ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5021/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5021/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.

Cererea de chemare în judecată și apărările formulate de pârât

Prin acțiunea

înregistrată la data de 20 octombrie 2009 pe rolul Curții de Apel București –

Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta R.M. a chemat în

judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca, prin sentința

ce se va pronunța, să se dispună obligarea acestuia să stabilească data la care

va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a cetățeniei

române, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 21/1991, la Secția Consulară a României din Republica Moldova, într-un termen scurt, rezonabil.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că în luna septembrie 2008 s-a prezentat personal

la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune

cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele necesare, că i-a

fost refuzată primirea acesteia și i s-a comunicat să facă o cerere scrisă de

programare/intenție, pe care să o trimită prin poștă, recomandat cu confirmare

de primire, pentru a fi invitată să depună cererea.

Reclamanta a mai

arătat că, la data de 01 septembrie 2008, s-a adresat cu o primă cerere scrisă

Secției consulare a Ambasadei României din Republica Moldova și că, prin adresa

nr. C 1827 din 08 septembrie 2008, Secția consulară nu i-a soluționat favorabil

cererea, invitând-o să aștepte, întrucât la un moment dat cererea sa de

intenție va fi procesată și va fi invitată să depună cererea de redobândire a

cetățeniei române.

Reclamanta a adăugat

că la data de 16 septembrie 2008 a trimis prin poștă, recomandat, cu confirmare

de primire, o a doua cerere scrisă prin care a solicitat să fie invitată să

depună cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt, cerere la

care Secția Consulară nu i-a comunicat răspuns.

Reclamanta a susținut

că această atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României din Republica

Moldova reprezintă în fapt și în drept un refuz nejustificat de soluționare a

cererii, respectiv de a fi invitată într-un termen rezonabil, relativ scurt, să

depună cererea de redobândire a cetățeniei române.

Prin întâmpinare,

pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că existența

capacității limitate a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de redobândire a cetățeniei române și

actele necesare a impus organizarea unei programări conform căreia, cele peste

600.000 de persoane care au dorit să depună cereri sunt invitate, în ordinea

cronologică a formulării cererilor de intenție, să se prezinte la secția

consulară unde are loc verificarea documentelor stabilite de lege, dosarul

fiind trimis ulterior Ministerului Justiției.

Pârâtul a precizat că

în prezent sunt programate acele persoane care au formulat cerere de intenție

în anul 2004 și că nu se pot crea premisele unei discriminări prin faptul

acceptării depunerii documentelor „peste rând” din partea reclamantei, care a

formulat scrisoarea de intenție la data de 01 septembrie 2008, iar răspunsul comunicat

acesteia prin adresa nr. C 1827 din 08 septembrie 2008 nu poate fi asimilat, în

nici un caz, unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, astfel cum

acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

2.

Hotărârea instanței de fond

Prin

sentința civilă nr. 239

din 22 ianuarie 2009, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de

reclamanta R.M., reținând, în esență, că răspunsul comunicat reclamantei, prin

adresa nr. C1827 din 08 septembrie 2008, nu reprezintă un refuz nejustificat de

soluționare a cererii, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din

Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanta a formulat cererea la data de

01 septembrie 2008, iar din cauza numărului foarte mare de solicitări și a

spațiilor limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul

a fost necesară efectuarea unor programări pentru depunerea dosarelor de

redobândire a cetățeniei române, iar în prezent sunt programate persoanele care

au formulat cererea de intenție în anul 2004.

3.

Cererea de recurs și apărările formulate de intimat

Împotriva

sentinței civile nr. 239 din 22 ianuarie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta R.M.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivul prevăzut de art.

304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă

susține, în esență, că instanța de fond în mod greșit a apreciat că răspunsul

pârâtului nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin.

(1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deși prin răspunsul dat pârâtul a amânat

practic la un termen nedeterminat data la care va fi invitată să depună cererea

de redobândire a cetățeniei române și că motivele invocate de pârât referitoare

la condițiile în care își desfășoară activitatea Secția consulară a Ambasadei

României la Chișinău au fost avute în vedere de legiuitor cu ocazia adoptării

textului art. 12 din Legea nr. 12/1991.

