ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5200/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5200/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. 5024/2/2011

din 30 mai 2011, reclamantele Asociația Organizatorilor de Pariuri din România

- Romanian Bookmakers, Asociația Organizatorilor de Sloturi - ROMSLOT,

Asociația Organizatorilor și Producătorilor de Jocuri de Noroc din România și

Asociația Organizatorilor de Cazinouri din România au solicitat, în

contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, suspendarea și anularea

Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr. 52/2011 pentru aprobarea

condițiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc

caracteristice activității cazinourilor și la jocurile de noroc de tip slot-machine.

Prin încheierea de

ședință din 7 decembrie 2011, instanța a admis excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 52/2011, invocată de pârât, și

a respins-o ca inadmisibilă, având în vedere că aceeași cerere a mai fost soluționată

prin Sentința nr. 1570 din 1 martie 2011 a Curții de Apel București.

În ceea ce privește

anularea Ordinului M.F.P. nr. 52/2011, reclamantele au invocat următoarele

motive de nelegalitate:

1.1. Nerespectarea

dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizională în

administrația publică, în sensul că, în cursul elaborării proiectului de ordin,

emitentul avea, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 52/2003, obligația

de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectul de act normativ, de a

sprijini consultările cu societatea civilă și de a permite accesul public la

adoptarea actului administrativ, respectiv de a asigura publicitatea ședințelor

în care se adoptă actul administrativ.

În cauza de față,

emitentul actului, Ministerul Finanțelor Publice, nu a publicat nici un anunț

referitor la intenția de adoptare a ordinului contestat, pe site-ul propriu, la

secțiunea "transparență decizională", fiind superfluă cercetarea

respectării termenului de 30 de zile statuat de norma legală, în condițiile în

care, între data publicării actului în baza și în executarea căruia a fost

adoptat (30 decembrie 2010) și data publicării actului normativ contestat (14

ianuarie 2011) s-a scurs un interval de numai 15 zile.

Reclamantele au

susținut că nici pe site-ul emitentului, nici ulterior, în preambulul actului

normativ, nu se regăsește vreo referire la nota de fundamentare, expunerea de

motive sau referatul de aprobare, actul fiind emis în lipsa acestui instrument

de prezentare și motivare.

În plus, nici unul

dintre agenții economici în sarcina cărora s-a instituit noua obligație și a

căror evidență este ținută chiar de emitent, nu a fost informat cu privire la

elaborarea actului normativ, emitentul încălcând în acest mod și dispozițiile

art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003.

1.2. Nerespectarea

dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, în sensul că Ordinul M.F.P nr. 52/2011 a fost

emis în lipsa consultărilor și a referatului de aprobare, contrar dispozițiilor

art. 30 alin. (3) lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000.

Ordinul contestat

încalcă și dispozițiile art. 4 alin. (4), coroborate cu dispozițiile art. 77 și

art. 78 din Legea nr. 24/2000, care reglementează conformitatea actului normativ

cu legea sau alt act cu forța juridică superioară în baza și în executarea

căruia a fost adoptat, depășind cadrul de reglementare stabilit de actul

normativ care a determinat emiterea sa.

Astfel, prin

modificarea adusă O.U.G. nr. 77/2009 la data de 23 decembrie 2010, prin O.U.G.

nr. 117/2010, legiuitorul a instituit în sarcina organizatorilor de jocuri de

noroc de tip cazinou sau slot-machine, obligația de a permite accesul

jucătorilor în locația în care acestea se desfășoară numai pe baza unui bilet de

intrare.

Art. 14 alin. (2)

lit. d) prevede însă că "sumele încasate de organizatorii de jocuri de

noroc din taxa de acces (..) se virează în totalitate la bugetul de stat

(..)."

Așadar, obligația de

plată a taxei de acces este stabilită în sarcina jucătorilor și nu a

organizatorilor de jocuri de noroc, care sunt desemnați de actul normativ doar

ca intermediari în procesul de colectare a acestor sume, pe care trebuie să le

vireze către bugetul de stat.

Pe de altă parte, au

arătat reclamantele, potrivit art. 1 alin. (9) din Ordin, organizatorii de

jocuri de noroc sunt obligați să achite în avans contravaloarea biletelor de

intrare, a formularelor de comandă și a delegațiilor, astfel că se instituie,

în mod abuziv, o nouă obligație în sarcina acestora, peste cele prevăzute în

cuprinsul O.U.G. nr. 77/2009, aceea de plată a biletelor de intrare, deși

beneficiarul taxei de acces este bugetul de stat și nu agentul economic.

