ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5200/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. 5024/2/2011 din 30 mai 2011, reclamantele Asociația Organizatorilor de Pariuri din România - Romanian Bookmakers, Asociația Organizatorilor de Sloturi - ROMSLOT, Asociația Organizatorilor și Producătorilor de Jocuri de Noroc din România și Asociația Organizatorilor de Cazinouri din România au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, suspendarea și anularea Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr. 52/2011 pentru aprobarea condițiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activității cazinourilor și la jocurile de noroc de tip slot-machine.

Prin încheierea de ședință din 7 decembrie 2011, instanța a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 52/2011, invocată de pârât, și a respins-o ca inadmisibilă, având în vedere că aceeași cerere a mai fost soluționată prin Sentința nr. 1570 din 1 martie 2011 a Curții de Apel București. În ceea ce privește anularea Ordinului M.F.P. nr. 52/2011, reclamantele au invocat următoarele motive de nelegalitate: 1.1. Nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizională în administrația publică, în sensul că, în cursul elaborării proiectului de ordin, emitentul avea, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 52/2003, obligația de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectul de act normativ, de a sprijini consultările cu societatea civilă și de a permite accesul public la adoptarea actului administrativ, respectiv de a asigura publicitatea ședințelor în care se adoptă actul administrativ.

În cauza de față, emitentul actului, Ministerul Finanțelor Publice, nu a publicat nici un anunț referitor la intenția de adoptare a ordinului contestat, pe site-ul propriu, la secțiunea "transparență decizională", fiind superfluă cercetarea respectării termenului de 30 de zile statuat de norma legală, în condițiile în care, între data publicării actului în baza și în executarea căruia a fost adoptat (30 decembrie 2010) și data publicării actului normativ contestat (14 ianuarie 2011) s-a scurs un interval de numai 15 zile. Reclamantele au susținut că nici pe site-ul emitentului, nici ulterior, în preambulul actului normativ, nu se regăsește vreo referire la nota de fundamentare, expunerea de motive sau referatul de aprobare, actul fiind emis în lipsa acestui instrument de prezentare și motivare.

În plus, nici unul dintre agenții economici în sarcina cărora s-a instituit noua obligație și a căror evidență este ținută chiar de emitent, nu a fost informat cu privire la elaborarea actului normativ, emitentul încălcând în acest mod și dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003. 1.2. Nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că Ordinul M.F.P nr. 52/2011 a fost emis în lipsa consultărilor și a referatului de aprobare, contrar dispozițiilor art. 30 alin. (3) lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000. Ordinul contestat încalcă și dispozițiile art. 4 alin. (4), coroborate cu dispozițiile art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, care reglementează conformitatea actului normativ cu legea sau alt act cu forța juridică superioară în baza și în executarea căruia a fost adoptat, depășind cadrul de reglementare stabilit de actul normativ care a determinat emiterea sa.

Astfel, prin modificarea adusă O.U.G. nr. 77/2009 la data de 23 decembrie 2010, prin O.U.G. nr. 117/2010, legiuitorul a instituit în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc de tip cazinou sau slot-machine, obligația de a permite accesul jucătorilor în locația în care acestea se desfășoară numai pe baza unui bilet de intrare. Art. 14 alin. (2) lit. d) prevede însă că "sumele încasate de organizatorii de jocuri de noroc din taxa de acces (..) se virează în totalitate la bugetul de stat (..)." Așadar, obligația de plată a taxei de acces este stabilită în sarcina jucătorilor și nu a organizatorilor de jocuri de noroc, care sunt desemnați de actul normativ doar ca intermediari în procesul de colectare a acestor sume, pe care trebuie să le vireze către bugetul de stat.