Mai

susține recurenta că cererea sa vizează doar fixarea unui termen pentru

înregistrarea cererii, iar prin trecerea unui interval de timp de 2 luni și

două zile de la momentul formulării primei cereri de intenție se află în

imposibilitatatea de a-și valorifica drepturile prevăzute de art. 12 alin. (3)

din Legea nr. 21/1991 și că nu poate fi restricționat fără temei legal dreptul

persoanei de a-i fi înregistrată cererea pentru motive ce țin de organizarea

administrativă a serviciului Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău.

Totodată,

recurenta-reclamantă susține că amânarea cu 2 luni, raportat la data primei

solicitări din 01 septembrie 2008, reprezintă o încălcare a principiului

termenului rezonabil consacrat de art. 10 din Convenția europeană asupra

cetățeniei, ratificată prin Legea nr. 396/2002, și de art. 6 din Convenția

europeană a drepturilor omului.

În

susținere, recurenta-reclamantă invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație

și Justiție reprezentată de deciziile nr. 3435 din 19 septembrie 2007 și nr. 3749

din 29 octombrie 2008.

Prin

întâmpinarea formulată, intimatul-pârât solicită respingerea recursului, ca

nefondat, susținând că instanța de fond în mod corect a reținut că nu există un

refuz nejustificat din partea autorităților române, având în vedere capacitatea

limitată de Secției consulare a Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele de redobândire a cetățeniei române și faptul că a fost

stabilită ordinea cronologică de soluționare a cererilor, întrucât peste

360.000 de persoane și-au manifestat intenția de a depune cereri de redobândire

a cetățeniei române.

Mai

arată intimatul-pârât

că autoritățile române se află în imposibilitatea obiectivă de a-și organiza pe

teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea și pentru

procesarea într-un termen cât mai scurt a cererilor de redobândire a cetățeniei

române, astfel că, în lipsa unei culpe administrative, instituția nu poate fi

obligată să schimbe ordinea cronologică de soluționare a dosarelor, întrucât ar

fi discriminate persoanele care au depus cereri anterior reclamantei.

Totodată,

intimatul-pârât susține că dispozițiile art. 10 din Convenția europeană asupra

cetățeniei se aplică numai persoanelor care domiciliază în mod obișnuit și

legal pe teritoriul statului respectiv, iar termenul rezonabil consacrat în

jurisprudența CEDO este aplicabil numai rezidenților din țara a cărei cetățenie

o solicită și se apreciază în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărui

caz în parte și nu numai în raport cu intervalul de timp.

Mai

susține intimatul-pârât că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei

române se subsumează dreptului suveran al statului și că puterea judecătorească

nu se poate substitui puterii executive în ceea ce privește stabilirea termenelor

de primire a cererilor respective.

Totodată,

recurentul-pârât arată că, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991,

astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 147/2008, aprobată prin Legea nr. 171/2009,

legiuitorul a stabilit că numărul maxim de cereri primite în intervalul de un

an pentru fiecare oficiu consular nu poate depăși 30.000 de dosare, iar având

în vedere că la Secția consulară a României de la Chișinău sunt înregistrate peste 300.000 de cereri de programare, criteriul cronologic a

dobândit un deplin suport legal, obligatoriu pentru autoritatea publică și

pentru petenți.

4.

Excepția de neconstituționalitate invocată de recurenta-reclamantă

Recursul

a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de

contencios administrativ și fiscal sub nr. 6275/2/2008.

La

termenul de judecată din 9 iunie 2009, recurenta-reclamantă a invocat excepția

de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 21/1991.

Prin

încheierea pronunțată la data de 6 octombrie 2009, Înalta Curte de Casație și

Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea

Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a adispozițiilor art. 12 alin.

(3) din Legea nr. 21/1991, republicată, cu modificările și completările

ulterioare, și a dispus suspendarea judecării recursului.

Prin

Decizia nr. 670 din 18 mai 2010, Curtea Constituțională a respins, ca devenită

inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate invocată de R.M., reținând că

textul de lege criticat nu mai este în vigoare, fiind abrogat prin art. I pct. 3

din Legea nr. 354/2009

privind aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 pentru modificarea și

completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991.

