ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4905/2012
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4905/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)
Asupra recursului de
față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentința civilă nr. 211 din 22 martie
2012 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a
respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 anexa 2, pozițiile nr. 626
și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y, pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr.
1705/2006 anexa 11, poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea
și completarea unor anexe a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107
formulată de reclamantul Ș.A., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Târgu
Jiu, Comisia Locală Târgu Jiu pentru Stabilirea Drepturilor de Proprietate
Asupra Terenurilor și Comisia Județeană Gorj pentru Stabilirea Drepturilor de
Proprietate Asupra Terenurilor și a admis cererile de intervenție formulate de
Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției.
Pentru a pronunța
această soluție instanța de fond a reținut că titularul excepției susține că
este proprietarul terenului menționat în anexele mai sus individualizate
conform titlurilor sale de proprietate, că în timp ce solicita reconstituirea
dreptului său de proprietate, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat trecerea în
domeniul public a terenurilor proprietatea sa, că actele administrative
enumerate au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998,
deoarece nu s-a făcut în niciun fel dovadă cum au intrat bunurile în
proprietatea penitenciarului, la ce dată și în baza cărui titlu.
Instanța de fond a
apreciat că în ceea ce privește H.G. nr. 973/2002, excepția de nelegalitate
este inadmisibilă întrucât pot fi cenzurate conform procedurii prevăzute de
art. 4 din Legea nr. 554/2004 numai actele administrative unilaterale cu
caracter individual emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, până
la această dată fiind aplicabile principiile generale de drept recunoscute de
practica judiciară anterioară.
În ceea ce privește
H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 și H.G. nr. 980/2007, instanța de fond a
constatat că acestea stabilesc inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul
public ce sunt în administrarea Administrației Naționale a Penitenciarelor.
Art. 3 alin. (2) din
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestuia,
dispune că domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 35 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă,
precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca
atare prin lege.
Potrivit punctului I,
poziția 29 din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din
terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale
Direcției Generale a Penitenciarelor.
Cum pe terenurile în
litigiu își desfășoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu și cum aceste
imobile fac parte de drept, conform Legea nr. 213/1998, din domeniul public,
instanța de fond a apreciat că hotărârile de guvern prin care au fost
inventariate bunurile din domeniul public aflate în administrarea acestui
penitenciar au fost adoptate cu respectarea dispozițiilor punctului I, poziția
29 din anexa Legea nr. 213/1998.
Împotriva hotărârii
instanței de fond, reclamantul Ș.A. a declarat recurs, criticând-o pentru
nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea
recursului se arată că prin hotărârea recurată, în mod greșit instanța de fond
a respins excepția de nelegalitate a H.G. 973/2002 anexa 2 pozițiile nr. 626 și
729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr.
1705/2006 anexa 11 poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea
și completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107
și a admis cererile de intervenție formulate de Ministerul Finanțelor Publice
și Ministerul Justiției, cu simpla motivare că potrivit punctului I, poziția 29
din anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din terenurile
și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Direcției Generale
a Penitenciarelor.
Recurentul mai
susține că instanța, fără să facă nicio verificare în acest sens și fără să
țină cont de apărările formulate a reținut faptul că pe terenurile în litigiu
și-ar desfășura activitatea penitenciarul, că aceste imobile ar face parte de
drept, conform Legea nr. 213/1998 din domeniul public, apreciind în mod eronat
că în această situație hotărârile de guvern prin care au fost inventariate bunurile
din domeniul public ar fi fost adoptate cu respectarea dispozițiilor legale.
Recurentul apreciază
că instanța avea obligația să verifice dacă bunurile supuse excepției de
nelegalitate au fost trecute în domeniul public în baza unui titlu valabil; potrivit
art. 21 din Legea nr. 213/1998, în această situație Guvernul era obligat să
facă dovada că bunul a intrat în mod legal în proprietate publică.
De asemenea,
recurentul susține că H.G. 973/2002 anexa 2 pozițiile nr. 626 și 729, a H.G.
nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11
poziția nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea și completarea unor
anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 35107 sunt nelegale
deoarece nu au fost respectate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 unde
se prevăd expres modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică.
În ceea ce privește
H.G. nr. 1705/2006 recurentul precizează faptul că în anexa 11, la poziția
35107 a fost înscrisă în mod eronat suprafața de teren de 28,29 ha, având ca
adresă strada V.A., anul dobândirii fiind 1971, baza legală fiind Decretul nr.
95/1983, fără să dețină acte de proprietate sau vreun titlu valabil care să
permită înscrierea în domeniul public al statului așa cum este prevăzut la art.
