ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5085/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 318 din 5 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, invocată de reclamantul D.T., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Justiției, Ministrul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată de pârâta A.N.P.

este neîntemeiată, deoarece natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a ordinului Ministerului Justiției nr. 399/2007 și a deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate. Interpretarea logică a fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași concluzie, mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același sens. A fost reținută ca neîntemeiată și susținerea pârâtei A.N.P., potrivit cu care verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.

Instanța a reținut că reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 și a art. 4 alin. (3) și (4) din decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45. Pe fond, instanța a reținut că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței și scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Din motivarea excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanța de fond a considerat că aceste susțineri sunt nefondate, pentru că art. 45 are în vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, iar la pct. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 339/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a arătat că ea nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii. S-a reținut că este evident că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile art. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 reglementează situația specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”, iar a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispozițiile speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul D.T., solicitând admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate. În motivele de recurs se critică soluția ca fiind nelegală, întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și ale art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 sunt nelegale, venind în contradicție și adăugând la lege, în speța de față fiind vorba de O.U.G. nr. 64/2006 și Legea nr. 293/2006.

În art. 11 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307/2007 se ajunge la o situație aberantă, întrucât recurenta-reclamantă are un număr de ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt transformate în zile lucrate suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la 8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracțiile de zile rezultate suplimentar se neglijează. S-a susținut că nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii, întrucât a acceptat ca un mod de calcul să fie contrar dispozițiilor legale. Atâta timp cât legea stipulează într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare în grad legii, să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar trebuie să vină în aplicarea legii.

Intimații Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Directorul General al A.N.P., domnul M.D. au formulat întâmpinare și au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 11.5 din ordinului Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307/2007 emisă de Direcția Generală a Administrației Naționale a Penitenciarelor a fost invocată pe motiv că acestea ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G.

nr. 64/2006. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”. Art. 43 din Legea nr. 293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal.

(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare.

Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”. În baza acestor texte a fost emis ordinului Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G.

nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.” A fost emisă însă și decizia Directorului General al A.N.P.

nr. 307/2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor, în care art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează”. În cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate, apreciind că dispozițiile a căror nelegalitate este invocată sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate.

Însă, nu vor fi reținute susținerile instanței de fond, potrivit cărora prin art. 11 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot ar trebui să respecte dispozițiile legale incidente. De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 [actual 45 alin. (3)] se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziții, pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin ordinului Ministerului Justiției nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture. Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales că O.G.

nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor. În lipsa unei mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, ori în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P., nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege. Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.

Pentru că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentința atacată, în sensul că va admite excepția de nelegalitate și va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinului Ministerului Justiției nr. 399/2007 emis de Directorul General al A.N.P. și a dispozițiilor art. 4 din decizia nr. 307/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de D.T. împotriva sentinței nr. 290 din 3 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant D.T. Constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinului Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 din decizia nr. 307/2007 a Directorului General al A.N.P. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 noiembrie 2012.