5.

Hotărârea instanței de recurs

Examinând

cauza prin prisma motivelor invocate în recurs, Înalta Curte constată că

recursul este fondat, pentru următoarele considerente.

Este necontestat

în cauză faptul că reclamanta R.M. s-a adresat pârâtului la data de 01

septembrie 2008 și la data de 16 septembrie 2008 cu cereri în vederea stabilirii

datei la care va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a

cetățeniei române

,

precum și faptul că, la cererea reclamantei din 01 septembrie 2008, pârâtul a

răspuns prin adresa din 08 septembrie 2008 (fila 5 la dosarul de fond), în

sensul că:

„Având

în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând cont de spațiile limitate

de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul,

efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă.

În

raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție depuse,

Secția consulară a ambasadei vă va trimite invitația pentru depunerea dosarului

de redobândire a cetățeniei române. Prin aceeași corespondență veți primi și

lista actelor pe care va trebui să le depuneți la dosar.

Precizăm

că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor, iar

acordarea cetățeniei române este un atribut al suveranității statului,

neexistând o obligație a acestuia de a accepta cererile tuturor solicitanților.”

Conform

principiului de drept tempus regit actum, acțiunea formulată de reclamantă este

soluționată în raport cu dispozițiile în vigoare în luna septembrie 2008 când R.M.

a depus cele două cereri la Secția consulară a Ambasadei României în Republica

Moldova.

Astfel, potrivit

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, în vigoare la data depunerii de către

reclamant a celor două cereri:

„Persoanele

care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de acordare,

întemeiată pe dispozițiile art. 10

1

, sau de redobândire a cetățeniei

române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de

lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale

României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.”

Este

adevărat că, ulterior, prin O.U.G. nr. 147/2008, astfel cum a fost aprobată cu

modificări și completări prin Legea nr. 171/2009, art. 12 alin. (2) și (3) din

Legea nr. 21/1991, au primit următorul cuprins:

„Persoanele

care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de acordare,

întemeiată pe dispozițiile art. 10

1

, sau de redobândire a cetățeniei

române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de

lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale

României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În

situația în care, la nivelul misiunilor diplomatice și oficiilor consulare,

numărul solicitanților este cu mult mai mare decât capacitatea de procesare a

oficiului, se va proceda la programarea acestora în limita a 30.000 de dosare

pe an, pentru fiecare oficiu consular”.

Astfel

fiind, în raport cu dispozițiile în vigoare la data depunerii cererilor de

către reclamantă, nu pot fi primite apărările intimatului-pârât întemeiate pe

dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, astfel cum acestea au

fost modificate și completate ulterior, întrucât s-ar încălca principiul

neretroactivității legii civile.

În raport

cu circumstanțele cauzei, obiectul acțiunii și dispozițiile incidente, instanța

de recurs constată că în cauză a existat un refuz nejustificat al pârâtului, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de a stabili data la

care petenta poate depune cererea de redobândire a cetățeniei române, precum și

faptul că

,

în speță, nu este vorba de refuzul de soluționare favorabilă a cererii de

redobândire a cetățeniei, ci chiar de refuzul de primire a cererii, persoanei

reclamante refuzându-i-se astfel un drept elementar, respectiv dreptul de

petiționare.

Sub

acest aspect, raportat la data depunerii de către reclamantă a cererilor din 01

septembrie 2008, respectiv 16 septembrie 2008, și față de refuzul explicit al

pârâtului de primire a cererii petentei, răspuns materializat în adresa

din 08 septembrie 2008

(fila 5 la dosarul de fond), se reține că a fost încălcat termenul rezonabil de

soluționare a cererii petentei de stabilire a datei la care va fi invitată să

depună documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în

condițiile art. 10

1

și art. 12 din Legea nr. 21/1991. Înalta Curte

are în vedere și faptul că nici până la data soluționării prezentului recurs –

16 noiembrie 2010, deci la mai mult de 2 ani de la data formulării cererii –

pârâtul nu a făcut dovada faptului că ar fi invitat-o pe petentă să depună

cererea de redobândire a cetățeniei române.

