ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1112/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1112/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta R.I., a solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, să se constate refuzul

nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind primirea actelor necesare

redobândirii cetățeniei române și să fie obligat pârâtul să-i primească cererea

de îndată, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000 RON reprezentând

daune morale și cheltuieli de judecată.

Reclamanta a arătat că

s-a prezentat personal în septembrie 2006 în vederea depuneri cererii și a actelor

necesare pentru redobândirea cetățeniei romane, însă i-a fost refuzată primirea

comunicându-i-se că trebuie să facă o cerere scrisă de programare prin poștă, recomandat

cu confirmare de primire, pentru a fi invitat să depună cererea de redobândire împreună

cu actele doveditoare, cerere expediată ulterior la aceeași dată. Se mai susține

că nu a primit niciun răspuns cu privire la această primă cerere cu toate că termenul

legal este de mult expirat. Ulterior, la data de 27 februarie 2009 a revenit cu

o nouă cerere către Ministerul Afacerilor Externe din București cu rugămintea de

a înainta această cerere către secția consulară a Ambasadei României la Chișinău,

prin care a solicitat din nou să fie invitată pentru depunerea cererii de redobândire

a cetățeniei române.

Prin întâmpinare pârâtul

Ministerul Afacerilor Externe a invocat excepția prescrierii dreptului la acțiune

ca urmare a depășirii termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

prin raportare la data adresării cererii (septembrie 2006), iar pe fond a solicitat

respingerea acțiunii, ca nefondată.

Prin sentința civilă

nr. 4249 din 2 decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată

de către pârât, a admis în parte cererea formulată de reclamanta R.I., a obligat

pârâtul să primească cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil,

cu plata către reclamantă a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale și a sumei

de 500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, admise în parte.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că față de situația de fapt determinată, precum

și față de diligențele depuse de către reclamantă, față de pasivitatea pârâtului,

manifestată prin Direcția Generală Afaceri Consulare, curgerea termenului de prescripție

a fost întrerupt prin recunoașterea implicită a dreptului reclamantei la soluționarea

cererii sale inițiale, astfel încât acțiunea este formulată în termen.

Perioada scursă de la

data exprimării inițiale a voinței de obținere a programării pentru depunerea cererii

va fi avută în vedere și la aprecierea asupra caracterului justificat/nejustificat

al refuzului de soluționare a cererii în anul 2009.

În situația de față, nimeni

nu contestă numărul covârșitor de astfel de cereri, peste 360.000, nici greutățile

inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condițiile personalului

redus al secției consulare și al insuficienței spațiului, însă astfel de aspecte

nu pot amâna la nesfârșit depunerea cererilor de către solicitanți. Modul de organizare

a activității instituției, legislația care îngreunează procedura și nu lasă loc

alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantei,

iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil

de soluționare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului,

care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate

de pârât, mai exact ele nu îi pot exonera la nesfârșit de obligațiile sale, pârâtul

trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea situației.

Nu trebuie omis faptul

că această procedură, pentru care reclamanta a fost nevoit să se adreseze instanței

de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea cererii și a documentelor

aferente urmând abia apoi procedura mult mai îndelungată a soluționării efective

a cererii de către Direcția cetățenie din cadrul Ministerului de Justiție.

Instanța de fond a apreciat

că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata daunelor morale în cuantum

de 1.000 RON este pe deplin justificată, având în vedere condițiile prevăzute dispozițiile

art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, instanța

de fond a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 500 RON cu titlu

de cheltuieli de judecată, reprezentând parte din onorariul avocatului în cuantum

de 1.400 RON, în temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (1) și (3) C. proc. civ.,

reținând culpa procesuală a pârâtului în declanșarea acestui litigiu în raport de

obiectul cererii și munca îndeplinită de avocat.

Împotriva hotărârii instanței

de fond atât reclamanta R.I. cât și pârâtul Ministerul Afacerilor Externe au declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Recurenta-reclamantă

R.I. în motivele de recurs susține că deși a reținut în mod corect culpa pârâtului,

instanța a minimalizat munca depusă de apărătorul ales care a susținut cauza în

primă instanță, în fața Curții de Apel București.

Mai mult decât atât, în

faza judiciară a dosarului, acesta a fost cel care a redactat și depus personal

acțiunea, cel care a achitat taxa de timbru și timbrul judiciar aferent. De asemenea,

acesta a reprezentat-o la două termene de judecată în fața Curții de Apel București,

alocând activității de instanța câteva ore în fiecare din aceste două ședințe de

judecată.

Nu în ultimul rând, acest

avocat urmează să învestească cu formulă executorie sentința pronunțată, ceea ce

presupune din nou achitarea de taxă de timbru și timbru judiciar, deplasare și stat

la coadă atât la depunerea actelor cât și într-altă zi, la ridicarea sentinței învestite.

Recurenta mai menționează

faptul că, potrivit art. 3 pct. e din Protocolul încheiat între Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești și Uniunea Națională a Barourilor din România, onorariul

minim de care beneficiază avocații din oficiu doar pentru asistență juridică acordată

la dobândirea sau redobândirea cetățeniei romane, Ministerul plătește un onorariu

de 150 RON. Or, în cauza de față avocatul care a susținut cauza a efectuat, așa

cum a arătat mai sus, o multitudine de activități a căror remunerație ar fi injust

să fie limitată la doar 500 RON.

