Decizia nr. 5021/2010 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată și apărările formulate de pârât Prin acțiunea înregistrată la data de 20 octombrie 2009 pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta R.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca, prin sentința ce se va pronunța, să se dispună obligarea acestuia să stabilească data la care va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a cetățeniei române, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 21/1991, la Secția Consulară a României din Republica Moldova, într-un termen scurt, rezonabil. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că în luna septembrie 2008 s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele necesare, că i-a fost refuzată primirea acesteia și i s-a comunicat să facă o cerere scrisă de programare/intenție, pe care să o trimită prin poștă, recomandat cu confirmare de primire, pentru a fi invitată să depună cererea. Reclamanta a mai arătat că, la data de 01 septembrie 2008, s-a adresat cu o primă cerere scrisă Secției consulare a Ambasadei României din Republica Moldova și că, prin adresa nr. C 1827 din 08 septembrie 2008, Secția consulară nu i-a soluționat favorabil cererea, invitând-o să aștepte, întrucât la un moment dat cererea sa de intenție va fi procesată și va fi invitată să depună cererea de redobândire a cetățeniei române. Reclamanta a adăugat că la data de 16 septembrie 2008 a trimis prin poștă, recomandat, cu confirmare de primire, o a doua cerere scrisă prin care a solicitat să fie invitată să depună cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt, cerere la care Secția Consulară nu i-a comunicat răspuns. Reclamanta a susținut că această atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova reprezintă în fapt și în drept un refuz nejustificat de soluționare a cererii, respectiv de a fi invitată într-un termen rezonabil, relativ scurt, să depună cererea de redobândire a cetățeniei române. Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că existența capacității limitate a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de redobândire a cetățeniei române și actele necesare a impus organizarea unei programări conform căreia, cele peste 600.000 de persoane care au dorit să depună cereri sunt invitate, în ordinea cronologică a formulării cererilor de intenție, să se prezinte la secția consulară unde are loc verificarea documentelor stabilite de lege, dosarul fiind trimis ulterior Ministerului Justiției. Pârâtul a precizat că în prezent sunt programate acele persoane care au formulat cerere de intenție în anul 2004 și că nu se pot crea premisele unei discriminări prin faptul acceptării depunerii documentelor „peste rând” din partea reclamantei, care a formulat scrisoarea de intenție la data de 01 septembrie 2008, iar răspunsul comunicat acesteia prin adresa nr. C 1827 din 08 septembrie 2008 nu poate fi asimilat, în nici un caz, unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 239 din 22 ianuarie 2009, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta R.M., reținând, în esență, că răspunsul comunicat reclamantei, prin adresa nr. C1827 din 08 septembrie 2008, nu reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanta a formulat cererea la data de 01 septembrie 2008, iar din cauza numărului foarte mare de solicitări și a spațiilor limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul a fost necesară efectuarea unor programări pentru depunerea dosarelor de redobândire a cetățeniei române, iar în prezent sunt programate persoanele care au formulat cererea de intenție în anul 2004.

Cererea de recurs și apărările formulate de intimat Împotriva sentinței civile nr. 239 din 22 ianuarie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta R.M., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă susține, în esență, că instanța de fond în mod greșit a apreciat că răspunsul pârâtului nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deși prin răspunsul dat pârâtul a amânat practic la un termen nedeterminat data la care va fi invitată să depună cererea de redobândire a cetățeniei române și că motivele invocate de pârât referitoare la condițiile în care își desfășoară activitatea Secția consulară a Ambasadei României la Chișinău au fost avute în vedere de legiuitor cu ocazia adoptării textului art. 12 din Legea nr. 12/1991. Mai susține recurenta că cererea sa vizează doar fixarea unui termen pentru înregistrarea cererii, iar prin trecerea unui interval de timp de 2 luni și două zile de la momentul formulării primei cereri de intenție se află în imposibilitatatea de a-și valorifica drepturile prevăzute de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991 și că nu poate fi restricționat fără temei legal dreptul persoanei de a-i fi înregistrată cererea pentru motive ce țin de organizarea administrativă a serviciului Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. Totodată, recurenta-reclamantă susține că amânarea cu 2 luni, raportat la data primei solicitări din 01 septembrie 2008, reprezintă o încălcare a principiului termenului rezonabil consacrat de art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, ratificată prin Legea nr. 396/2002, și de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului. În susținere, recurenta-reclamantă invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezentată de deciziile nr. 3435 din 19 septembrie 2007 și nr. 3749 din 29 octombrie 2008. