ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1900/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții G.T., G.L. și G.S. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să le primească cererile de redobândire a cetățeniei române, însoțite de actele doveditoare și să le transmită de îndată către Comisia pentru Cetățenie, cu cheltuieli de judecată. În motivarea acțiunii lor, reclamanții au învederat instanței că s-au adresat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău în martie 2006, în vederea depunerii cererilor lor de redobândire a cetățeniei, dar, dat fiind refuzul de primire a actelor, în ianuarie 2007 au solicitat, printr-o cerere scrisă, primirea cererilor lor și a actelor doveditoare, revenind cu o solicitare similară în 2009, solicitând din nou programarea, cerere căreia, de asemenea, nu i s-a dat curs.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea acțiunii, în principal ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanței, care a început să curgă din luna martie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanței, iar în subsidiar, a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată. Prin sentința civilă nr. 1232 din 10 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, a admis acțiunea formulată de reclamanții G.T., G.L. și G.S. împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Externe și în consecință, a obligat pârâtul să primească cererile reclamanților de redobândire a cetățeniei române, precum și actele doveditoare, să le transmită de îndată Ministerului Justiției - Comisia pentru Cetățenie și să achite reclamanților suma de 12,9 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond, analizând excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât în raport de prima cerere a reclamanților, Curtea a reținut că acțiunea formulată urmărește sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Astfel, niciun moment reclamanții nu au solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru nesoluționarea în termenului legal a cererii lor din 2007, ci au prezentat demersul lor ca pe un tot unitar, astfel încât instanța de fond a luat în calcul ultima revenire a reclamanților.

Pe cale de consecință, prima instanță a apreciat că perioada de timp mai mare de 3 ani și jumătate, de la formularea cererii și până la momentul sesizării instanței, poate fi considerată mai mult decât rezonabilă în accepțiunea art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit căreia „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că, pentru instanța de fond, nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. Recurentul mai arată că, în prezent, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamanților. Răspunsul a fost redactat și transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepționării petiției la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău. În aceste condiții, recurentul consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat.

Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul ca acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ. Răspunsul administrativ primit de reclamanți nu încorpora un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului, ci arăta condițiile concrete în care acesta urma să fie procesat, fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.

Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsesc reclamanții.

Pe de altă parte, susține instituția recurentă, instanța nu avea niciun temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la primirea cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile", iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/ 2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. Potrivit acestei legi, cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în cauză, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii - martie 2006 - și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 1232 din 10 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 31 martie 2011.