ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 422/2020

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 26 octombrie 2015, pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, sub nr. x/2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Târgu Jiu, Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Târgu Jiu și Comisia Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Gorj, a solicitat constatarea nulității absolute a:

- procesului-verbal nr. x/29.09.1969, încheiat între IAS Târgu Jiu și Penitenciarul Târgu Jiu, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafață de 3 ha, situat în pct. "Zăvoi", învecinat la nord cu Poligonul MFA, la est cu prelungirea digului de la Debarcader, la vest cu râul Jiu și la sud cu Centrul Județean de Reproducție și Selecție a Animalelor Gorj;

- procesului-verbal nr. x/23.06.1971, încheiat între Penitenciarul Târgu Jiu și OCOT Gorj, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafață de 2 ha, situat în punctul "Debarcader", învecinat la est cu CAP Târgu Jiu, la vest cu râul Jiu, la nord cu Penitenciarul Târgu Jiu și la sud cu Centrul Județean de Reproducție și Selecție a Animalelor Gorj;

- procesului-verbal nr. x/07.12.1972, încheiat între Penitenciarul Târgu Jiu și OCOT Gorj, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafață de 50.200 mp, situat în punctul "Debarcader", învecinat la est cu prelungirea lacului Debarcader, la vest cu râul Jiu, la sud cu linia de cale ferată Târgu Jiu - Tismana;

- Hotărârii Consiliului Județean nr. 459/31.05.1993, a tuturor actelor subsecvente care au stat la baza emiterii acestei hotărâri, precum și a actelor care au stat la baza întocmirii proceselor-verbale anterior enumerate.

1.2. Prin precizarea formulată oral, la termenul de judecată din 03 iunie 2016, reclamanta A. a învederat că înțelege să conteste și dispozițiile H.G. nr. 1705/2006, solicitând disjungerea acestui capăt de cerere și înaintarea lui spre soluționare instanței competente, respectiv Curtea de Apel Craiova.

1.3. Prin sentința civilă nr. 4586 din 03 iunie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Târgu Jiu a disjuns capătul de cerere privitor la soluționarea contestației formulate de reclamanta A. împotriva H.G. nr. 1705/2006, a declinat competența de soluționare a contestației în favoarea Curții de Apel Craiova și a suspendat soluționarea celorlalte petite ale acțiunii, până la soluționarea definitivă a contestației formulate împotriva H.G. nr. 1705/2006.

1.4. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 08 iulie 2016, sub nr. x/2016.

1.5. Prin încheierea din 29 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Guvernului României.

1.6. Prin cererea precizatoare înregistrată la dosarul instanței de fond la data de 26 octombrie 2010, reclamanta A. a solicitat:

(i) anularea art. I pct. 352 lit. b) din H.G. nr. 1106/2012 privind modificarea și completarea anexei nr. 11 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial nr. 13/08.01.2013;

(ii) constatarea neîndeplinirii cerinței legale privind existența titlului valabil al statului, prevăzută de art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare;

(iii) obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

1.7. La data de 8 februarie 2017, Ministerul Justiției a depus cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.8. La data de 8 februarie 2017, Ministerul Finanțelor Publice a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.9. Prin cererea înregistrată la data de 09 februarie 2017, pârâtul Guvernul României a solicitat introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, respectiv Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, potrivit art. 78 din C. proc. civ. și art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 203 din 23 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția tardivității cererii de chemare în judecată;

(ii) a respins excepțiile inadmisibilității și autorității de lucru judecat;

(iii) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Târgu Jiu, Guvernul României, Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Târgu Jiu și Comisia Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Gorj;

(iv) a admis cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției.

Împotriva sentinței civile nr. 203 din 23 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că prima instanță nu a expus considerentele respingerii celui de-al doilea capăt al acțiunii, prin care s-a solicitat constatarea neîndeplinirii cerinței legale privind existența titlului valabil al statului, prevăzută de art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare. Respingând acțiunea în integralitate, instanța de fond a respins implicit și acest petit, fără a motiva soluția astfel dispusă.

Recurenta-reclamantă a susținut că soluția de respingere a cererii ca tardiv formulată este pronunțată cu încălcarea art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a primului Protocol adițional la această convenție, întrucât privarea sa de dreptul de proprietate este perpetuă.