6 din Legea nr. 213/1998.
Referitor la H.G. nr.
980/2007 și la H.G. nr. 295/2011 recurentul precizează că în nota de
fundamentare a H.G. nr. 980/2007, la motivul emiterii actului normativ sunt
menționate modificări privind datele de identificare și valorile de inventar ce
impun modificarea anexei 11a H.G. nr. 1705/2006 și nimic din care să reiese ca
a fost modificată și baza legală.
În H.G. nr. 295/2011
și la Nota de fundamentare ce a stat la baza proiectului de hotărâre se
precizează că se modifică unele date înscrise în inventarul bunurilor ce fac
obiectul anexei nr. 11, respectiv se modifică valorile de inventar și
suprafețele unor imobile, pentru punerea de acord cu datele rezultate în urma
măsurătorilor cadastrale.
Recurentul mai
consideră că Ministerul Justiției face confuzie între grădina agrozootehnică
care nu are nici o legătură cu domeniul public și „terenul și clădirile în care
își desfășoară activitatea unități ale Direcției Generale a
Penitenciarelor", prevăzute la punctul I, poziția 29 din anexa la Legea
nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia,
respectiv suprafața de 7.111 mp așa cum reiese din schița cadastrală, dobândită
în baza H.C.L. nr. 34/1997, unde, de altfel, își are sediul și își desfășoară activitatea
penitenciarul.
Existența unei
hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu
scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a
intrat în mod legal în proprietatea sa.
Prin H.G. nr. 973/2002
anexa 2 pozițiile nr. 626 și 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y pozițiile nr.
35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziția nr. 35107, a H.G. nr.
295/2011 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006
pârâtele au dispus asupra unor imobile ce nu le aparțin și au modificat
situația juridică a acestora.
Se mai arată că au
fost încălcate dispozițiile legale care apără dreptul de proprietate privată,
respectiv art. 480 și urm. din vechiul C. civ., iar actul administrativ atacat
încalcă dispozițiile Primului Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea
Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
Examinând cauza și
sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele
invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii,
inclusiv cu ale art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte constată că
recursul este nefondat.
În ceea ce privește
excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 973/2002 anexa 2, poz. 626
și 729 Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins
această excepție, însă instanța de control judiciar reține că excepția nu
trebuia respinsă ca inadmisibilă, pe motiv că numai actele cu caracter
individual pot forma obiectul excepției de nelegalitate, ci ca nefondată, motiv
pentru motivarea sentinței va fi schimbată în sensul că excepția va fi respinsă
ca nefondată, pentru următoarele considerente.
Potrivit art. 4 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007
„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,
indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În
acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea
litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios
administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței
de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea
prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.
Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a
ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ
competentă să o soluționeze”.
În conformitate cu
dispozițiile alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ
se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților
și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act
administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,
cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile
legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Este adevărat că legiuitorul
în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința
analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce
ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției
de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă
că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ
unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.
În virtutea principiului
de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte
iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala
reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse
controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de
art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că
actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de
legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4
din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta
Curte constată că instanța de fond în mod greșit a constatat că numai actele
administrative unilaterale cu caracter individual pot forma obiectul excepției
de nelegalitate.
În ceea ce privește
aprecierea instanței de fond potrivit căreia excepția de nelegalitate este
inadmisibilă și pentru faptul că aceasta este emisă anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte precizează:
Potrivit art. II
alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate
fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate
urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la
momentul emiterii actului administrativ”.
De asemenea, Curtea
Constituțională prin Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10
aprilie 2008 a reținut, într-adevăr, că dispozițiile sus-menționate sunt constituționale
în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin.
(1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.
Cu privire la
dispozițiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare,
respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007,
reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie
precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, în sensul
art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala
prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la
care România este parte (cum este cazul Convenției Europene). În acest sens,
judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a
Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor
acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere
contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea
acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, hotărârea
din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2), M. Of.
nr. 830 din 5 decembrie 2007).
Raportându-se,
așadar, în special la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la practica
Curții Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte va reține că, în mod legal,
curtea de apel a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ,
cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită
în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor
administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.
554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale
convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor
fundamentale ale omului.
În măsura în care
permit cenzurarea legalității actelor administrative unilaterale emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea
contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil
consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica
Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului
securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției,
constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra
României).
În acest sens, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de anula fără limită
în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a
principiului securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of.
nr. 414 din 31 august 2000, în opinia separată la această hotărâre
precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o
hotărâre definitivă, obligatorie și executată …. trebuie considerată ca o
înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.
