ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3340/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3340/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

excepției de

nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin încheierea

pronunțată la data de 15 noiembrie 2011 în dosarul nr. 7597/112/2010,

Tribunalul Bistrița Năsăud, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, a sesizat Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, contencios

administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu

soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 și art. 29

din Anexa Ordinului nr. 614/2010 emis de M.M.F.P.S., invocată de reclamanta B.A.E.,

suspendând totodată judecata cauzei până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a excepției.

În motivarea

excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că dispozițiile atacate încalcă,

pe de-o parte, prevederile Legii nr. 24/2000 care consacră principiul ierarhiei

actelor normative, iar pe de altă parte, dispozițiile Ordinului nr. 614/2010 al

M.M.F.P.S., prin care se modifică și se adaugă la O.U.G. nr. 68/2010 și la

Legea nr. 188/1999.

În concret,

reclamanta a arătat că dispozițiile art. 29 din Anexa „Procedura de

restructurare, și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. ce face parte integrantă

din Ordinul nr. 614/2010, încalcă dispozițiile art. 2 și 3 din O.U.G. nr. 68/2010,

care menționează expres instituțiile care se reorganizează, adăugându-se în

acest fel la lege printr-o dispoziție care a permis și conducătorilor altor

instituții publice aflate în subordine, sub autoritatea sau în coordonarea

ministerului, neenumerate în cuprinsul O.U.G. nr. 68/2010, să procedeze la

reducerea de personal, generând un haos care a permis eliminarea prin reducerea

de personal a unor categorii de funcționari publici în funcție de preferințele

personalelor numite în funcții de conducere.

În opinia

reclamantei, textul art. 29 nu poate fi interpretat în sensul că o procedură i

dintr-un ordin poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă',

întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei

actelor normative.

Reclamanta a invocat

și nelegalitatea art. 1 alin. (l) din Procedura de restructurare și

reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., raportat la art. l alin. (1) din O.U.G. nr.

68/2010, întrucât norma legală se referă la reorganizarea unor compartimente,

în timp ce prin actele cu rang superior se dispunea cu privire la reorganizarea

unor autorități sau instituții publice în întregul lor și nu a unor structuri

sau compartimente din subordinea lor, astfel că prin actul normativ de rang

inferior se ignoră dispozițiile de rang superior.

Nelegalitatea

dispozițiilor art. l alin. (3) și (6) din Procedura de restructurare și

reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. a fost raportată la dispozițiile art. 100 alin.

(3) și (4) din Legea nr. 188/1999, întrucât prin normele astfel edictate se creează

posibilitatea eliminării din cadrul unei structuri doar a persoanelor dintr-o

anumită categorie, clasă sau grad profesional, fără a se lua în considerare

abilitățile unei persoane raportat la celelalte persoane din instituție și fără

ca atribuțiile posturilor reduse să se fi modificat în proporție de 50 %.

Cu privire la

dispozițiile art. 2, 3 și 4 din Procedura de restructurare și reorganizare la

nivelul M.M.F.P.S., reclamanta a învederat că prin acestea se modifică, se

înlătură și se adaugă la dispozițiile Legii nr. 188/1999 prin indicarea altor

termene mult mai mici.

Prin întâmpinare,

pârâtul M.M.F.P.S. a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, iar

în subsidiar, a evidențiat că au fost respectate dispozițiile legii în aplicarea

cărora a fost emis actul contestat.

Pârâta A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud,

prin întâmpinare a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive,

întrucât nu este emitentul actului atacat.

de apel

Prin sentința nr. 85

din 6 februarie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive

invocată de pârâta A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud precum și excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 și 29 din Anexa Procedura de

restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., ce face parte integrantă

din Ordinul nr. 614/2010 al Ministrul muncii, familiei și protecție sociale.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Excepția lipsei

calității procesuale pasive invocată de A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud este

nefondată, raportat la prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2D04,

care conferă legitimare procesuală în litigiile având ca obiect excepția;; de

nelegalitate nu doar autorului excepției și emitentului actului contestat, ci

și părților implicate în litigiul în care s-a invocat excepția.

Referitor la

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate susținută de pârâtul M.M.F.P.S.,

prima instanță a reținut că potrivit art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004

legalitatea unui act administrativ poate fi oricând cercetată în cadrul unui

proces pe cale de excepție, astfel că pot forma obiect al excepției de

nelegalitate și actele administrative normative, întrucât legea nu face nicio

distincție în acest sens.

Pe fond, prima

instanță a constatat că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă pentru

fiecare din textele legale atacate, reclamă în fapt aceeași critică, în speță,

prin actul administrativ în raport cu care se invocă excepția de nelegalitate

nu s-a procedat la punerea în executare a actelor normative cu rang superior,

ci s-a adăugat la textele de rang superior, în această manieră extinzându-se

aplicabilitatea acestora la categorii care nu erau vizate de actele în a căror

executare a fost emis actul atacat.

