ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1580/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1580/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 9 iunie

2006, reclamantul N.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României,

a solicitat a se anula actul numit „Fișa de evaluare a activității profesionale

pe anul 2005” și a se dispune acordarea calificativului „Foarte bine” în conformitate

cu performanțele profesionale obținute în anul 2005.

În motivarea acțiunii

sale reclamantul a arătat că, prin actul atacat, emis de Curtea de Conturi – Camera

de Conturi Buzău, a primit calificativul „satisfăcător”, la aprecierea subiectivă

a directorului T.M., calificativ care nu corespunde realității, fiind acordat netemeinic

și nelegal.

Reclamantul a susținut

că, începând cu anul 1993, a fost angajat de pârâtă, a primit numai calificative

„F.B.”, iar ca urmare a actelor de control pe care le-a întocmit au fost recuperate

la bugetul statului sau la bugetele locale sume importante.

A mai arătat reclamantul

că toate actele de control întocmite în cursul anului 2005 au fost apreciate tot

cu același calificativ, cu excepția actului de control de la Primăria Buzău care

a fost notat cu „nesatisfăcător” precum și a altor două acte care au fost apreciate

cu calificativul „bun” (la Primăria Municipiului Râmnicu Sărat și Primăria B.).

A mai arătat că a fost și sancționat disciplinar cu avertisment, dar Tribunalul

Buzău s-a pRONunțat în sensul anulării deciziei de sancționare, în consecință aceasta

neputând fi luată în considerare.

În opinia reclamantului,

notarea sa cu calificativul „satisfăcător” este nelegală în condițiile în care colegi

ai său au fost apreciați cu calificativul „foarte bine” deși în anul 2005 nu au

constatat nici un prejudiciu.

Pârâta a formulat întâmpinare,

solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Tribunalul Buzău, secția

comercială și de contencios administrativ, prin sentința nr. 17209 din 2 octombrie

2006, în temeiul art. 20 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 coroborat

cu dispozițiile art. 3 pct. 1 și art. 158 alin. (1) și (3) C. proc. civ., a declinat

competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, reținând, în

esență, că reclamantul și a precizat acțiunea în sensul că înțelege să conteste

și hotărârea din 3 mai 2005 prin care Curtea de Conturi a României a menținut calificativul

acordat de Camera de Conturi Buzău (instituție fără personalitate juridică conform

dispozițiilor Legii nr. 94/1992).

Curtea de Apel Ploiești,

secția comercială și de contencios administrativ, prin sentința nr. 19 din 8 februarie

2007, a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat fișa de evaluare a acestuia

precum și Hotărârea nr. 66/2006 și a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind

acordarea calificativului „foarte bine” pentru anul 2005.

Ulterior, prin decizia

din 31 mai 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios, administrativ

și fiscal, a admis recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței

din 8 februarie 2007, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe, reținând, în esență, că este necesară administrarea unor noi

probe, instanța de fond pRONunțându-se asupra acțiunii în lipsa unor înscrisuri

esențiale.

Astfel, Înalta Curte a

reținut că deși s-a invocat împrejurarea participării reclamantului la 13 acțiuni

de control în cursul anului 2005, la dosar nu s-au depus acte doveditoare în acest

sens. Nu au fost depuse constatările acestor controale și evaluarea lor. De asemenea,

aprecierile asupra contribuției sau lipsei de contribuție a reclamantului la efectuarea

controalelor nu au fost susținute de probe, nu s-au depus la dosar constatările

scrise ale celor care aveau obligația de a le efectua. S-a omis a se descrie în

concret, pentru fiecare act în parte concluzia legată de nivelul cunoștințelor profesionale

ale reclamantului. S-a mai reținut că, în speță, nu s-a depus întreaga documentație

care a stat la baza emiterii actului atacat, urmând ca la rejudecarea cauzei, instanța

de fond să o aibă în vedere.

Rejudecând pricina în

fond după casare, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios, administrativ

și fiscal, prin sentința nr. 134 din 18 septembrie 2007, a respins ca neîntemeiată

acțiunea reclamantului.

Pentru a se pRONunța în

sensul arătat instanța de fond a reținut, în esență, că nici în raport cu probatoriul

suplimentar prezentat, reclamantul nu a reușit să dovedească că pentru anul 2005

calificativul obținut nu corespunde activității desfășurate.