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât solicită respingerea recursului, ca nefondat, susținând că instanța de fond în mod corect a reținut că nu există un refuz nejustificat din partea autorităților române, având în vedere capacitatea limitată de Secției consulare a Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele de redobândire a cetățeniei române și faptul că a fost stabilită ordinea cronologică de soluționare a cererilor, întrucât peste 360.000 de persoane și-au manifestat intenția de a depune cereri de redobândire a cetățeniei române. Mai arată intimatul-pârât că autoritățile române se află în imposibilitatea obiectivă de a-și organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea și pentru procesarea într-un termen cât mai scurt a cererilor de redobândire a cetățeniei române, astfel că, în lipsa unei culpe administrative, instituția nu poate fi obligată să schimbe ordinea cronologică de soluționare a dosarelor, întrucât ar fi discriminate persoanele care au depus cereri anterior reclamantei. Totodată, intimatul-pârât susține că dispozițiile art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei se aplică numai persoanelor care domiciliază în mod obișnuit și legal pe teritoriul statului respectiv, iar termenul rezonabil consacrat în jurisprudența CEDO este aplicabil numai rezidenților din țara a cărei cetățenie o solicită și se apreciază în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărui caz în parte și nu numai în raport cu intervalul de timp. Mai susține intimatul-pârât că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei române se subsumează dreptului suveran al statului și că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în ceea ce privește stabilirea termenelor de primire a cererilor respective. Totodată, recurentul-pârât arată că, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 147/2008, aprobată prin Legea nr. 171/2009, legiuitorul a stabilit că numărul maxim de cereri primite în intervalul de un an pentru fiecare oficiu consular nu poate depăși 30.000 de dosare, iar având în vedere că la Secția consulară a României de la Chișinău sunt înregistrate peste 300.000 de cereri de programare, criteriul cronologic a dobândit un deplin suport legal, obligatoriu pentru autoritatea publică și pentru petenți.

Excepția de neconstituționalitate invocată de recurenta-reclamantă Recursul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. 6275/2/2008. La termenul de judecată din 9 iunie 2009, recurenta-reclamantă a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 21/1991. Prin încheierea pronunțată la data de 6 octombrie 2009, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a adispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și a dispus suspendarea judecării recursului. Prin Decizia nr. 670 din 18 mai 2010, Curtea Constituțională a respins, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate invocată de R.M., reținând că textul de lege criticat nu mai este în vigoare, fiind abrogat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 354/2009 privind aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991.

Hotărârea instanței de recurs Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente. Este necontestat în cauză faptul că reclamanta R.M. s-a adresat pârâtului la data de 01 septembrie 2008 și la data de 16 septembrie 2008 cu cereri în vederea stabilirii datei la care va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a cetățeniei române , precum și faptul că, la cererea reclamantei din 01 septembrie 2008, pârâtul a răspuns prin adresa din 08 septembrie 2008 (fila 5 la dosarul de fond), în sensul că: „Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă. În raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție depuse, Secția consulară a ambasadei vă va trimite invitația pentru depunerea dosarului de redobândire a cetățeniei române. Prin aceeași corespondență veți primi și lista actelor pe care va trebui să le depuneți la dosar. Precizăm că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor, iar acordarea cetățeniei române este un atribut al suveranității statului, neexistând o obligație a acestuia de a accepta cererile tuturor solicitanților.” Conform principiului de drept tempus regit actum, acțiunea formulată de reclamantă este soluționată în raport cu dispozițiile în vigoare în luna septembrie 2008 când R.M. a depus cele două cereri la Secția consulară a Ambasadei României în Republica Moldova. Astfel, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, în vigoare la data depunerii de către reclamant a celor două cereri: „Persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de acordare, întemeiată pe dispozițiile art. 10 1 , sau de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.” Este adevărat că, ulterior, prin O.U.G. nr. 147/2008, astfel cum a fost aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 171/2009, art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/1991, au primit următorul cuprins: „Persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de acordare, întemeiată pe dispozițiile art. 10 1 , sau de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. În situația în care, la nivelul misiunilor diplomatice și oficiilor consulare, numărul solicitanților este cu mult mai mare decât capacitatea de procesare a oficiului, se va proceda la programarea acestora în limita a 30.000 de dosare pe an, pentru fiecare oficiu consular”. Astfel fiind, în raport cu dispozițiile în vigoare la data depunerii cererilor de către reclamantă, nu pot fi primite apărările intimatului-pârât întemeiate pe dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, astfel cum acestea au fost modificate și completate ulterior, întrucât s-ar încălca principiul neretroactivității legii civile. În raport cu circumstanțele cauzei, obiectul acțiunii și dispozițiile incidente, instanța de recurs constată că în cauză a existat un refuz nejustificat al pârâtului, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de a stabili data la care petenta poate depune cererea de redobândire a cetățeniei române, precum și faptul că , în speță, nu este vorba de refuzul de soluționare favorabilă a cererii de redobândire a cetățeniei, ci chiar de refuzul de primire a cererii, persoanei reclamante refuzându-i-se astfel un drept elementar, respectiv dreptul de petiționare. Sub acest aspect, raportat la data depunerii de către reclamantă a cererilor din 01 septembrie 2008, respectiv 16 septembrie 2008, și față de refuzul explicit al pârâtului de primire a cererii petentei, răspuns materializat în adresa din 08 septembrie 2008 (fila 5 la dosarul de fond), se reține că a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii petentei de stabilire a datei la care va fi invitată să depună documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile art. 10 1 și art. 12 din Legea nr. 21/1991. Înalta Curte are în vedere și faptul că nici până la data soluționării prezentului recurs – 16 noiembrie 2010, deci la mai mult de 2 ani de la data formulării cererii – pârâtul nu a făcut dovada faptului că ar fi invitat-o pe petentă să depună cererea de redobândire a cetățeniei române. Faptul că legea nu prevede un termen pentru primirea cererilor de redobândire a cetățeniei române, nu înseamnă că autoritatea publică beneficiază de un termen rezonabil de primire a cererii pe care o formulează o persoană în baza dispozițiilor legale. Practica administrativă unanim acceptată este în sensul că cererile adresate unei autorități publice se înregistrează la data depunerii lor de către petenți, iar instituția are la dispoziție un termen legal sau, în lipsa acestuia, un termen rezonabil pentru soluționarea cererii, iar nicidecum pentru primirea acesteia. Instituțiile publice sunt învestite cu competență legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt adresate în procesul de executare în concret a legii, ele neavând posibilitatea legală de a amâna sau de a se deroba de realizarea atribuțiilor ce le revin și cu atât mai puțin de obligația inerentă de a primi și înregistra cererile cu care sunt sesizate. Apărarea intimatului-pârât referitoare la dificultățile administrative cu care se confruntă Secția consulară a Ambasadei României la Chișinău nu poate fi primită, întrucât era necesar ca asemenea aspecte să fie avute în vedere la momentul fundamentării, elaborării și adoptării modificărilor și completărilor aduse Legii nr. 21/1991 (art. 10 1 și art. 12) care permit subiectelor de drept ce se încadrează în ipoteza textului de lege să solicite redobândirea cetățeniei române. Asemenea apărări nu pot justifica atitudinea autorității publice de a amâna sine die pe petiționari în perspectiva invitației de a depune cererea de valorificare a unui drept prevăzut de lege. Sunt neîntemeiate susținerile intimatului-pârât referitoare la inaplicabilitatea dispozițiilor art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, conform cărora „ Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Atâta timp cât statul român și-a asumat, în baza art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, obligația de a acorda cetățenia română persoanelor care au pierdut-o din motive neimputabile lor sau cărora această cetățenie le-a fost ridicată fără voia lor, în calitate de stat semnatar al respective Convenții are, conform art. 10 din acest act internațional, obligația de a respecta termenul rezonabil în procedura de examinare a cererilor ce îi sunt adresate în acest sens. Totodată, cu referire la principiul „termenului rezonabil”, instanța reține că acest principiu este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în jurisprudența C.E.D.O. Este adevărat că respectarea principiului termenului rezonabil se apreciază în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărui caz în parte, însă, în speță nesocotirea principiului derivă în principal din împrejurarea că reclamantei i s-a răspuns în sensul că urmează a fi invitată să depună documentele pentru redobândirea cetățeniei române la o dată viitoare, necunoscută și nedeterminabilă în funcție de criterii obiective. Or, atâta timp cât de la data formulării cererilor în luna septembrie 2008 și până în prezent – noiembrie 2010 – reclamanta nu a fost invitată să depună cererea, iar, ulterior primirii documentației, cererea de redobândire a cetățeniei române va trebui să parcurgă procedura de analiză și aprobare prevăzută de lege, se apreciază că a fost încălcat principiul termenului rezonabil. Este neîntemeiată și apărarea pârâtului referitoare la faptul că, prin obligarea pârâtului să stabilească data la care reclamanta va fi invitată să depună documentele pentru redobândirea cetățeniei române, puterea judecătorească s-ar substitui puterii executive, întrucât instanța nu face altceva decât să soluționeze cererea cu care a fost legal învestită în raport cu competența legală ce îi revine potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. La pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va admite și va modifica hotărârea pronunțată de Curtea de apel în sensul obligării pârâtului Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantei R.M. de redobândire a cetățeniei române.