Cu privire la

nelegalitatea art. 29 din „Procedura de restructurare și reorganizare la

nivelul M.M.F.P.S., raportat la dispozițiile art. 2 și 3 din O.G. nr. 68/2010,

prima instanță a constatat că sunt menționate chiar în titlul O.U.G. nr. 68/2010

instituțiile ce urmează a fi reorganizate, respectiv M.M.F.P.S. și instituțiile

aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa, astfel că nu se

poate reține că prin actul administrativ emis în vederea punerii în executare a

acestuia s-a deturnat de la scopul actului cu rang superior.

Chiar dacă teza

avansată de recurentă, privind interpretarea art. 29, în sensul că o procedură

dintr-un ordin nu poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă

întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei

actelor normative, este principial corectă, prima instanță a apreciat că nu

devine incidență în cauză, întrucât art. 2 și 3 din O.G. nr. 68/2010 se

analizează în raport de prevederile art. l și 23 din H.G. nr. l1/2009 în raport

de care teza reclamantei este destructurată.

În fapt, textul

invocat de reclamantă reia enumerarea din norma cu caracter superior,

reprezentând doar o conformare la textul acestuia.

Pentru aceleași

argumente a fost înlăturată și nelegalitatea invocată în privința art. l alin. (l),

în sensul excluderii de la aplicarea prin actul normativ de rang superior O.U.G.

nr. 68/2010, a instituțiilor aflate în subordinea în coordonarea sau sub

autoritatea sa.

Raportarea textului

apreciat ca nelegal la prevederile art. 100 alin. (l) din Legea privind

statutul funcționarilor publici nr. 188/1999 față de împrejurarea că

reorganizarea trebuie să vizeze autorități sau instituții publice și nu

compartimente, a fost de asemenea înlăturată, în condițiile în care, actele

normative care reglementează modul de organizare și funcționare a oricărei

autorități sau instituții publice cuprind norme cu privire la compartimente sau

alte structuri componente ale acestora.

Și ultima teză a

reclamantei referitoare la prevederile art. 100 alin. (3) și (4) din Legea

privind statutul funcționarilor publici nr. 188/1999 care se susține că ar fi

fost încălcate prin art. l alin. (3) și (6) din Procedura de restructurare și

reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., a fost înlăturată, prima instanță reținând

că aserțiunile referitoare la capacitatea unei anumite persoane raportat la

celelalte nu pot fi analizate în abstract la momentul determinării numărului de

persoane ce formează o anumită structură.

Nerespectarea

drepturilor referitoare la cariera funcționarilor publici respectiv susținerile

privind încălcarea prin art. 2, 3, 4 din Procedura de restructurare și

reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. nu poate fi apreciată ca fiind prezentă,

instituirea unei proceduri de urgență într-o situație particulară tocmai pentru

asigurarea drepturilor funcționarilor publici nu poate fi apreciată ca o

încălcare a acestor drepturi cu atât mai mult termenele sunt apropiate de cele

prevăzute de normele legale cu forță superioară.

În concluzie, prima

instanță a apreciat că actele a căror nelegalitate a fost invocată îndeplinesc

exigențele necesare, fiind emise de autoritatea investită în mod legal în acest

sens, în limitele atribuțiilor acesteia și cu respectarea prevederilor legale

de rang superior în a căror executare au fost emise.

reclamantei

Reclamanta a atacat

cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției

de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct.

7, 8 și 9 C. proc. civ., fără a le structura însă în mod corespunzător.

În esență, recurenta

- reclamantă a arătat că instanța de fond s-a raportat greșit la titlul O.U.G. nr.

68/2010 atunci când a reținut că acesta stabilește instituțiile ce urmau a fi

reorganizate, golind de conținut și de eficiență prevederile art. 2 și 3 din

ordonanță, în care se precizează expres care sunt instituțiile ce urmează a fi reorganizate.

În același sens, a arătat

că în cazul în care O.U.G. nr. 68/2010 ar fi avut drept scop reorganizarea tuturor

instituțiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea M.M.F.P.S.,

ar fi prevăzut expres acest lucru și nu ar mai fi fost necesară dispoziția cuprinsă

în art. 29 din anexa Ordinului M.M.F.P.S. nr. 614/2010, a cărei nelegalitate a

invocat-o în considerarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la

nelegalitatea dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 din Anexa „Procedura de restructurare

și reorganizare la nivelul M.M..P.S.”, care face parte integrantă din Ordinul nr.