Argumentele Curții
Europene a Drepturilor Omului expuse în speța citată, sunt perfect valabile și
în cauza de față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte
juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și
actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică și definitivat
prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004.
Pentru aceste
considerente, Înalta Curte apreciază că excepția de nelegalitate a H.G. nr.
973/2002 trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată.
În ceea ce privește
H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 și H.G. nr. 980/2007, Înalta Curte
constată că instanța de fond în mod corect a respins excepțiile de nelegalitate
invocate, reținând că actele normative atacate stabilesc inventarul bunurilor
ce alcătuiesc domeniul public al statului, inventar întocmit în baza art. 20 și
următoarele din Legea nr. 213/1998.
Din actele și
lucrările dosarului rezultă că pe terenurile în litigiu își desfășoară
activitatea Penitenciarul Târgu Jiu, aceste imobile făcând parte de drept,
conform Legii nr. 213/1998, din domeniul public al statului.
Prin Procesul-verbal
8264 din 29 septembrie 1969 încheiat IAS Târgu Jiu și Penitenciarul Târgu Jiu a
fost predată suprafața de 3 ha, învecinată la N cu Poligonul MFA, la E cu
prelungirea digului de la Debarcader, la V cu râul Jiu și în partea de sud cu
proprietatea Centrului județean de reproducție și selecție a animalelor Gorj.
De asemenea, prin
Procesul-verbal 346 din 23 iunie 1971 încheiat între OCOT Gorj și Penitenciarul
Târgu Jiu s-a transmis definitiv conform Decretului 409/1955 suprafața de 2 ha
din domeniul public al statului și din administrarea Centrului județean de
reproducția și selecția animalelor Gorj în administrarea penitenciarului Târgu
Jiu. Terenul se învecina la N cu proprietatea Penitenciarului Târgu Jiu, la E cu
proprietatea CAP Târgu Jiu, la V cu râul Jiu, la S cu proprietatea Centrului
județean de reproducția și selecția animalelor Gorj.
Prin Procesul-verbal
1589 din 7 decembrie 1972 încheiat între OCOT Gorj și Penitenciarul Târgu Jiu a
fost transmisă definitiv conform Decretului 409/1955 suprafața de 5,02 ha din
domeniul public al statului și din administrarea directă a OCOT Gorj în
administrarea operativă a Penitenciarului Târgu Jiu. Terenul situat în punctul
„Debarcader" se învecina la E cu prelungirea lacului Debarcader, la V cu
râul Jiu, la S cu linia ferată a I.F. Târgu Jiu - Tismana.
Odată cu intrarea în
vigoare a în baza Legii nr. 18/1991, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat
Comisiei pentru stabilirea dreptului de proprietate reconstituirea dreptului de
proprietate asupra suprafeței de 10 ha teren în favoarea Penitenciarului Târgu
Jiu.
Prin Hotărârea 459
din 31 mai 1993 a Comisiei Județene pentru stabilirea dreptului de proprietate
asupra terenurilor a fost admisă cererea Penitenciarului Târgu Jiu.
Pe terenul respectiv
își desfășoară activitatea unitatea penitenciară, fiind în parte ocupat de
construcții, curți, căi de acces și terenul aferent construcțiilor, fiind
astfel indispensabile desfășurării activității Penitenciarului Târgu Jiu,
instituție care face parte din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță
națională.
Conform punctului I
din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din
următoarele bunuri: poziția 29 - „terenurile și clădirile în care își
desfășoară activitatea .. unități ale Direcției Generale a
Penitenciarelor", astfel încât terenul în discuție, unde își desfășoară
activitatea Penitenciarul Târgu Jiu - unitate a Administrației Naționale a
Penitenciarelor, fosta Direcție Generală a Penitenciarelor aparține domeniului
public al statului în baza legii.
Prin urmare, Înalta
Curte constată că instanța de fond în mod constant a reținut faptul că terenul
a intrat în mod legal în proprietatea statului, respectiv în administrarea
Penitenciarului Târgu Jiu.
În aceste condiții,
evidențierea, prin H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea
inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, a
imobilului ca parte a domeniului public al statului, în administrarea
Penitenciarului Târgu Jiu este legală, neexistând nici un motiv de nelegalitate
a H.G. nr. 1705/2006, precum și a H.G. nr. 980/2007, H.G. nr. 295/2011,
respectiv H.G. nr. 973/2002.
Astfel fiind, Înalta
Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt nefondate și nu
pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și
legală, pe care o va menține.
În consecință, pentru
considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și
(2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul
declarat de Ș.A. împotriva Sentinței nr. 211 din 22 martie 2012 a Curții de
Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință
publică, astăzi 21 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - LM