Faptul

că legea nu prevede un termen pentru primirea cererilor de redobândire a

cetățeniei române, nu înseamnă că autoritatea publică beneficiază de un termen

rezonabil de primire a cererii pe care o formulează o persoană în baza

dispozițiilor legale. Practica administrativă unanim acceptată este în sensul

că cererile adresate unei autorități publice se înregistrează la data depunerii

lor de către petenți, iar instituția are la dispoziție un termen legal sau, în

lipsa acestuia, un termen rezonabil pentru soluționarea cererii, iar nicidecum

pentru primirea acesteia. Instituțiile publice sunt învestite cu competență

legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt adresate în procesul de

executare în concret a legii, ele neavând posibilitatea legală de a amâna sau

de a se deroba de realizarea atribuțiilor ce le revin și cu atât mai puțin de

obligația inerentă de a primi și înregistra cererile cu care sunt sesizate.

Apărarea

intimatului-pârât referitoare la dificultățile administrative cu care se

confruntă Secția consulară a Ambasadei României la Chișinău nu poate fi primită, întrucât era necesar ca asemenea aspecte să fie avute în vedere

la momentul fundamentării, elaborării și adoptării modificărilor și

completărilor aduse Legii nr. 21/1991 (art. 10

1

și art. 12) care

permit subiectelor de drept ce se încadrează în ipoteza textului de lege să

solicite redobândirea cetățeniei române. Asemenea apărări nu pot justifica

atitudinea autorității publice de a amâna sine die pe petiționari în

perspectiva invitației de a depune cererea de valorificare a unui drept

prevăzut de lege.

Sunt

neîntemeiate susținerile intimatului-pârât referitoare la inaplicabilitatea

dispozițiilor art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, conform cărora

„

Fiecare

stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Atâta timp cât statul român

și-a asumat, în baza art. 10

1

din Legea nr. 21/1991, obligația de a

acorda cetățenia română persoanelor care au pierdut-o din motive neimputabile

lor sau cărora această cetățenie le-a fost ridicată fără voia lor, în calitate

de stat semnatar al respective Convenții are, conform art. 10 din acest act

internațional, obligația de a respecta termenul rezonabil în procedura de

examinare a cererilor ce îi sunt adresate în acest sens.

Totodată,

cu referire la principiul „termenului rezonabil”, instanța reține că acest

principiu este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2)

din Constituție, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, precum și în jurisprudența C.E.D.O. Este

adevărat că respectarea principiului termenului rezonabil se apreciază în

funcție de circumstanțele concrete ale fiecărui caz în parte, însă, în speță

nesocotirea principiului derivă în principal din împrejurarea că reclamantei i

s-a răspuns în sensul că urmează a fi invitată să depună documentele pentru

redobândirea cetățeniei române la o dată viitoare, necunoscută și

nedeterminabilă în funcție de criterii obiective. Or, atâta timp cât de la data

formulării cererilor în luna septembrie 2008 și până în prezent – noiembrie

2010 – reclamanta nu a fost invitată să depună cererea, iar, ulterior primirii

documentației, cererea de redobândire a cetățeniei române va trebui să parcurgă

procedura de analiză și aprobare prevăzută de lege, se apreciază că a fost

încălcat principiul termenului rezonabil.

Este

neîntemeiată și apărarea pârâtului referitoare la faptul că, prin obligarea

pârâtului să stabilească data la care reclamanta va fi invitată să depună

documentele pentru redobândirea cetățeniei române, puterea judecătorească s-ar

substitui puterii executive, întrucât instanța nu face altceva decât să

soluționeze cererea cu care a fost legal învestită în raport cu competența

legală ce îi revine potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La

pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară

anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de

contencios administrativ și fiscal.

În raport de toate

aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru

motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 312

alin. (1) – (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va admite

și va modifica hotărârea pronunțată de Curtea de apel în sensul obligării pârâtului

Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantei R.M. de

redobândire a cetățeniei române.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul declarat de R.M.

împotriva sentinței civile nr. 239 din 22 ianuarie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Externe să

primească cererea reclamantei R.M. de redobândire a cetățeniei române.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 16 noiembrie 2010.