ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2626/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Sesizarea instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal a fost sesizată prin încheierea din 14 octombrie 2011, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 9 noiembrie 2008 în raport cu prevederile art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992, modificată și prin Legea nr. 217/2010. Excepția a fost invocată de pârâții S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. și M.C. în Dosarul nr. 31951/112/2008 al Tribunalului Cluj, iar în motivarea sesizării Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal, această instanță a reținut că soluția în cauza aflată pe rolul acestei instanțe depinde de actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi a României.

Soluția instanței de fond. Prin Sentința civilă nr. 685 din 18 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008. În motivarea soluției, instanța de fond a reținut că prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 22/2008 au fost aprobate Instrucțiunile nr. 2851/ NV din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 atât la nivelul camerelor de conturi județene cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi. În cuprinsul hotărârii la punctul 3 s-a menționat că sarcina transmiterii hotărârii structurilor județene și centrale revine secretariatului general.

Instrucțiunile în discuție prevedeau că la nivelul camerelor de conturi județene și a Municipiului București, actele de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control. Petenții își întemeiază excepția de nelegalitate pe împrejurarea că Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008 nu a fost publicată în M. Of. al României, fiind nesocotite prevederile art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992, modificată prin Legea nr. 217/2008. Potrivit acestor dispoziții legale, organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi, iar regulamentul se publică în M. Of.

al României, Partea I. Prin aceste prevederi legale, legiuitorul a recunoscut Plenului Curții de Conturi abilitarea și competența de a adopta un regulament care să organizeze activitatea Curții de Conturi și să stabilească modalitatea de valorificarea a actelor rezultate din activitățile desfășurate de această instituție. S-a constatat că prin hotărârea a cărei excepție de nelegalitate este invocată nu a fost aprobat un astfel de regulament și dispozițiile art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992 nu pot fundamenta excepția de nelegalitate, fiind străină de conținutul actului administrativ criticat. Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a reglementat situația tranzitorie a actelor de control întocmite în urma activităților de control aprobate pentru trim.

IV al anului 2008 în baza legii vechi de organizare a Curții de Conturi și care urmau a fi valorificate după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, act normativ care a schimbat în mod fundamental modul de funcționare și competențele acestei instituții de control. Soluția adoptată de plenul Curții de Conturi concordă cu principiul tempus regit actum și prin urmare nu este susceptibilă de critici sub acest aspect, actul administrativ criticat fiind mai de grabă unul interpretativ, decât unul normativ, de legiferare a unei situații noi. S-a reținut și că simpla nepublicare în M. Of. a acestei hotărâri nu este de natură a-i afecta legalitatea, de vreme ce a fost aleasă o altă modalitate de comunicare și anume transmiterea directă a hotărârii structurilor județene și centrale ale Curții de Conturi, iar în cursul procesului această hotărâre a fost pusă și la dispoziția părților prin depunerea la dosarul cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. și M.C., care au solicitat: - în principal, admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare pentru ca instanța să se pronunțe cu privire la nelegalitatea actului de sesizare a instanței; - în subsidiar, admiterea recursului, în baza dispozițiilor art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și modificarea sentinței atacate în sensul constatării nelegalității Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008. În motivele de recurs, recurenții critică susținerile instanței de fond legate de efectele Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 22/2008 care produce efecte deși nu a fost publicată în M. Of., iar legea prevede obligativitatea publicării ei.

Se invocă și nelegalitatea actului de sesizare al Tribunalului Bistrița Năsăud pentru că acesta s-a raportat la vechile reglementări ale Legii nr. 94/1992, care nu mai era în vigoare, dar și sub aspectul „entității” care l-a întocmit, care era inexistentă legal la data întocmirii actului și al sesizării instanței deoarece odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, respectiv 27 octombrie 2008 nu mai existau completele prevăzute de art. 31. Însă, instanța de fond nu s-a pronunțat și cu privire la nelegalitatea actului de sesizare a instanței, aspect ce constituie motiv de casare cu trimitere, potrivit art. 312 alin. (3) C. proc. civ. În ceea ce privește nelegalitatea Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 22 din 9 noiembrie 2008 (nepublicată și necomunicată, nedepusă nici la dosarul cauzei), aceasta ar rezulta în raport de prevederile art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992, modificată prin Legea nr. 217/2008.

Chiar Curtea de Conturi, se susține în motivele de recurs, recunoaște că art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1994, cu modificările ulterioare aduse de Legea nr. 217/2008 prevede obligativitatea de a publica în M. Of. a Regulamentului de organizare și desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, dar că nu ar fi obligatorie publicarea Hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008. Aceste susțineri sunt surprinzătoare, arată recurenții, deoarece „instrucțiunile” sunt veritabile reguli procedurale, chiar cu caracter tranzitoriu, referitoare la „organizarea și desfășurarea activităților specifice ale Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități” și de aceea ele trebuiau publicate în M. Of.

Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar Primăria municipiului Bistrița a solicitat admiterea recursului, prin întâmpinare. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat, dar pentru următoarele considerente: În prezenta cauză, instanța de fond a fost sesizată cu excepția de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi prin încheierea din 14 octombrie 2011 a Tribunalului Bistrița-Năsăud. Prin urmare, instanța de fond nu se putea pronunța asupra excepției de nelegalitate a încheierii de sesizare a instanței nr. 29 din 3 decembrie 2008 și, de aceea, nu se poate dispune casarea cu trimitere spre rejudecare, așa cum solicită recurenții.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.