Printr-o altă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a refuzat să verifice existența și valabilitatea pretinsului titlu de proprietate al statului, obligație instituită de art. 6 alin. (3) din Legea nr. 213/1998. A arătat recurenta că, terenul asupra căruia poartă litigiul nu a intrat în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, aspect recunoscut și de pârâtul Guvernul României, pe când autorul reclamantei este beneficiarul măsurilor administrative de reconstituire a dreptului de proprietate, titlul de proprietate emis fiind înregistrat în evidențele de publicitate imobiliară. În acest sens, reclamata a făcut trimitere la litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2011, înregistrat pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, care, prin sentința civilă nr. 6201/2014, definitivă prin respingerea căii de atac, a menținut valabilitatea hotărârilor emise în baza Legii nr. 18/1991 de către Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Gorj.

În fine, o ultimă critică formulată de reclamantă se referă la procedura de judecată, susținându-se că aceasta a fost condusă, în faza dezbaterilor asupra fondului, a deliberărilor și a pronunțării hotărârii, într-o manieră contrară Convenției Europene a Drepturilor Omului. În cuprinsul acestei critici, recurenta-reclamantă a reiterat argumentul referitor la refuzul primei instanțe de a verifica și a constata lipsa valabilității titlului statului.

De asemenea, recurenta-reclamantă a reiterat conținutul cererii precizatoare depuse la dosarul instanței de fond.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 iunie 2017, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2017, intimatul-intervenient Ministerul Justiției a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.3. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 iulie 2017, intimatul-pârât Penitenciarul Târgu Jiu a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.4. Prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la data de 20 ianuarie 2020, intimatul-pârât Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Penitenciarul Târg Jiu.

În motivarea excepției, intimatul-pârât a susținut că motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul cererii de recurs nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute în mod limitativ de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., argument pe care instanța de control judiciar îl apreciază a fi neîntemeiat.

Înalta Curte reține că, deși titulara cererii de recurs nu a încadrat calea de atac într-unul dintre cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile de nelegalitate formulate se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., după cum urmează:

- motivele privitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra unui petit al cererii de chemare în judecată (incluzând susținerile subsidiare, referitoare la neprezentarea considerentelor menite să sprijine soluția de respingere implicită a acestui petit) se subsumează cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

- motivele privitoare la neaplicarea de către instanța de fond a prevederilor Convenției Europene a Drepturilor Omului se subsumează cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului declarat de reclamanta A., urmând a examina motivele de recurs prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

II.2. Referitor la criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de recurs.

Înalta Curte reține că motivele expuse de recurentă pot fi sintetizate în două categorii de critici, astfel cum au fost expuse la pct. II.1. din prezenta hotărâre.

În ceea ce privește criticile referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra celui de-al doilea petit al cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține că acest capăt de cerere vizează constatarea inexistenței unui titlu valabil al statului asupra terenului ce face obiectul litigiului, respectiv neîndeplinirea cerinței legale prevăzută de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia fac parte din domeniul public sau privat bunurile dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil.

Or, acest al doilea capăt de cerere este legat indisolubil de primul capăt de cerere, vizând anularea hotărârii de guvern prin care s-a constatat apartenența terenului în litigiu la domeniul public al statului, instanța de contencios administrativ neputând analiza cel de-al doilea capăt de cerere în lipsa unei acțiuni îndreptate împotriva actului administrativ vătămător.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, obiectul acțiunii în contencios administrativ îl reprezintă anularea actului administrativ, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce a fost cauzată reclamantului.

Așadar, pretenția recurentei-reclamante de constatare a nevalabilității titlului statului trebuie subscrisă cererii de anulare a hotărârii de guvern, reprezentând, deopotrivă, un motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat. În condițiile admiterii excepției tardivității formulării cererii în anulare și a respingerii acțiunii, ca tardiv formulată, această soluție produce efecte și față de ceea ce reclamanta numește a fi cel de-al doilea capăt al acțiunii, a cărui examinare pe fond nu se mai impunea, întrucât nu reprezintă o pretenție de sine stătătoare.

În concluzie, vor fi respinse, ca nefondate, criticile recurentei-reclamante referitoare la refuzul instanței de fond de a soluționa și motiva soluția dispusă cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere.