În plus, dispozițiile

art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 exced cadrului de reglementare impus de

actul normativ în baza și în executarea căruia ordinul a fost emis, nefăcând

referire la condițiile de emitere a biletelor de intrare, în fapt, operând o

modificare sau completare a art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, pe

criterii discriminatorii pentru clienți, dreptul de a participa la jocul de

noroc de tip slot-machine fiind taxat diferit, raportat la locația în care se

desfășoară (5 RON în sălile special amenajate și 20 de RON în cadrul locațiilor

în care se desfășoară și activități specifice cazinourilor).

1.3. Nerespectarea

dispozițiilor art. 44 și art. 52 din Constituție.

Reclamantele

consideră că prin obligarea agenților economici la suportarea costurilor

aferente implementării și colectării taxei de acces a persoanelor fizice în

locațiile în care se desfășoară activitatea de jocuri de noroc de tip cazinou

sau slot-machines, fără a se menționa contraprestația la care agenții economici

sunt îndreptățiți, Ministerul Finanțelor Publice a legiferat un transfer injust

din patrimoniul persoanei juridice în patrimoniul CN "I.N." SA și

bugetului de stat, în calitate de beneficiar al taxei în integralitatea sa,

încălcând dispozițiile art. 44 alin. (2) din Constituție referitoare la

protecția proprietății private, precum și ale art. 53 referitoare la

restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Mai mult, Ordinul

M.F.P. nr. 52/2011 a fost emis cu încălcarea competenței legale și

constituționale a Ministerului Finanțelor Publice, restrângerea dreptului de

proprietate al operatorilor economici fiind dispusă în mod nelegal, în

condițiile în care, dispozițiile art. 45 și 53 din Constituție statuează că

restrângerea unor drepturi nu se poate realiza decât prin lege emisă de

Parlament sau un act normativ cu aceeași forță juridică, cerințe pe care nu le

îndeplinește ordinul contestat, autoritatea publică substituindu-se astfel, în

mod nelegal, organului legislativ.

Pârâtul Ministerul

Finanțelor Publice a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea

acțiunii ca nefondată, arătând, în esență, că Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 al

ministrului finanțelor publice a fost emis în executarea legii și nu în

completarea ei, reclamantele confundând dreptul de a stabili condițiile în care

se vor emite biletele de intrare, rezultat din lege, cu conținutul acestor

condiții. Prin Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 s-a adus la îndeplinire dispoziția

din actul normativ superior, în speță, O.U.G. nr. 77/2009 aprobată cu

modificări și completări prin Legea nr. 246/2010 modificată și completată prin

O.U.G. nr. 117/2010.

instanțe

Prin Sentința nr.

7612 din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca nefondată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele:

Cu privire la

nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, prima instanță a reținut că

dispozițiile legii privind transparența decizională în administrația publică se

aplică la elaborarea actelor normative, astfel cum sunt definite art. 3 alin. (1)

lit. a) din această lege, ca fiind acte emise sau adoptate de o autoritate

publică, cu aplicabilitate generală.

În cazul de față,

actul normativ cu aplicabilitate generală prin care s-a luat decizia de a se

impune obligația ca accesul în locațiile autorizate pentru desfășurarea de

jocuri de noroc să se facă doar pe baza unui bilet de intrare, îl reprezintă

O.U.G. nr. 77/2009, iar nu ordinul Ministrului Finanțelor Publice, care doar a

prevăzut procedura de emitere a biletelor de intrare.

Prin urmare, la elaborarea

Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 pentru aprobarea condițiilor de emitere a

biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activităților

cazinourilor și la jocurile de noroc de tip slot-machine, nu trebuiau

respectate dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în

administrația publică.

În ceea ce privește

critica referitoare la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prima

instanță a reținut că Ordinul a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 30

alin. (3) lit. c) din Legea nr. 24/2000, fiind depus la dosarul cauzei

referatul de aprobare impus de această dispoziție legală, referat ce este

motivat în conformitate cu art. 31 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 potrivit

căruia „în situația în care reglementarea propusă se elaborează în executarea

unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și

în executarea căruia se emit”.

Referitor la

nerespectarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) [alin. (4) este indicat eronat],

art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, prima instanță a observat că potrivit

art. 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009 obligația de a achita biletul de

intrare este stabilită în sarcina jucătorilor, dar se prevede și obligația

organizatorilor jocurilor de noroc de a încasa biletul de intrare de la

jucători.