Din interpretarea textului rezultă că instanța de contencios administrativ competentă trebuie sesizată de instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, printr-o încheiere motivată, or, în încheierea motivată se fac referiri numai la Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi. Pentru că instanța de fond nu a fost sesizată cu excepția de nelegalitate a Încheierii nr. 29 din 3 noiembrie 2008, excepția de nelegalitate a acestui act va fi respinsă ca inadmisibilă. De altfel, fiind invocată excepția de nelegalitate a Încheierii nr. 29/2008 emisă de Camera de Conturi a județului Bistrița-Năsăud, instanța de fond (Curtea de Apel Cluj) nici nu putea să fie sesizată cu această excepție pentru că fiind în discuție excepția de nelegalitate a unui act administrativ emis de o autoritate publică județeană, trebuia să fie soluționată de secția de contencios administrativ a tribunalului.

Probabil că acesta este motivul pentru care Tribunalul Bistrița-Năsăud, nu a sesizat Curtea de Apel Cluj, cu excepția de nelegalitate a încheierii emise de Camera de Conturi a județului Bistrița Năsăud, secția contencios administrativ, fiind instanța în fața căreia a și fost invocată excepția de nelegalitate. Referitor la criticile din recurs ce vizează excepția de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi se constată că sunt fondate. Hotărârea nr. 22/2008 prin care au fost adoptate instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, a fost emisă după modificarea prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi prin Legea nr. 217/2008.

Anterior modificărilor aduse legii Curții de Conturi prin Legea nr. 217/2008, instanțele de judecată puteau fi sesizate potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind modificarea Legii nr. 94/1992 prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități prevăzute de lege. Însă, prin Legea nr. 217/2008 au fost abrogate dispozițiile art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 ce reglementau atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi și căile de atac la instanțelor judecătorești.

Prin art. 31 din Legea nr. 94/1992 modificat în 2008 s-a prevăzut că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit Regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice audiate această stare de fapt, iar stabilirea prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acesteia devin obligație a conducerii entității auditate. Pentru că nu a fost adoptat Regulamentul prevăzut de art. 12 alin. (2) din lege și pentru că legea nu conține prevederi tranzitorii au fost adoptate Instrucțiunile a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză.

Cum legea prevede că Plenul Curții de Conturi a României era singurul abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control și cum emiterea instrucțiunilor s-a făcut în baza art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, se impune publicarea acestora în M. Of. Chiar dacă nepublicarea în M. Of. a acestei hotărâri nu îi poate afecta nelegalitatea, în contradicție cu cele reținute de instanța de fond, se constatată că prin această hotărâre s-au emis dispoziții cu caracter normativ și nu este un act administrativ cu caracter interpretativ. De altfel, chiar instanța de fond, deși îl califică act administrativ cu caracter interpretativ, totuși a subliniat că acesta „a schimbat în mod fundamental modul de funcționare și competențele acestei instituții de control”.

Se constată că prin aceste norme s-a reglementat posibilitatea investirii instanțelor de judecată prin încheierea dată de Curtea de Conturi, Hotărârea nr. 22/2008 fiind dată după abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, iar în Legea nr. 217/2008 nu s-a prevăzut expres cum vor fi soluționate situațiile actelor de control efectuate anterior intrării în vigoare dar care nu s-au aflat pe rolul organelor jurisdicționale sau judecătorești până la modificarea legii. Prin aceste instrucțiuni nu se putea prevede un caz de ultraactivitate a legii în lipsa unor norme tranzitorii în lege, deși ultraactivitatea legii noi fiind o excepție de la principiul aplicării imediate a legii civile, trebuie consacrată expres de lege.

Conținutul acestui principiu comportă nuanțări, în sensul că dacă în raporturile de drept material, regula tempus regit actum (invocată și de instanța de fond) face ca un act juridic să producă acele efecte prevăzute de legea în vigoare la data emiterii sau încheierii lui, normele de procedură sunt, în lipsa unei derogări exprese, de imediată aplicare. Or, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 94/1993, modificată sunt norme de procedură, de imediată aplicabilitate și nu sunt prevăzute în lege excepții de la această regulă.

Trebuie subliniat că instanța supremă s-a pronunțat constant în sensul admiterii excepției de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, în acest sens fiind Deciziile nr. 5191 din 26 noiembrie 2010, nr. 5270 din 25 noiembrie 2010, nr. 5325 din 30 noiembrie 2010, nr. 5326 din 30 noiembrie 2010 și nr. 5450 din 7 decembrie 2010, toate pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Față de această practică unitară și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Chiar dacă divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de C.E.D.O. (cauza Beian împotriva României, parag.39; cauza Ștefan și Stef împotriva României, prag.33). De aceea, pentru că hotărârea instanței de fond fiind dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi admis recurs, va fi modificată sentința atacată în sensul că va admite excepția de nelegalitate invocată și va constata nelegalitatea Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, dar va fi respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a actului de sesizare a instanței, Încheierea nr. 29 din 3 decembrie 2008 emisă de Camera de Conturi a județului Bistrița Năsăud.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. și M.C. împotriva Sentinței civile nr. 685/2011 din 18 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de reclamanții S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. și M.C. Constată nelegalitatea Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi. Respinge excepția de nelegalitate a actului de sesizare a instanței – Încheierea nr. 29 din 3 decembrie 2008 emisă de Camera de Conturi a județului Bistrița Năsăud, ca inadmisibilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 mai 2012.