Pe de altă parte, au arătat reclamantele, potrivit art. 1 alin. (9) din Ordin, organizatorii de jocuri de noroc sunt obligați să achite în avans contravaloarea biletelor de intrare, a formularelor de comandă și a delegațiilor, astfel că se instituie, în mod abuziv, o nouă obligație în sarcina acestora, peste cele prevăzute în cuprinsul O.U.G. nr. 77/2009, aceea de plată a biletelor de intrare, deși beneficiarul taxei de acces este bugetul de stat și nu agentul economic. În plus, dispozițiile art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 exced cadrului de reglementare impus de actul normativ în baza și în executarea căruia ordinul a fost emis, nefăcând referire la condițiile de emitere a biletelor de intrare, în fapt, operând o modificare sau completare a art. 13 alin. (2) din O.U.G.

nr. 77/2009, pe criterii discriminatorii pentru clienți, dreptul de a participa la jocul de noroc de tip slot-machine fiind taxat diferit, raportat la locația în care se desfășoară (5 RON în sălile special amenajate și 20 de RON în cadrul locațiilor în care se desfășoară și activități specifice cazinourilor). 1.3. Nerespectarea dispozițiilor art. 44 și art. 52 din Constituție.

Reclamantele consideră că prin obligarea agenților economici la suportarea costurilor aferente implementării și colectării taxei de acces a persoanelor fizice în locațiile în care se desfășoară activitatea de jocuri de noroc de tip cazinou sau slot-machines, fără a se menționa contraprestația la care agenții economici sunt îndreptățiți, Ministerul Finanțelor Publice a legiferat un transfer injust din patrimoniul persoanei juridice în patrimoniul CN "I.N." SA și bugetului de stat, în calitate de beneficiar al taxei în integralitatea sa, încălcând dispozițiile art. 44 alin. (2) din Constituție referitoare la protecția proprietății private, precum și ale art. 53 referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Mai mult, Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 a fost emis cu încălcarea competenței legale și constituționale a Ministerului Finanțelor Publice, restrângerea dreptului de proprietate al operatorilor economici fiind dispusă în mod nelegal, în condițiile în care, dispozițiile art. 45 și 53 din Constituție statuează că restrângerea unor drepturi nu se poate realiza decât prin lege emisă de Parlament sau un act normativ cu aceeași forță juridică, cerințe pe care nu le îndeplinește ordinul contestat, autoritatea publică substituindu-se astfel, în mod nelegal, organului legislativ. Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, arătând, în esență, că Ordinul M.F.P.

nr. 52/2011 al ministrului finanțelor publice a fost emis în executarea legii și nu în completarea ei, reclamantele confundând dreptul de a stabili condițiile în care se vor emite biletele de intrare, rezultat din lege, cu conținutul acestor condiții. Prin Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 s-a adus la îndeplinire dispoziția din actul normativ superior, în speță, O.U.G. nr. 77/2009 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2010 modificată și completată prin O.U.G. nr. 117/2010. 2. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 7612 din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca nefondată.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele: Cu privire la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, prima instanță a reținut că dispozițiile legii privind transparența decizională în administrația publică se aplică la elaborarea actelor normative, astfel cum sunt definite art. 3 alin. (1) lit. a) din această lege, ca fiind acte emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală. În cazul de față, actul normativ cu aplicabilitate generală prin care s-a luat decizia de a se impune obligația ca accesul în locațiile autorizate pentru desfășurarea de jocuri de noroc să se facă doar pe baza unui bilet de intrare, îl reprezintă O.U.G. nr. 77/2009, iar nu ordinul Ministrului Finanțelor Publice, care doar a prevăzut procedura de emitere a biletelor de intrare.

Prin urmare, la elaborarea Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 pentru aprobarea condițiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activităților cazinourilor și la jocurile de noroc de tip slot-machine, nu trebuiau respectate dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

În ceea ce privește critica referitoare la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prima instanță a reținut că Ordinul a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 30 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 24/2000, fiind depus la dosarul cauzei referatul de aprobare impus de această dispoziție legală, referat ce este motivat în conformitate cu art. 31 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 potrivit căruia „în situația în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emit”. Referitor la nerespectarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) [alin. (4) este indicat eronat], art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, prima instanță a observat că potrivit art. 13 alin. (4) din O.U.G.

