ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4963/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4963/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 425/2012

din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ

și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11

pct. 5 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și

(4) din Decizia Directorului General al Administrației Naționale a

Penitenciarelor nr. 307 din 25 ianuarie 2007, invocată de reclamantul M.Ș., în contradictoriu

cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Justiției

și Administrația Națională a Penitenciarelor.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

invocată de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor este neîntemeiată,

deoarece natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a

Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/2007 și a Deciziei Directorului General

al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate.

Interpretarea logică a

fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași concluzie,

mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același sens.

A fost reținută ca neîntemeiată

și susținerea pârâtei Administrația Națională a Penitenciarelor, potrivit cu care

verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de

nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a actului

normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privința

legalității actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte

juridice.

Instanța a reținut că

reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul

Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin

Legea nr. 462/2006 și a art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General

al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307 din 25 ianuarie 2007, în raport

de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare

art. 45.

Pe fond, instanța a reținut

că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece Ordinul Ministrului

Justiției nr. 399/C/2007 conține chiar Normele metodologice de aplicare a ordonanței

și scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea

pentru orele lucrate suplimentar.

Din motivarea excepției

de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile

ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât „nu se transformă

orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci, procedând astfel,

se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanța

de fond a considerat că aceste susțineri sunt nefondate, pentru că art. 45 are în

vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna,

iar la pct. 11.5 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 339/2007 emitentul a arătat

modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția de

la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează”

nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul

orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a arătat că ea nu este

în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

S-a reținut că este evident

că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să

se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie

să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul

și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile

art. 11.5 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 reglementează situația

specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede

că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”, iar a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile

care reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispozițiile

speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor

legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

în cauză

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul M.Ș. a declarat recurs,

invocând în drept dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

În motivele de recurs

se critică soluția ca fiind nelegală, întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din Normele

metodologice aprobate prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 și ale

art. 4 din Decizia Directorului General al Administrației Naționale a

Penitenciarelor nr. 307/2007 sunt nelegale, deoarece adaugă la lege și vin în contradicție

cu dispozițiile O.U.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2006.

În art. 11 din

Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin.

(3) și (4) din Decizia nr. 307/2007, se ajunge la o situație aberantă, întrucât

recurentul-reclamant are un număr de ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt transformate

în zile lucrate suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore

se împarte la 8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracțiile de zile rezultate

suplimentar se neglijează.

Totodată, recurentul precizează

că nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța

de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii, întrucât a acceptat ca un

mod de calcul să fie contrar dispozițiilor legale.

Atâta timp cât legea stipulează

într-un anumit sens, susține recurentul, nu este admis ca alte acte normative, inferioare

în grad legii, să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar trebuie

să vină în aplicarea legii.

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

criticilor formulate de recurent și a dispozițiilor art. 304

1

C.

proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta

Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele

ce se vor arăta în continuare.

Excepția de nelegalitate

a dispozițiilor pct. 11.5 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul

Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4)

din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Direcția Generală a Administrației

Naționale a Penitenciarelor a fost invocată pe motiv că acestea ar contraveni dispozițiilor

Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în

zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se

lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările

și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala reglementare

nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe

zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele

a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de

către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se

respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii

profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții

legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de

funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală

a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care

compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în

următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti,

în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul de

bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul de

bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările

în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea Normelor

metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi

ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor,

aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului

în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului

lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare

din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr

de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar

se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore

se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și Decizia

Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307 din

25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii

publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor,

în care art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: (3) „În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj - total

ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore

pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele două ore din fiecare zi

lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența

până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile

de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii excepției

de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act

administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică

superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție

și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanța de fond a respins

excepția de nelegalitate, apreciind că dispozițiile a căror nelegalitate este invocată

sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate.

Însă, nu vor fi reținute

susținerile instanței de fond, potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul

Ministrului Justiției nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația

specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă

s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate

diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot ar trebui să

respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în

art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 [actual art. 45 alin. (3)] se prevede că

„În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal

de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții

legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele

dispoziții, pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme

acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice,

nu se poate aprecia decât că prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 trebuiau

aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004,

text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar fi

dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală

a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales

că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În lipsa unei mențiuni

exprese în O.G. nr. 64/2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004 privind plata

pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, ori în Normele

metodologice sau într-o decizie a Directorului General al Administrației Naționale

a Penitenciarelor, nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută

de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar

s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu

puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost

invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu

este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au

stat la baza emiterii actelor administrative contestate - art. 16 din O.G. nr. 64/2006

și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere

și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată

peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate

dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela

de a plăti orele suplimentare.

Pentru că hotărârea instanței

de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, se va admite recursul, se va modifica sentința atacată, în sensul

că se va admite excepția de nelegalitate și se va constata nelegalitatea dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor

art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al Administrației Naționale

a Penitenciarelor nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de M.Ș. împotriva sentinței nr. 425/2012 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova,

secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din

Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin.

(3) și (4) din Decizia Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor

nr. 307/2007.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 22 noiembrie 2012.