aveau potențialul să

producă un prejudiciu, motiv pentru care trebuie considerate nereguli.

Această motivare este

viciată „ab inițio”, viciul rezultând din chiar construcția logică. Potențialul

unei fapte să producă un prejudiciu se poate lua în considerare doar în perioada

anterioară producerii sau neproducerii acestui prejudiciu și implică în mod necesar

un element de impreviziune. Cu alte cuvinte, potențialul unei fapte de a produce

un prejudiciu poate fi analizat doar până în momentul în care elementul de incertitudine

s-a elucidat, respectiv prejudiciul fie s-a produs, fie nu s-a produs. După acest

moment, potențialul producerii prejudiciului, chiar anterior momentului, nu mai

poate fi analizat, lipsind elementul esențial de impreviziune, care s-a clarificat

într-un sens sau altul.

În cauza supusă judecății,

se observă că fapta incriminată a fost aceea de a transfera unele sume de bani din

conturile de prefinanțare în conturile curente, iar prejudiciul posibil al acestei

fapte putea consta (în opinia primei instanțe cel puțin) fie în diminuarea fondurilor

afectate proiectului (prin nerepartizarea unor fonduri din prefinanțare acțiunilor

aferente proiectului), fie în întârzierea afectării fondurilor necesare activităților

din proiect.

La data controlului însă

ambele situații fuseseră înlăturate prin acțiunile reclamantei. Era imposibil să

se diminueze fondurile afectate proiectului, întreaga prefinanțare fiind întregită

de reclamantă și aplicată proiectului conform graficului agreat cu C.N.D.I.P.T.

și A.M.O.S.D.R.U., iar activitățile din proiect nu fuseseră în niciun fel afectate

sau întârziate, dovadă că erau îndeplinite în proporție de 100% din preconizări,

fapt atestat atât de organele de control ale pârâtului, cât și de prima instanță.

În altă ordine de idei,

chiar dacă s-ar fi analizat posibilitatea producerii prejudiciului înainte de reintregirea

conturilor de prefinanțare de către reclamantă, s-ar fi observat că aceasta nu există,

conturile de prefinanțare conținând întotdeauna fonduri suficiente pentru derularea

tuturor activităților stabilitate prin programele proiectelor, precum și fondurilor

de rezervă pentru situații excepționale.

În concluzie, faptele

reclamantei nu au produs și nici nu erau apte să producă vreun prejudiciu bugetului

Uniunii Europene/bugetelor donatorilor publici internaționali sau fondurilor publice

naționale aferente acestora.

3.2. Imposibilitatea aplicării

unei sancțiunii administrative de către instanța de judecată

Considerând, prin reducere

la absurd, că faptele reclamantei ar putea constitui temei pentru aplicarea unei

sancțiuni, se impune a se observa că această sancțiune putea fi aplicată doar de

pârât, în urma contestației administrative, și nu de instanța de judecată.

Deși instanța afirmă în

dispozitivul hotărârii recurate că reduce cuantumul creanțelor bugetare, în realitate,

instanța a înlăturat acele sancțiunii și a aplicat unele noi.

Această măsură contravine

însă, atât art. 18 din Legea nr. 554/2004, cât și art. 50 din O.U.G. nr. 60/2011.

Instanța avea, conform

art. 18 posibilitatea să anuleze actul său să respingă cererea, conform art. 50

din O.U.G. nr. 66/2011, nici măcar autoritatea care a emis inițial procesul-verbal

și a stabilit sancțiunea nu putea să modifice sancțiunea. În cazul în care autoritatea

administrativă, în urma contestației reclamantei, ar fi observat că actul este viciat

sau nelegal, era obligată să anuleze actul și să emită un act administrativ nou,

care să țină cont de viciile și nelegalitățile contestate în legătură cu primul

act.

Nu se poate aplica în

această cauză nici argumentul „cine poate mai mult poate și mai puțin”, deoarece

competențele instanței de judecată și ale organelor administrative sunt clar delimitate

prin lege. A admite că în temeiul principiului „qui potest plus, potest minus”,

instanța ar putea să aplice o sancțiune administrativă mai mică decât cea aplicată

printr-un act administrativ ar însemna să accepte o depășire a atribuțiilor puterii

judecătorești.

Prin urmare, în măsura

în care prima instanță a constatat că actul atacat este viciat din mai multe puncte

de vedere, singura soluție posibil a fi pronunțată era admiterea cererii reclamantei

și anularea actului administrativ nelegal, astfel că se impune modificarea hotărârii

recurate în acest sens.

3.3. Considerații privind

sancțiunea rezilierii

Problema revocării sancțiunii

rezilierii contractelor de finanțare, deși nu este o eroare a instanței, a creat

și creează probleme practice foarte grave.

Deși prima instanță constată

clar că rezilierea contractelor de finanțare nu putea fi dispusă prin actele administrative

atacate, pârâtul susține (și a susținut întotdeauna) că a fost dispusă și că toate

cele patru contracte de finanțare au fost reziliate.