nr. 77/2009 obligația de a achita biletul de intrare este stabilită în sarcina jucătorilor, dar se prevede și obligația organizatorilor jocurilor de noroc de a încasa biletul de intrare de la jucători. Prin dispozițiile Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 se impune obligația organizatorilor jocurilor de noroc de a achita contravaloarea biletelor de intrare, a formularelor de comandă și a delegațiilor, în avans, către CN „I.N.” SA, textul referindu-se la contravaloarea cheltuielilor efectuate cu imprimarea acestor tipizate, iar nu la taxa de intrare inclusă în biletul de intrare și pe care O.U.G. nr. 77/2009 o prevede în sarcina jucătorilor. În aceste condiții, ordinul nu este în contradicție cu dispozițiile din ordonanța în a cărei executare a fost dată, ci în limitele prevăzute de art. 13 alin. (7) din această ordonanță.

Prima instanță a constatat că este nefondată și critica potrivit căreia dispozițiile art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 ar modifica și completa dispozițiile art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, în sensul că ar impune o taxă pentru intrarea în cazinouri (de 20 RON) pentru accesul la jocurile de tip slot-machine organizate în cazinouri, deși O.U.G. nr. 77/2009 prevede pentru accesul la jocurile de tip slot-machine o taxă mai mică (de 5 RON), reținând că ordinul prevede ce tip de bilet se eliberează pentru locațiile în care se desfășoară atât jocuri de tip slot-machine cât și activități specifice cazinourilor, tocmai pentru a se evita nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2009. În concluzie, în opinia judecătorului de la fond, textul este în concordanță cu dispozițiile art. 13 alin. (5) din O.U.G.

nr. 77/2009, în sensul că, biletul pentru intrarea în cazinou se emite și se încasează la intrare, iar din lipsa vreunei alte precizări, rezultă că biletul de intrare în cazinou trebuie încasat la intrare, indiferent dacă în cazinoul respectiv se organizează și jocuri de tip slot-machine. În legătură cu critica referitoare la încălcarea art. 44 și art. 52 din Constituția României privind protecția dreptului de proprietate, prin suportarea, în avans, a cheltuielilor privind emiterea biletelor de intrare în locațiile în care se desfășoară jocuri de noroc, prima instanță a apreciat că este neîntemeiată, având în vedere că aceste cheltuieli sunt determinate de prevederile O.U.G. nr. 77/2009, iar nu ale Ordinului nr. 52/2011, și reprezintă cheltuieli generate de activitatea organizatorilor de jocuri de noroc, astfel că nu reprezintă o expropriere de către stat.

3. Recursul exercitat împotriva hotărârii primei instanțe Reclamantele au atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ. Cu motivarea căii de atac, recurentele-reclamante au formulat următoarele critici: - Soluția este fundamentată pe interpretarea eronată a dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 52/2003, instanța apreciind greșit că actul administrativ contestat nu intră în categoria actelor administrative cu aplicabilitate generală și nu este supus regulilor de transparență decizională prevăzute în art. 4 - 6 din aceeași lege. - Ordinul contestat încalcă normele de tehnică legislativă reglementate prin art. 4 alin. (4), 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, iar interpretarea instanței de judecată, în sensul că ordinul nu contravine normelor cu forță juridică superioară cuprinse în O.U.G.

nr. 77/2009 este eronată, pentru că: potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (4) și următoarele, organizatorii de jocuri de noroc au doar calitatea de intermediari între jucător (subiectul de drept obligat la plata taxei) și bugetul de stat (beneficiar al taxei de participare); spre deosebire de natura juridică a impozitului, datorat fără a fi necesară contraprestația din partea colectorului, taxele presupun existența unei contraprestații, în speță acordarea dreptului de participare la jocul de noroc pentru jucător; instituirea unei noi obligații de plata (suportarea cheltuielilor privind emiterea biletelor) în sarcina organizatorului de jocuri de noroc este lipsită de fundament în condițiile în care această taxă nu este corespunzătoare unei contraprestații din partea autorității.