614/2010, recurenta - reclamantă a arătat că acestea modifică și adaugă la

prevederile Legii nr. 188/1999, punând semnul egalității între reorganizarea instituției

publice și reorganizarea unor compartimente și instituind un termen diferit de

cel reglementat prin art. 107

1

alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

În concluzie,

recurenta – reclamantă a arătat că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat prin

deturnare de putere și încalcă principiul ierarhiei și forței juridice a actelor

normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000.

intimaților

Prin întâmpinările

depuse la dosar, M.M.F.P.S. și A.J.O.F.M. Bistrița – Năsăud au solicitat

respingerea recursului ca nefondat, arătând că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat

în limitele atribuțiilor autorității emitente și cu respectarea prevederilor

legale de rang superior, în a căror executare a fost emis.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurenta – reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

de drept relevante

Recurenta - reclamantă

a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr.

554/2004, cu excepția de nelegalitate a normelor administrative cuprinse în art.

1, 2, 3, 4 și 29 din Anexa 1 – Procedura de restructurare și reorganizare la

nivelul M.M.F.P.S., făcând parte integrantă din Ordinul nr. 61472010, de

aprobare a acestei proceduri.

Ordinul menționat a fost

emis în temeiul și în vederea punerii în executare a O.U.G. nr. 68/2020 privind

unele măsuri de reorganizare a M.M.F.P.S. și a activității instituțiilor aflate

în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa și a prevederilor art. 99

– 100, 103 și 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, norme cu

forță juridică superioară pe care recurenta – reclamantă le-a considerat încălcate

prin ordinul atacat.

Înalta Curte, ca

instanță de control judiciar, constată însă că judecătorul fondului a făcut o

examinare adecvată a concordanței actului administrativ cu actele normative cu

forță juridică superioară ce reglementează raporturile juridice deduse judecății,

sentința reflectând interpretarea judicioasă a actului juridic și aplicarea corectă

prevederilor legale incidente, cu expunerea convingătoare a argumentelor care au

fundamentat soluția.

Un prim motiv de

nelegalitate invocat de recurenta - reclamantă a vizat art. 29 din Anexa

Ordinului nr. 614/2010 („Prezenta procedură se poate aplica, după caz, și la nivelul

instituțiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea

ministerului”).

Prima instanță a apreciat

corect că această dispoziție se încadrează pe deplin în câmpul de aplicare a

O.U.G. nr. 68/2010, care privește tocmai măsurile de reorganizare a M.M.F.P.S. și

a activității instituțiilor aflate în subordinea, în coordonarea sau sub

autoritatea sa, precum și unele măsuri de reducere a cheltuielilor de personal

[art. 1 alin. (1)].

Conform art. 1 alin. (2)

din O.U.G. nr. 68/2010, reorganizarea se realizează fie (a) prin desființarea

autorității sau instituției publice, ca urmare a reducerii de personal și a comasării

prin absorbție și preluarea activității acesteia de către minister, fie b) prin

reducerea de posturi a personalului instituțiilor publice, iar enumerarea

cuprinsă în art. 2, la care face trimitere și art. 3 din O.U.G. nr. 68/2010, nu

are caracter limitativ, nu epuizează lista entităților supuse reorganizării,

așa cum susține recurenta - reclamantă, ci indică doar instituțiile care se

desființează, conform primei modalități de reorganizare dintre cele indicate la

art. 1 alin. (2).

Nelegalitatea art. 1 alin.

(1) din Anexa Ordinului nr. 614/2010 a fost raportată de recurenta – reclamantă

la prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010 și art. 100 alin. (1)

din Legea nr. 188/1999, autoarea excepției de nelegalitate susținând că ordinul

prevede reorganizarea unor „compartimente”, ceea ce nu este similar

„instituției publice”.

Terminologia folosită

nu modifică însă sensul normelor cu forță juridică superioară, de vreme ce

„compartimentele” sunt părți componente ale structurii instituțiilor publice,

iar reorganizarea compartimentelor este circumscrisă și are ca efect

reorganizarea instituției publice înseși.

Un alt motiv de

nelegalitate, indicat expres de recurenta – reclamantă cu privire la art. 2 –

art. 4 din Anexa Ordinului nr. 614/2010, constă în încălcarea art. 107

1

alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin reglementarea unei proceduri care nu

respectă termenul de minim 30 de zile impus de lege pentru aplicarea procedurilor

de reorganizare, în scopul respectării drepturilor de carieră ale

funcționarilor publici.

Și sub acest aspect

sentința Curții de apel este legală, pentru că urgența reglementării este

justificată prin motivele indicate în preambulul O.U.G. nr. 68/2010, în a cărei

aplicare a fost emis ordinul, iar art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 614/2010

prevede acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice în cazul încetării

raporturilor de serviciu.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de B.A.E. împotriva Sentinței nr. 85 din 6 februarie 2012 a Curții de

Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 iunie 2012.