Prin dispozițiile

Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 se impune obligația organizatorilor jocurilor de

noroc de a achita contravaloarea biletelor de intrare, a formularelor de

comandă și a delegațiilor, în avans, către CN „I.N.” SA, textul referindu-se la

contravaloarea cheltuielilor efectuate cu imprimarea acestor tipizate, iar nu

la taxa de intrare inclusă în biletul de intrare și pe care O.U.G. nr. 77/2009

o prevede în sarcina jucătorilor.

În aceste condiții,

ordinul nu este în contradicție cu dispozițiile din ordonanța în a cărei

executare a fost dată, ci în limitele prevăzute de art. 13 alin. (7) din

această ordonanță.

Prima instanță a

constatat că este nefondată și critica potrivit căreia dispozițiile art. 3 din

Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 ar modifica și completa dispozițiile art. 13 alin.

(2) din O.U.G. nr. 77/2009, în sensul că ar impune o taxă pentru intrarea în

cazinouri (de 20 RON) pentru accesul la jocurile de tip slot-machine organizate

în cazinouri, deși O.U.G. nr. 77/2009 prevede pentru accesul la jocurile de tip

slot-machine o taxă mai mică (de 5 RON), reținând că ordinul prevede ce tip de

bilet se eliberează pentru locațiile în care se desfășoară atât jocuri de tip

slot-machine cât și activități specifice cazinourilor, tocmai pentru a se evita

nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2009.

În concluzie, în

opinia judecătorului de la fond, textul este în concordanță cu dispozițiile

art. 13 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, în sensul că, biletul pentru intrarea

în cazinou se emite și se încasează la intrare, iar din lipsa vreunei alte

precizări, rezultă că biletul de intrare în cazinou trebuie încasat la intrare,

indiferent dacă în cazinoul respectiv se organizează și jocuri de tip

slot-machine.

În legătură cu

critica referitoare la încălcarea art. 44 și art. 52 din Constituția României

privind protecția dreptului de proprietate, prin suportarea, în avans, a

cheltuielilor privind emiterea biletelor de intrare în locațiile în care se

desfășoară jocuri de noroc, prima instanță a apreciat că este neîntemeiată,

având în vedere că aceste cheltuieli sunt determinate de prevederile O.U.G. nr.

77/2009, iar nu ale Ordinului nr. 52/2011, și reprezintă cheltuieli generate de

activitatea organizatorilor de jocuri de noroc, astfel că nu reprezintă o

expropriere de către stat.

împotriva hotărârii primei instanțe

Reclamantele au

atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în

temeiul art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.

Cu motivarea căii de

atac, recurentele-reclamante au formulat următoarele critici:

- Soluția este

fundamentată pe interpretarea eronată a dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a)

din Legea nr. 52/2003, instanța apreciind greșit că actul administrativ

contestat nu intră în categoria actelor administrative cu aplicabilitate

generală și nu este supus regulilor de transparență decizională prevăzute în

art. 4 - 6 din aceeași lege.

- Ordinul contestat

încalcă normele de tehnică legislativă reglementate prin art. 4 alin. (4), 77

și 78 din Legea nr. 24/2000, iar interpretarea instanței de judecată, în sensul

că ordinul nu contravine normelor cu forță juridică superioară cuprinse în

O.U.G. nr. 77/2009 este eronată, pentru că: potrivit dispozițiilor art. 13

alin. (4) și următoarele, organizatorii de jocuri de noroc au doar calitatea de

intermediari între jucător (subiectul de drept obligat la plata taxei) și

bugetul de stat (beneficiar al taxei de participare); spre deosebire de natura

juridică a impozitului, datorat fără a fi necesară contraprestația din partea

colectorului, taxele presupun existența unei contraprestații, în speță

acordarea dreptului de participare la jocul de noroc pentru jucător;

instituirea unei noi obligații de plata (suportarea cheltuielilor privind

emiterea biletelor) în sarcina organizatorului de jocuri de noroc este lipsită

de fundament în condițiile în care această taxă nu este corespunzătoare unei

contraprestații din partea autorității.

intimatului

Ministerul Finanțelor

Publice nu a formulat întâmpinare, potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ.,

dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a explicat contextul economic,

tehnic și conceptual în domeniul jocurilor de noroc care a impus adoptarea

O.U.G. nr. 77/2009, ulterior modificată prin O.U.G. nr. 117/2010 și, în mod

corespunzător, emiterea, în regim de urgență, a Ordinului nr. 52/2011.