În ceea ce privește criticile referitoare la soluția de admitere a excepției tardivității formulării cererii, Înalta Curte constată că acestea se referă la o pretinsă încălcare a dreptului reclamantei de acces la justiție, din perspectiva prevederilor art. 6 din CEDO și a primului Protocol adițional la această convenție.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că dreptul de acces la justiție nu are caracter absolut, el putând fi supus unor limitări, în anumite circumstanțe. O astfel de limitare o reprezintă fixarea, prin legislația internă, a unor termene de prescripție sau de decădere, înăuntrul cărora părțile au dreptul să formuleze o acțiune, în jurisprudența europeană reținându-se că introducerea unei limite de timp, în principiu, nu încalcă art. 6 (1) din CEDO.

În acest sens vor fi avute în vedere, cu titlu exemplificativ, cauzele Stubbings și alții c. Regatul Unit, Bogdel c. Lituania, Aepi S.A. c. Grecia, precum și cauza Șega c. România, din care redăm paragraful 35, în cuprinsul căruia Curtea a reținut că:

"legislația referitoare la termenele care trebuie respectate pentru a formula o cale de atac vizează asigurarea bunei administrări a justiției și respectarea, în special, a principiului securității juridice. Persoanele în cauză trebuie să se aștepte ca aceste norme să fie aplicate. Cu toate acestea, reglementarea în cauză sau aplicarea acesteia nu trebuie să împiedice justițiabilul să se prevaleze de o cale de atac disponibilă."

Totodată, în cauza Bogdel c. Lituania, CEDO a reiterat, în paragraful 79, faptul că termenele de prescripție "reprezintă o trăsătură comună a sistemelor juridice naționale ale statelor contractante". S-a reținut că aceste termene asigură securitatea juridică, protejează potențialii pârâți și previn potențialele nedreptăți în cazul în care instanțele sunt sesizate să se pronunțe cu privire la evenimente care au avut loc în trecut, pe baza unor probe care ar putea să nu mai fie fiabile sau complete

Aplicând aceste principii la cauza de față, Înalta Curte constată că existența unui termen stabilit pe cale legislativă, înăuntrul căruia partea interesată poate formula acțiunea vizând anularea actului administrativ pretins vătămător, nu este contrară normelor europene. Drept urmare, nu este afectat dreptul de acces la justiție al reclamantei din prezenta speță. De altfel, prin cererea de recurs reclamanta nu a prezentat argumente referitoare la împiedicarea sa de a formula acțiunea în anulare, în termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 și nici nu a criticat modalitatea de aplicare a acestor prevederi de către instanța de fond, ci s-a rezumat la a susține incompatibilitatea termenului de formulare a acțiunii judiciare cu legislația europeană, argument pe care, astfel cum s-a arătat anterior, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat.

Încălcarea dreptului reclamantei de acces la justiție nu poate fi reținută nici din perspectiva protecției dreptului la proprietate, reclamanta făcând o paralelă incorectă între caracterul perpetuu al dreptului de proprietate și termenul de formulare a acțiunii în contencios administrativ. Acțiunile vizând protejarea dreptului de proprietate, de către persoana care se consideră titularul dreptului, pot îmbrăca o multitudine de forme procedurale, însă fiecare din acestea este supusă unor condiții și termene, pe care reclamantul trebuie să le respecte, iar în cauza de față, reclamanta a formulat o acțiune în contencios administrativ, supusă regulilor și termenelor prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține și împrejurarea că recurenta-reclamantă a invocat, ca motiv de recurs, desfășurarea procedurii de judecată, de deliberare și pronunțare a hotărârii recurate cu încălcarea Convenției Europene a Drepturilor Omului, fără a indica, în mod concret, pretinsele încălcări și vătămarea produsă reclamantei. Având în vedere că singurul argument expus în susținerea acestei critici privește nepronunțarea asupra valabilității titlului statului, Înalta Curte face trimitere la argumentele expuse anterior, pe care nu le va mai relua în prezentul paragraf, referitoare la efectul admiterii excepției tardivității, care produce efecte și în privința a ceea ce reclamanta socotește a fi al doilea capăt al cererii de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 203 din 23 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.