ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2430/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul G.I. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând instanței obligarea acestuia la trimiterea invitației de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române la secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova, într-un termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că în 30 septembrie 2006 s-a prezentat la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele necesare, dar i-a fost refuzată primirea și i s-a comunicat să facă o cerere scrisă de programare, prin poștă, recomandat, pentru a fi invitat să depună cererea și actele doveditoare.

Reclamantul a arătat că nu a primit nici un răspuns la cererea sa. Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune și a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată. Prin sentința civilă nr. 2634 din 1 iunie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată de pârât; a admis acțiunea formulată de reclamantul G.I., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe și Direcția Generală Afaceri Consulare din cadrul Ministerului Afacerilor Externe; a obligat pârâtul la trimiterea către reclamant a invitației de a depune actele și cererea de redobândire a cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția prescripției nu este fondată și a constatat că refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii persistă după cererea formulată de reclamant la data de 08 septembrie 2009, acțiune formulată în termen. Astfel, s-a reținut că este adevărat că prima cerere, la care nu s-a comunicat vreun răspuns, a fost depusă în 2006, însă, având în vedere că reclamantul a revenit în cursul anului 2009 cu cererea având același obiect, termenul pentru introducerea acțiunii se calculează de la momentul la care această ultimă cerere trebuia a fi soluționată.

Instanța a reținut, de asemenea, obligația statului de a analiza cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil, potrivit principiului general al operativității activității administrative, însă, în speță, caracterul rezonabil al termenului în care trebuie să fie primită cererea de redobândire a cetățeniei române este analizat de către instanță în funcție de situația concretă dedusă judecății. Astfel, instanța a constatat că împrejurările de ordin general invocate de Ministerul Afacerilor Externe nu pot justifica refuzul de primire a cererii și actelor necesare și că pârâtul nu a făcut dovada numărului cererilor înregistrate la oficiul consular și nici dovada adoptării și respectării unui criteriu cronologic în invitarea solicitanților.

S-a reținut în considerentele hotărârii atacate că reclamantul a introdus cererea în septembrie 2006, iar acestuia nu i se poate opune posibilitatea de a se adresa, începând cu anul 2010 și birourilor teritoriale ale Comisiei pentru Cetățenie din România, că d reptul reclamantului de a obține analiza cererii într-un termen rezonabil este recunoscut de lege, iar acest drept presupune în mod necesar primirea cererii într-un termen care, împreună cu perioada necesară analizării pe fond a cererii de către Comisia pentru Cetățenie, să nu contravină prevederilor Convenției europene asupra cetățeniei.

S-a apreciat că nu sunt corecte apărările pârâtului, în sensul că dispozițiile art. 10 din Legea nr. 396/2002 pentru ratificarea Convenției europene asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 nu sunt aplicabile decât în cazul persoanelor care domiciliază în mod obișnuit și legal pe teritoriul statului român, reținându-se faptul că obligația facilitării redobândirii cetățeniei române de către persoanele care domiciliază în mod obișnuit și legal pe teritoriul statului român nu exclude dreptul celorlalți solicitanți, care au dreptul potrivit legii române la redobândirea cetățeniei române, de a obține examinarea cererii într-un termen rezonabil, conform art. 10 din Convenție.

Având în vedere aceste considerente, instanța de fond a apreciat că refuzul pârâtului de a stabili o dată pentru primirea cererii la aproape patru ani de la data exprimării voinței inițiale, având în vedere și timpul necesar desfășurării celorlalte operațiuni necesare pentru analiza cererii, nu este justificat, astfel că a admis acțiunea și a obligat pârâtul să primească cererile într-un termen apreciat ca rezonabil, de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii. Astfel, recurentul consideră că instanța de fond a procedat greșit când a constatat că „refuzul pârâtului de a stabili o dată pentru primirea cererii la aproape patru ani de la data exprimării voinței inițiale(…) nu este justificat”. Recurentul apreciază că răspunsul administrativ emis în aceste situații de Ministerul Afacerilor Externe nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca fiind nejustificat, că ordinea internă stabilită de Ministerul Afacerilor Externe nu încorporează un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului, ci prevede condițiile concrete în care acesta urmează să fie procesat, fără ca autoritatea publică solicitată să se derobeze de la îndeplinirea obligației prevăzute de Legea nr. 21/1991.

Recurentul mai arată că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, precum și prin deschiderea consulatelor generale de la Cahul și Bălți, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează în continuare o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. Mai mult, arată recurentul, în locațiile din Republica Moldova nou-înființate (Cahul și Bălți), procesarea cererilor de redobândire a cetățeniei române are loc fără programare și fără a mai fi necesară formularea unei scrisori de intenție.

Se mai arată în motivele de recurs formulate în cauză că potrivit O.U.G. nr. 5/2010, cetățenii moldoveni, categorie ce se încadrează în dispozițiile art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, pot depune cererea și la sediul Autorității Naționale pentru Cetățenie, fără nicio restricție în ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului de ședere în România, ori de o programare prealabilă și că, astfel, pentru cetățenii moldoveni în mod specific, alternativa oferită de ultimele modificări legislative trebuie considerată ca fiind salutară, iar instanța de contencios administrativ trebuie să țină seama de faptul că nu mai subzistă nicio imposibilitate a reclamantului de a-și valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 21/1991.

În motivarea recursului se mai arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

Se mai arată în motivele de recurs că, și dacă s-ar considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul oficiului consular în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu a fost soluționată într-un termen rezonabil, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO). În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire a cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor de redobândire a cetățeniei române.

Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2634 din 1 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2011.