ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1112/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta R.I., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și să fie obligat pârâtul să-i primească cererea de îndată, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000 RON reprezentând daune morale și cheltuieli de judecată. Reclamanta a arătat că s-a prezentat personal în septembrie 2006 în vederea depuneri cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei romane, însă i-a fost refuzată primirea comunicându-i-se că trebuie să facă o cerere scrisă de programare prin poștă, recomandat cu confirmare de primire, pentru a fi invitat să depună cererea de redobândire împreună cu actele doveditoare, cerere expediată ulterior la aceeași dată.

Se mai susține că nu a primit niciun răspuns cu privire la această primă cerere cu toate că termenul legal este de mult expirat. Ulterior, la data de 27 februarie 2009 a revenit cu o nouă cerere către Ministerul Afacerilor Externe din București cu rugămintea de a înainta această cerere către secția consulară a Ambasadei României la Chișinău, prin care a solicitat din nou să fie invitată pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române. Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a invocat excepția prescrierii dreptului la acțiune ca urmare a depășirii termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la data adresării cererii (septembrie 2006), iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată.

Prin sentința civilă nr. 4249 din 2 decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată de către pârât, a admis în parte cererea formulată de reclamanta R.I., a obligat pârâtul să primească cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil, cu plata către reclamantă a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale și a sumei de 500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, admise în parte. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că față de situația de fapt determinată, precum și față de diligențele depuse de către reclamantă, față de pasivitatea pârâtului, manifestată prin Direcția Generală Afaceri Consulare, curgerea termenului de prescripție a fost întrerupt prin recunoașterea implicită a dreptului reclamantei la soluționarea cererii sale inițiale, astfel încât acțiunea este formulată în termen.

Perioada scursă de la data exprimării inițiale a voinței de obținere a programării pentru depunerea cererii va fi avută în vedere și la aprecierea asupra caracterului justificat/nejustificat al refuzului de soluționare a cererii în anul 2009. În situația de față, nimeni nu contestă numărul covârșitor de astfel de cereri, peste 360.000, nici greutățile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condițiile personalului redus al secției consulare și al insuficienței spațiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârșit depunerea cererilor de către solicitanți.

Modul de organizare a activității instituției, legislația care îngreunează procedura și nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantei, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluționare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îi pot exonera la nesfârșit de obligațiile sale, pârâtul trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea situației. Nu trebuie omis faptul că această procedură, pentru care reclamanta a fost nevoit să se adreseze instanței de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea cererii și a documentelor aferente urmând abia apoi procedura mult mai îndelungată a soluționării efective a cererii de către Direcția cetățenie din cadrul Ministerului de Justiție.

Instanța de fond a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 1.000 RON este pe deplin justificată, având în vedere condițiile prevăzute dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, instanța de fond a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând parte din onorariul avocatului în cuantum de 1.400 RON, în temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (1) și (3) C. proc. civ., reținând culpa procesuală a pârâtului în declanșarea acestui litigiu în raport de obiectul cererii și munca îndeplinită de avocat. Împotriva hotărârii instanței de fond atât reclamanta R.I. cât și pârâtul Ministerul Afacerilor Externe au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Recurenta-reclamantă R.I. în motivele de recurs susține că deși a reținut în mod corect culpa pârâtului, instanța a minimalizat munca depusă de apărătorul ales care a susținut cauza în primă instanță, în fața Curții de Apel București. Mai mult decât atât, în faza judiciară a dosarului, acesta a fost cel care a redactat și depus personal acțiunea, cel care a achitat taxa de timbru și timbrul judiciar aferent. De asemenea, acesta a reprezentat-o la două termene de judecată în fața Curții de Apel București, alocând activității de instanța câteva ore în fiecare din aceste două ședințe de judecată. Nu în ultimul rând, acest avocat urmează să învestească cu formulă executorie sentința pronunțată, ceea ce presupune din nou achitarea de taxă de timbru și timbru judiciar, deplasare și stat la coadă atât la depunerea actelor cât și într-altă zi, la ridicarea sentinței învestite.

Recurenta mai menționează faptul că, potrivit art. 3 pct. e din Protocolul încheiat între Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și Uniunea Națională a Barourilor din România, onorariul minim de care beneficiază avocații din oficiu doar pentru asistență juridică acordată la dobândirea sau redobândirea cetățeniei romane, Ministerul plătește un onorariu de 150 RON. Or, în cauza de față avocatul care a susținut cauza a efectuat, așa cum a arătat mai sus, o multitudine de activități a căror remunerație ar fi injust să fie limitată la doar 500 RON. II. Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Externe consideră că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantei nu i s-a stabilit, încă, o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.

Se mai arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. Recurentul mai arată că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a secției consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamanților. Recurentul consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat. Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul că acesta să nu încorporeze un refuz explicit.

Or, această verificare ar fi condus cu ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ. Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsesc reclamanții.

Pe de altă parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la primirea cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO).

În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. Potrivit acestei legi, cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la secția consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

În privința daunelor morale, considerăm că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puțin, ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de acesta. Faptul că s-a oferit câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamantei prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză. Recurentul, în temeiul art. 274 alin. (3) C. proc. civ., solicită modificarea cuantumului cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de avocat până la o sumă rezonabilă de 150 RON, având în vedere complexitatea scăzută a cauzei și caracterul său repetitiv pe rolul Curții de Apel București și a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate și vor fi admise în limitele și pentru considerentele în continuare arătate. I. Recursul declarat de recurenta R.I. Potrivit art. 274 alin. (1) C. proc. civ. judecătorii nu pot micșora cheltuielile de timbru, taxele de procedură și impozitul proporțional, plata experților, despăgubirea martorilor, precum și orice alte cheltuieli pe care partea care a câștigat va dovedi că le-a făcut. Judecătorii au însă dreptul, conform alin. (3) al aceluiași articol, să mărească sau să micșoreze onorariile avocaților, potrivit cu cele prevăzute în tabloul onorariilor minimale, ori de câte ori vor constata motivat că sunt nepotrivit de mici sau de mari față de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat.

Prin urmare, pentru ca o parte să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată trebuie să se afle în culpă procesuală, adică să cadă în pretenții, în sensul art. 274 alin. (1) C. proc. civ. Astfel, cheltuielile de judecată vor cuprinde taxele de timbru și de procedură, plata experților, onorariile de avocat, etc., dar numai cele strict necesare pentru buna desfășurare a judecății. Pentru ca aceste cheltuieli să fie acordate de către instanță, partea care a câștigat procesul trebuie să dovedească că le-a făcut. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul a făcut dovada cheltuielilor de judecată ocazionate cu susținerea intereselor în fața instanței de fond. Astfel fiind, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (3) va obliga pârâtul la plata sumei de 1.000 RON cheltuieli de judecată.

II. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – septembrie 2006 și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a secției consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă. În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate. Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite. Cererea formulată de reclamantă reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei române. Chiar dacă suma solicitată de reclamanți este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității.

Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de cerere referitor la daunele morale. În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile formulate vor fi admise, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată în sensul că va fi obligat pârâtul la plata sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată și se vor înlătura dispozițiile privind obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de R.I. și de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 4249 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că obligă pârâtul la plata în favoarea reclamantei a sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată și înlătură dispozițiile de obligare a aceluiași pârât la plata daunelor morale. Menține celelalte dispoziții. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 februarie 2011.