II. Recurentul-pârât Ministerul

Afacerilor Externe consideră că există o justificare argumentată a împrejurării

că reclamantei nu i s-a stabilit, încă, o dată pentru a depune cererea de redobândire

a cetățeniei.

Se mai arată că pentru

instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul

Afacerilor Externe deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă,

situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul

Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată că,

la data prezentei, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător

față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a secției consulare a Ambasadei

României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni

pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual

de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în

îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea

depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative,

pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza

legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri

anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe

ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamanților.

Recurentul consideră că

nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanților

în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat.

Singurele elemente ce

se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al

autorității publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul

că acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus

cu ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele

contenciosului administrativ.

Pe de o parte, durata

acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența Curții Europene

a Drepturilor Omului dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres

specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie

o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor

individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic

și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean,

ipoteză în care nu se regăsesc reclamanții.

Pe de altă parte, instanța

nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la primirea

cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile" iar sistemul

românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât

aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor

normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate,

potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Interpretarea potrivit

căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul

circumstanțelor fiecărui caz în parte și nu doar de durata termenului, este constantă

și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO).

În lipsa unui temei legal

concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.

Recurentul mai menționează

că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru

aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991.

Potrivit acestei legi,

cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate

și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției cetățenie din cadrul

Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca

lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a

ajuns la secția consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare

a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

În privința daunelor morale,

considerăm că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puțin,

ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de acesta.

Faptul că s-a oferit câștig

de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa

vătămare a drepturilor reclamantei prin soluția instanței, este o măsură reparatorie

suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale,

împrejurare neîntâlnită în cauză.

Recurentul, în temeiul

art. 274 alin. (3) C. proc. civ., solicită modificarea cuantumului cheltuielilor

de judecată reprezentând onorariu de avocat până la o sumă rezonabilă de 150 RON,

având în vedere complexitatea scăzută a cauzei și caracterul său repetitiv pe rolul

Curții de Apel București și a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursurile

sunt fondate și vor fi admise în limitele și pentru considerentele în continuare

arătate.

I. Recursul declarat de

recurenta R.I.

Potrivit art. 274

alin. (1) C. proc. civ. judecătorii nu pot micșora cheltuielile de timbru, taxele

de procedură și impozitul proporțional, plata experților, despăgubirea martorilor,

precum și orice alte cheltuieli pe care partea care a câștigat va dovedi că le-a

făcut. Judecătorii au însă dreptul, conform alin. (3) al aceluiași articol, să mărească

sau să micșoreze onorariile avocaților, potrivit cu cele prevăzute în tabloul onorariilor

minimale, ori de câte ori vor constata motivat că sunt nepotrivit de mici sau de

mari față de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat.

Prin urmare, pentru ca

o parte să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată trebuie să se afle în

culpă procesuală, adică să cadă în pretenții, în sensul art. 274 alin. (1) C.

proc. civ.

Astfel, cheltuielile de

judecată vor cuprinde taxele de timbru și de procedură, plata experților, onorariile

de avocat, etc., dar numai cele strict necesare pentru buna desfășurare a judecății.

Pentru ca aceste cheltuieli

să fie acordate de către instanță, partea care a câștigat procesul trebuie să dovedească

că le-a făcut.

Din actele și lucrările

dosarului rezultă că reclamantul a făcut dovada cheltuielilor de judecată ocazionate

cu susținerea intereselor în fața instanței de fond.

Astfel fiind, Înalta Curte

în temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (3) va obliga pârâtul la plata sumei de

1.000 RON cheltuieli de judecată.

II. Recursul declarat

de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe

Critica recurentului privind

greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i)

din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat

de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12

alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința

în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de

actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice

sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată

Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune

a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit

un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui

asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția

Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și

ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte

trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind

dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea

unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat

că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită

după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie

apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg

a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil.

Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces,

în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie

civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente,

dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la

Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție

de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special,

în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților

competente.

În cauză, Înalta Curte

apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – septembrie

2006 și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în

sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene

a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un

număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a secției consulare

a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru

respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește menționarea

faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează

Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare

momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.

În ceea ce privește acordarea

daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele

în continuare arătate.

Pentru acordarea de daune

morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să

dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de reclamantă

reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei

române.

Chiar dacă suma solicitată

de reclamanți este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea

judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea

prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității.

Având în vedere că acestea

nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de

cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul

dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile

formulate vor fi admise, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată în sensul

că va fi obligat pârâtul la plata sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată

și se vor înlătura dispozițiile privind obligarea pârâtului de la plata daunelor

morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de R.I. și de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 4249

din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată în sensul că obligă pârâtul la plata în favoarea reclamantei a sumei de

1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată și înlătură dispozițiile de obligare

a aceluiași pârât la plata daunelor morale.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 februarie 2011.