Răspunzând criticilor

formulate în recurs, intimatul-pârât a arătat că în speță nu poate fi reținută

o vătămare a societăților organizatoare de jocuri de noroc prin perceperea

contravalorii taxei de acces și a contravalorii cheltuielilor de imprimerie,

pentru că orice activitate comercială implică în mod necesar costuri de

exploatare, de întreținere, logistice, a căror valoare se regăsește în prețul

bunului livrat sau a serviciului prestat.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor formulate de recurenta-reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

și de drept relevante

Recurenta-reclamantă

a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios

administrativ Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 52/2011 pentru

aprobarea condițiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc

caracteristice activității cazinourilor și la jocurile de noroc de tip

slot-machine.

Ordinul a fost emis

în temeiul prevederilor art. 13 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009, privind

organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, aprobată cu modificări și

completări prin Legea nr. 246/2010, scopul său fiind acela de a organiza

executarea normelor cu putere delege cuprinse în ordonanța de urgență, care

impun ca accesul în locațiile autorizate pentru desfășurarea de jocuri de noroc

să se facă pe baza biletelor de intrare.

Prima instanță a

reținut corect că ordinul contestat nu încalcă nici limitele marjei de

apreciere trasate prin art. 13 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009, care conferă

ministerului finanțelor publice dreptul de a stabili condițiile emiterii

biletelor de intrare, nici principiul ierarhiei forței juridice a actelor

normative, statuat prin art. 4 alin. (3), art. 77 și art. 78 din Legea nr.

24/2000.

De asemenea,

autoritatea emitentă a depus la dosar, în copie, referatul de aprobare a cărui

prezumție de veridicitate nu a fost răsturnată, astfel că motivul de recurs

privind încălcarea art. 30 alin. (1) lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000

nu este fondat.

În esență, ordinul

stabilește condițiile de formă și de conținut ale biletelor de intrare, pe care

organizatorii de jocuri de noroc trebuie să le achiziționeze, contra cost, de

la CN „I.N.” SA și au obligația să înscrie data și ora emiterii fiecărui bilet

către client și să le arhiveze mărcile de control, după vânzare, pe o perioadă

de 5 ani.

Ceea ce trebuie să

plătească organizatorii de jocuri de noroc la achiziționarea biletelor de

intrare este contravaloarea costurilor de tipărire și de livrare a acestora de

la I.N., iar nu prețul propriu-zis al biletului de intrare, pe care îl plătește

clientul, primind în schimb dreptul de acces în locația autorizată, conform

art. 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009. De aceea, nu se poate vorbi despre o

restrângere injustă a patrimoniului persoanei juridice, cu încălcarea art. 44

alin. (2) și art. 53 din Constituție, contravaloarea biletelor tipizate fiind o

componență a costurilor exploatării activității de organizare a jocurilor de

noroc.

În ceea ce privește

aplicarea regulilor de transparență decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003,

instanța de control judiciar constată că, într-adevăr, judecător fondului a

interpretat greșit sintagma „ actul cu aplicabilitate generală”, pe care art. 3

alin. (1) lit. a) din legea menționată o utilizează cu semnificația de „act

normativ”, categorie în care se înscrie și ordinul dedus judecății, prin

opoziție cu actul individual.

Înlăturarea acestui

considerent greșit nu este însă în măsură să ducă la o soluție diametral opusă

celei pronunțate, în sensul dorit de recurenta-reclamantă, în condițiile în

care concluzia asupra legalității ordinului prin prisma celorlalte critici

formulate este împărtășită și de instanța de control judiciar, iar

recurenta-reclamantă nu a făcut dovada unei vătămări care să constituie efectul

exclusiv al încălcării obligațiilor legate de transparența decizională și care

să poată fundamenta o acțiune în contencios administrativ întemeiată pe

prevederile art. 13 din Legea nr. 52/2003.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a

sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct.

9 și art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Asociația Organizatorilor de Pariuri din România - Romanian

Bookmakers, Asociația Organizatorilor de Sloturi - Romslot, Asociația Organizatorilor

și Producătorilor de Jocuri de Noroc din România și Asociația Organizatorilor

de Cazinouri din România împotriva Sentinței nr. 7612 din 14 decembrie 2011 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 26 aprilie 2013.

Procesat de GGC - LM