ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4905/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 211 din 22 martie 2012 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 anexa 2, pozițiile nr. 626 și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y, pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11, poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea și completarea unor anexe a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107 formulată de reclamantul Ș.A., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Târgu Jiu, Comisia Locală Târgu Jiu pentru Stabilirea Drepturilor de Proprietate Asupra Terenurilor și Comisia Județeană Gorj pentru Stabilirea Drepturilor de Proprietate Asupra Terenurilor și a admis cererile de intervenție formulate de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că titularul excepției susține că este proprietarul terenului menționat în anexele mai sus individualizate conform titlurilor sale de proprietate, că în timp ce solicita reconstituirea dreptului său de proprietate, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat trecerea în domeniul public a terenurilor proprietatea sa, că actele administrative enumerate au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, deoarece nu s-a făcut în niciun fel dovadă cum au intrat bunurile în proprietatea penitenciarului, la ce dată și în baza cărui titlu. Instanța de fond a apreciat că în ceea ce privește H.G.

nr. 973/2002, excepția de nelegalitate este inadmisibilă întrucât pot fi cenzurate conform procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 numai actele administrative unilaterale cu caracter individual emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, până la această dată fiind aplicabile principiile generale de drept recunoscute de practica judiciară anterioară. În ceea ce privește H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 și H.G. nr. 980/2007, instanța de fond a constatat că acestea stabilesc inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public ce sunt în administrarea Administrației Naționale a Penitenciarelor. Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestuia, dispune că domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 35 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.

Potrivit punctului I, poziția 29 din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Direcției Generale a Penitenciarelor. Cum pe terenurile în litigiu își desfășoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu și cum aceste imobile fac parte de drept, conform Legea nr. 213/1998, din domeniul public, instanța de fond a apreciat că hotărârile de guvern prin care au fost inventariate bunurile din domeniul public aflate în administrarea acestui penitenciar au fost adoptate cu respectarea dispozițiilor punctului I, poziția 29 din anexa Legea nr. 213/1998. Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamantul Ș.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că prin hotărârea recurată, în mod greșit instanța de fond a respins excepția de nelegalitate a H.G. 973/2002 anexa 2 pozițiile nr. 626 și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107 și a admis cererile de intervenție formulate de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției, cu simpla motivare că potrivit punctului I, poziția 29 din anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Direcției Generale a Penitenciarelor.

Recurentul mai susține că instanța, fără să facă nicio verificare în acest sens și fără să țină cont de apărările formulate a reținut faptul că pe terenurile în litigiu și-ar desfășura activitatea penitenciarul, că aceste imobile ar face parte de drept, conform Legea nr. 213/1998 din domeniul public, apreciind în mod eronat că în această situație hotărârile de guvern prin care au fost inventariate bunurile din domeniul public ar fi fost adoptate cu respectarea dispozițiilor legale. Recurentul apreciază că instanța avea obligația să verifice dacă bunurile supuse excepției de nelegalitate au fost trecute în domeniul public în baza unui titlu valabil; potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, în această situație Guvernul era obligat să facă dovada că bunul a intrat în mod legal în proprietate publică.

De asemenea, recurentul susține că H.G. 973/2002 anexa 2 pozițiile nr. 626 și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107 sunt nelegale deoarece nu au fost respectate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 unde se prevăd expres modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică. În ceea ce privește H.G. nr. 1705/2006 recurentul precizează faptul că în anexa 11, la poziția 35107 a fost înscrisă în mod eronat suprafața de teren de 28,29 ha, având ca adresă strada V.A., anul dobândirii fiind 1971, baza legală fiind Decretul nr. 95/1983, fără să dețină acte de proprietate sau vreun titlu valabil care să permită înscrierea în domeniul public al statului așa cum este prevăzut la art. 6 din Legea nr. 213/1998.

Referitor la H.G. nr. 980/2007 și la H.G. nr. 295/2011 recurentul precizează că în nota de fundamentare a H.G. nr. 980/2007, la motivul emiterii actului normativ sunt menționate modificări privind datele de identificare și valorile de inventar ce impun modificarea anexei 11a H.G. nr. 1705/2006 și nimic din care să reiese ca a fost modificată și baza legală. În H.G. nr. 295/2011 și la Nota de fundamentare ce a stat la baza proiectului de hotărâre se precizează că se modifică unele date înscrise în inventarul bunurilor ce fac obiectul anexei nr. 11, respectiv se modifică valorile de inventar și suprafețele unor imobile, pentru punerea de acord cu datele rezultate în urma măsurătorilor cadastrale.