Formal, prin procesele-verbale

atacate, pârâtul C.N.D.I.P.T. „propune” rezilierea contractelor, însă întotdeauna

acesta a considerat că sancțiunea a fost dispusă și nu propusă. Mai mult, chiar

după pronunțarea hotărârii primei instanțe, printr-o adresă trimisă reclamantei,

pârâtul afirmă în mod expres și neechivoc faptul că măsura rezilierii contractelor

de finanțelor ar fi fost dispusă prin procesele-verbale atacate și că ar fost menținută

de instanța de judecată.

Pentru aceste motive,

recurenta este nevoită să solicite instanței de recurs să analizeze sancțiunea rezilierii

ca și cum ar fi fost dispusă de pârât prin actele administrative atacate și să dispună

modificarea hotărârii recurate, în sensul revocării ei.

În concluzie, pentru motivele

expuse, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului și, în principal,

modificarea hotărârii recurate, în sensul admiterii în totalitate a cererii introductive

și anulării proceselor-verbale contestate, iar, în subsidiar, modificarea sentinței

recurate, în sensul analizării revocării exprese a sancțiunilor rezilierii contractelor

de finanțare dispuse prin cele patru acte administrative atacate.

de intimatul-pârât organismul intermediar C.N.D.I.P.T.

Intimatul-pârât a solicitat,

prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii primei

instanțe, ca fiind legală și temeinică.

În recurs s-a administrat

proba cu înscrisuri noi, potrivit art. 305 C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată,

prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și

de dispozițiile legale aplicabile, inclusiv art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

de drept relevante

1.1. Este neîntemeiată

critica ce vizează inexistența unei nereguli în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

În acord cu cele reținute

de prima instanță, din interpretarea prevederilor legale și contractuale aplicabile

cauzei reiese că abaterea constând în utilizarea unor sume de bani din contul de

prefinanțare în alte scopuri decât cel de implementare a activităților din cadrul

proiectului reprezintă o neregulă în accepțiunea dată acestei noțiuni de art. 2

alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât are potențialul de a produce

un prejudiciu, chiar dacă acesta nu s-a produs.

În conformitate cu acest

text de lege, se are în vedere prejudiciul real sau potențial asupra bugetului Uniunii

Europene, donatorilor publici internaționali sau bugetelor naționale.

Producerea însăși a unei

abateri de la legalitate, regularitate și conformitate, inclusiv a unei abateri

care nu are un impact financiar precis, este de natură să afecteze interesele financiare

ale Uniunii și conduce la retragerea sprijinului financiar obținut, fără să fie

necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului Uniunii Europene.

În condițiile în care

prima instanță a reținut existența faptei constând în transferul unor sume de bani

din conturile de prefinanțare în conturile curente, cu încălcarea obligațiilor contractuale

asumate de reclamantă, în special cele prevăzute de art. 6 alin. (5) din contractele

de finanțare, nu se impunea o analiză suplimentară a posibilității producerii prejudiciului

în cele două variante identificate de recurentă, respectiv, diminuarea fondurilor

ori întârzierea afectării fondurilor necesare activităților din proiect.

Prin urmare, în mod legal

prima instanță a validat actele administrative contestate sub aspectul existenței

unei nereguli și, pe cale de consecință, temeiul aplicării sancțiunilor administrative

prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011.

1.2. Este neîntemeiată

și critica ce vizează imposibilitatea aplicării unei sancțiuni administrative de

către instanța de judecată.

În această privință, Înalta

Curte nu va împărtăși opinia exprimată de recurentă, având în vedere însăși reglementarea

de principiu cuprinsă în actuala lege a contenciosului administrativ, aceea a unui

contencios de plină jurisdicție.

Astfel, în cadrul controlului

de legalitate pe care îl exercită instanța de contencios administrativ, pentru a

constata dacă actul administrativ are aptitudinea de a răspunde scopului pentru

care a fost emis, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între

interesul public ce trebuie ocrotit și conținutul drepturilor sau intereselor legitime

private care pot fi lezate prin emiterea acestuia, se poate proceda la modificarea

sancțiunii administrative în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind

echivalentă unei anulării parțiale a actului.

O astfel de măsură se

circumscrie soluțiilor pe care instanța de contencios administrativ este îndrituită

să le pronunțe, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, și nu poate fi calificată

drept o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, interpretarea contrară propusă

de recurenta-reclamantă fiind de natură să lipsească de efectivitate mecanismul

contenciosului administrativ.

1.3. Considerațiile recurentei

relativ la sancțiunea rezilierii contractelor de finanțare nu sunt de natură să

afecteze legalitatea și temeinicia hotărârii primei instanțe, atât timp cât instanța

a reținut cu claritate faptul că, prin procesele-verbale contestate s-a propus și

nu s-a dispus rezilierea contractelor de finanțare și că o astfel de măsură nici

nu putea fi dispusă printr-un proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire

a creanțelor bugetare.

În plus, autoritatea pârâtă

nu a înțeles să declare recurs împotriva hotărârii primei instanțe, astfel că solicitarea

recurentei-reclamante, în sensul de a se analiza sancțiunea rezilierii ca și cum

ar fi fost dispusă prin actele administrative atacate și de a dispune revocarea

expresă a acesteia, excede cadrului procesual, fiind una pur ipotetică.

instanței de recurs

Pentru toate considerentele

expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare, și art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamanta Camera de Comerț și Industrie a Municipiului București împotriva sentinței

civile nr. 4325 din 27 iunie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 mai 2014.