ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5120/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5120/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 266/2012 din 2

aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5

din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 din decizia

Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor din 25

ianuarie 2007, invocată de reclamantul G.M.C., în contradictoriu cu pârâții

Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a

Finanțelor Publice Dolj, Ministerul Justiției, Ministrul Justiției,

Administrația Națională a Penitenciarelor și Directorul General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

invocată de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor este neîntemeiată,

deoarece natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a

ordinului Ministerului Justiției nr. 399/2007 și a Deciziei Directorului General

al Administrației Naționale a Penitenciarelor din 2007 nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate.

Interpretarea logică a

fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași concluzie,

mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același sens.

A fost reținută ca neîntemeiată

și susținerea pârâtei Administrația Națională a Penitenciarelor, potrivit cu care

verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de

nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a actului

normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privința

legalității actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte

juridice.

Instanța a reținut că

reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din ordinul Ministerului

Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G.

nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006

și a art. 4 alin. (3) și (4) din decizia Directorului General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor din 25 ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.

Pe fond, instanța a reținut

că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece ordinul Ministerului Justiției

nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței și scopul

lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru

orele lucrate suplimentar.

Din motivarea excepției

de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile

ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât „nu se transformă

orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci, procedând astfel,

se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanța

de fond a considerat că aceste susțineri sunt nefondate, pentru că art. 45 are în

vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna,

iar la pct. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 339/2007 emitentul a arătat

modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția de

la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează”

nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul

orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a arătat că ea nu este

în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

S-a reținut că este evident

că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să

se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie

să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul

și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile

art. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 reglementează situația

specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede

că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”, iar a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile

care reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispozițiile

speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor

legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamantul G.M.C., solicitând admiterea recursului și modificarea

sentinței recurate în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate.

În motivele de recurs

se critică soluția ca fiind nelegală, întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din ordinul

Ministerului Justiției nr. 399/2007 și a art. 4 din decizia Directorului General

al Administrației Naționale a Penitenciarelor din /2007 sunt nelegale, venind în

contradicție și adăugând la lege, în speța de față fiind vorba de O.U.G. nr. 64/2006

și Legea nr. 293/2006.

În art. 11 din

ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin.

(3) și (4) din decizia nr. 307/2007 se ajunge la o situație aberantă, întrucât recurentul-reclamant

are un număr de ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt transformate în zile lucrate

suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la

8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracțiile de zile rezultate suplimentar se

neglijează.

S-a susținut că nu se

transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța de

fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii, întrucât a acceptat ca un mod

de calcul să fie contrar dispozițiilor legale.

Atâta timp cât legea stipulează

într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare în grad legii,

să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar trebuie să vină în aplicarea

legii.

Intimații Penitenciarul

Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Directorul

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor, domnul M.D. au formulat întâmpinare

și au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Excepția de nelegalitate

a dispozițiilor pct. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 și a

dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă

de Direcția Generală a Administrației Naționale a Penitenciarelor a fost invocată

pe motiv că acestea ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în

zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se

lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările

și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala reglementare

nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe

zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele

a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de

către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se

respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii

profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții

legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de

funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală

a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care

compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în

următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti,

în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul de

bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul de

bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările

în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor

metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi

ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor,

aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului

în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului

lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare

din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr

de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar

se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore

se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și Decizia

Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307 din

25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii

publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor,

în care art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: (3) „În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj–total ore

lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe

zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată

suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până

la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile

se neglijează”.

În cadrul procedurii excepției

de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act

administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică

superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție

și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanța de fond a respins

excepția de nelegalitate, apreciind că dispozițiile a căror nelegalitate este invocată

sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate.

Însă, nu vor fi reținute

susținerile instanței de fond, potrivit cărora prin art. 11 din ordinul Ministerului

Justiției nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a

lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia

că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de

calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste durata normală

a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot ar trebui să respecte dispozițiile

legale incidente.

De altfel, chiar în

art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 [actual 45 alin. (3)] se prevede că „În

cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de

lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții

legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele

dispoziții, pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme

acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice,

nu se poate aprecia decât că prin ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 trebuiau

aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004,

text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar fi

dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală

a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales

că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În lipsa unei mențiuni

exprese în O.G. nr. 64/2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004 privind plata

pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, ori în Normele

metodologice sau într-o decizie a Directorului General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor, nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea

prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar

s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu

puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost

invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu

este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au

stat la baza emiterii actelor administrative contestate, art. 16 din O.G. nr. 64/2006

și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere

și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată

peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate

dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela

de a plăti orele suplimentare.

Pentru că hotărârea instanței

de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentința atacată, în sensul

că va admite excepția de nelegalitate și va constata nelegalitatea dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 emis de Directorul

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor și a dispozițiilor art. 4

din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de G.M.C. împotriva sentinței nr. 266/2012 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova,

secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de reclamantul G.M.C. și constată

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției

nr. 399/2007 și a dispozițiilor art. 4 din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007

emisă de Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 4 decembrie 2012.