Recurentul mai consideră că Ministerul Justiției face confuzie între grădina agrozootehnică care nu are nici o legătură cu domeniul public și „terenul și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Direcției Generale a Penitenciarelor", prevăzute la punctul I, poziția 29 din anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, respectiv suprafața de 7.111 mp așa cum reiese din schița cadastrală, dobândită în baza H.C.L. nr. 34/1997, unde, de altfel, își are sediul și își desfășoară activitatea penitenciarul. Existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

Prin H.G. nr. 973/2002 anexa 2 pozițiile nr. 626 și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006 pârâtele au dispus asupra unor imobile ce nu le aparțin și au modificat situația juridică a acestora. Se mai arată că au fost încălcate dispozițiile legale care apără dreptul de proprietate privată, respectiv art. 480 și urm. din vechiul C. civ., iar actul administrativ atacat încalcă dispozițiile Primului Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cu ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 973/2002 anexa 2, poz. 626 și 729 Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins această excepție, însă instanța de control judiciar reține că excepția nu trebuia respinsă ca inadmisibilă, pe motiv că numai actele cu caracter individual pot forma obiectul excepției de nelegalitate, ci ca nefondată, motiv pentru motivarea sentinței va fi schimbată în sensul că excepția va fi respinsă ca nefondată, pentru următoarele considerente. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze”. În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”. Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ. Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a constatat că numai actele administrative unilaterale cu caracter individual pot forma obiectul excepției de nelegalitate.

În ceea ce privește aprecierea instanței de fond potrivit căreia excepția de nelegalitate este inadmisibilă și pentru faptul că aceasta este emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte precizează: Potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”. De asemenea, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10 aprilie 2008 a reținut, într-adevăr, că dispozițiile sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene).

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2), M. Of.

nr. 830 din 5 decembrie 2007). Raportându-se, așadar, în special la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la practica Curții Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte va reține că, în mod legal, curtea de apel a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of. nr. 414 din 31 august 2000, în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată …. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Argumentele Curții Europene a Drepturilor Omului expuse în speța citată, sunt perfect valabile și în cauza de față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că excepția de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată. În ceea ce privește H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 și H.G. nr. 980/2007, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins excepțiile de nelegalitate invocate, reținând că actele normative atacate stabilesc inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, inventar întocmit în baza art. 20 și următoarele din Legea nr. 213/1998.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că pe terenurile în litigiu își desfășoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu, aceste imobile făcând parte de drept, conform Legii nr. 213/1998, din domeniul public al statului. Prin Procesul-verbal 8264 din 29 septembrie 1969 încheiat IAS Târgu Jiu și Penitenciarul Târgu Jiu a fost predată suprafața de 3 ha, învecinată la N cu Poligonul MFA, la E cu prelungirea digului de la Debarcader, la V cu râul Jiu și în partea de sud cu proprietatea Centrului județean de reproducție și selecție a animalelor Gorj. De asemenea, prin Procesul-verbal 346 din 23 iunie 1971 încheiat între OCOT Gorj și Penitenciarul Târgu Jiu s-a transmis definitiv conform Decretului 409/1955 suprafața de 2 ha din domeniul public al statului și din administrarea Centrului județean de reproducția și selecția animalelor Gorj în administrarea penitenciarului Târgu Jiu.

Terenul se învecina la N cu proprietatea Penitenciarului Târgu Jiu, la E cu proprietatea CAP Târgu Jiu, la V cu râul Jiu, la S cu proprietatea Centrului județean de reproducția și selecția animalelor Gorj. Prin Procesul-verbal 1589 din 7 decembrie 1972 încheiat între OCOT Gorj și Penitenciarul Târgu Jiu a fost transmisă definitiv conform Decretului 409/1955 suprafața de 5,02 ha din domeniul public al statului și din administrarea directă a OCOT Gorj în administrarea operativă a Penitenciarului Târgu Jiu. Terenul situat în punctul „Debarcader" se învecina la E cu prelungirea lacului Debarcader, la V cu râul Jiu, la S cu linia ferată a I.F. Târgu Jiu - Tismana. Odată cu intrarea în vigoare a în baza Legii nr. 18/1991, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat Comisiei pentru stabilirea dreptului de proprietate reconstituirea dreptului de proprietate asupra suprafeței de 10 ha teren în favoarea Penitenciarului Târgu Jiu.

Prin Hotărârea 459 din 31 mai 1993 a Comisiei Județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost admisă cererea Penitenciarului Târgu Jiu. Pe terenul respectiv își desfășoară activitatea unitatea penitenciară, fiind în parte ocupat de construcții, curți, căi de acces și terenul aferent construcțiilor, fiind astfel indispensabile desfășurării activității Penitenciarului Târgu Jiu, instituție care face parte din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională.

Conform punctului I din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: poziția 29 - „terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea .. unități ale Direcției Generale a Penitenciarelor", astfel încât terenul în discuție, unde își desfășoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu - unitate a Administrației Naționale a Penitenciarelor, fosta Direcție Generală a Penitenciarelor aparține domeniului public al statului în baza legii. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod constant a reținut faptul că terenul a intrat în mod legal în proprietatea statului, respectiv în administrarea Penitenciarului Târgu Jiu. În aceste condiții, evidențierea, prin H.G.

nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, a imobilului ca parte a domeniului public al statului, în administrarea Penitenciarului Târgu Jiu este legală, neexistând nici un motiv de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, precum și a H.G. nr. 980/2007, H.G. nr. 295/2011, respectiv H.G. nr. 973/2002. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ș.A. împotriva Sentinței nr. 211 din 22 martie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 21 noiembrie 2012. Procesat de GGC - LM