4. Apărările intimatului Ministerul Finanțelor Publice nu a formulat întâmpinare, potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a explicat contextul economic, tehnic și conceptual în domeniul jocurilor de noroc care a impus adoptarea O.U.G. nr. 77/2009, ulterior modificată prin O.U.G. nr. 117/2010 și, în mod corespunzător, emiterea, în regim de urgență, a Ordinului nr. 52/2011. Răspunzând criticilor formulate în recurs, intimatul-pârât a arătat că în speță nu poate fi reținută o vătămare a societăților organizatoare de jocuri de noroc prin perceperea contravalorii taxei de acces și a contravalorii cheltuielilor de imprimerie, pentru că orice activitate comercială implică în mod necesar costuri de exploatare, de întreținere, logistice, a căror valoare se regăsește în prețul bunului livrat sau a serviciului prestat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta-reclamantă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 52/2011 pentru aprobarea condițiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activității cazinourilor și la jocurile de noroc de tip slot-machine. Ordinul a fost emis în temeiul prevederilor art. 13 alin. (7) din O.U.G.

nr. 77/2009, privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2010, scopul său fiind acela de a organiza executarea normelor cu putere delege cuprinse în ordonanța de urgență, care impun ca accesul în locațiile autorizate pentru desfășurarea de jocuri de noroc să se facă pe baza biletelor de intrare. Prima instanță a reținut corect că ordinul contestat nu încalcă nici limitele marjei de apreciere trasate prin art. 13 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009, care conferă ministerului finanțelor publice dreptul de a stabili condițiile emiterii biletelor de intrare, nici principiul ierarhiei forței juridice a actelor normative, statuat prin art. 4 alin. (3), art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, autoritatea emitentă a depus la dosar, în copie, referatul de aprobare a cărui prezumție de veridicitate nu a fost răsturnată, astfel că motivul de recurs privind încălcarea art. 30 alin. (1) lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000 nu este fondat. În esență, ordinul stabilește condițiile de formă și de conținut ale biletelor de intrare, pe care organizatorii de jocuri de noroc trebuie să le achiziționeze, contra cost, de la CN „I.N.” SA și au obligația să înscrie data și ora emiterii fiecărui bilet către client și să le arhiveze mărcile de control, după vânzare, pe o perioadă de 5 ani. Ceea ce trebuie să plătească organizatorii de jocuri de noroc la achiziționarea biletelor de intrare este contravaloarea costurilor de tipărire și de livrare a acestora de la I.N., iar nu prețul propriu-zis al biletului de intrare, pe care îl plătește clientul, primind în schimb dreptul de acces în locația autorizată, conform art. 13 alin. (4) din O.U.G.

nr. 77/2009. De aceea, nu se poate vorbi despre o restrângere injustă a patrimoniului persoanei juridice, cu încălcarea art. 44 alin. (2) și art. 53 din Constituție, contravaloarea biletelor tipizate fiind o componență a costurilor exploatării activității de organizare a jocurilor de noroc. În ceea ce privește aplicarea regulilor de transparență decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003, instanța de control judiciar constată că, într-adevăr, judecător fondului a interpretat greșit sintagma „ actul cu aplicabilitate generală”, pe care art. 3 alin. (1) lit. a) din legea menționată o utilizează cu semnificația de „act normativ”, categorie în care se înscrie și ordinul dedus judecății, prin opoziție cu actul individual.

Înlăturarea acestui considerent greșit nu este însă în măsură să ducă la o soluție diametral opusă celei pronunțate, în sensul dorit de recurenta-reclamantă, în condițiile în care concluzia asupra legalității ordinului prin prisma celorlalte critici formulate este împărtășită și de instanța de control judiciar, iar recurenta-reclamantă nu a făcut dovada unei vătămări care să constituie efectul exclusiv al încălcării obligațiilor legate de transparența decizională și care să poată fundamenta o acțiune în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 13 din Legea nr. 52/2003. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Asociația Organizatorilor de Pariuri din România - Romanian Bookmakers, Asociația Organizatorilor de Sloturi - Romslot, Asociația Organizatorilor și Producătorilor de Jocuri de Noroc din România și Asociația Organizatorilor de Cazinouri din România împotriva Sentinței nr. 7612 din 14 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 aprilie 2013. Procesat de GGC - LM