Instanța de fond a mai

reținut că evaluarea activității reclamantului în anul 2005, controlor financiar

la Camera de Conturi Buzău, a avut la bază atât Normele metodologice de evaluare

emise sub nr. 15539/2005 cât și evaluarea constatărilor echipelor de control din

care făcea parte și reclamantul, acte noi depuse la dosarul cauzei, după casare.

Până în luna august 2005 inclusiv, rapoartele de control ale reclamantului au primit

aviz favorabil din partea fostei conduceri a Camerei de Conturi Buzău, care, de

fiecare dată, a dispus descărcarea de gestiune, situație confirmată atât prin actele

depuse la dosar cât și prin depoziția martorului P.M., fost coleg de serviciu cu

reclamantul. Martorul însă, și-a încetat activitatea la Camera de Conturi Buzău

în luna septembrie 2005, dată de la care nu mai avea cunoștință de calitatea activității

profesionale desfășurate de reclamant.

Din cuprinsul notelor

cuprinzând aprecierea calității actului de control, întocmite la rapoartele de control

începând cu luna septembrie 2005, rezultă însă o serie de deficiențe în ceea ce

privește activitatea profesională a reclamantului, consemnându-se la 04 octombrie

2005 de către directorul adjunct faptul că controlorii financiari nu au precizat

legea sau altă reglementare legală încălcată pentru abaterea constatată în raportul

de control întocmit la 16 septembrie 2005, pentru Primăria municipiului Râmnicu

Sărat, privind cheltuielile de aprovizionare în sumă de 31.524,14 RON, achitate

nelegal către diverși prestatori de servicii, fapt ce contravine normelor de control

financiar ulterior și de valorificare a constatărilor aprobate de plenul Curții

de Conturi prin hotărârea nr. 33/2003, pct. 48.1 lit. b).

Instanța de fond a mai

constatat că în aceeași notă, al doilea punct, se reține că raportul anual privind

finanțele publice pe 2004, nu respectă cadrul de raportare cu privire la finanțele

publice transmis de S.C.F.U. cu adresa din 31 mai 2004. De asemenea, nota de apreciere

din 23 noiembrie 2005, întocmită la raportul de control din 31 octombrie 2005 al

echipei de control din cadrul căreia făcea parte și reclamantul, consemnează 4 deficiențe

majore în derularea controlului, incluzând încălcări de acte normative, stabilirea

unui prejudiciu nereal, fără corespondent în actele existente la instituția controlată,

stabilirea răspunderii materiale în sarcina altor persoane fizice decât cele culpabile,

încălcări de reglementări în vigoare la data efectuării plăților, evidențierea existenței

unor pagube majore în patrimoniul instituției controlate, deși era vorba doar de

o reglare de sume interbugetare. Echipa de control constituită pentru verificarea

activității Regiei Autonome Municipale Buzău, care-1 include și pe reclamant întocmește

la 21 decembrie 2005 un raport care primește un calificativ foarte bun în nota de

apreciere, dar cu două critici: prima, vizând neurmărirea tematicii specifice de

control stabilită prin art. 27 din Legea nr. 94/1992, modificată și completată,

iar cea de a doua, privind neexaminarea ultimului act de control încheiat de entitatea

verificată, precum și neconsemnarea despre aceasta de către controlorii financiari.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs, în termen legal, reclamantul N.A., criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie și invocând dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor

de recurs se susține că instanța a solicitat ca probatoriu suplimentar copiile actelor

de control întocmite de recurentul-reclamant în anul 2005 din care, în sine, nu

rezultă nimic suplimentar față de probele administrate anterior, rezultatele acțiunilor

de control precum și modul de apreciere al acestora de către conducerea Camerei

de Conturi fiind deja cunoscute de către instanță.

Se mai susține că motivațiile

invocate de instanță în susținerea sentinței nr. 134 din 18 septembrie 2007 fac

referire la aprecierile actelor de control formulate de directorul adjunct al Camerei

de Conturi Buzău (care au făcut parte din probatoriul inițial asupra căruia instanța

se pRONunțase corect prin sentința nr. 19 din 08 februarie 2007) și nu la probatoriul

solicitat suplimentar, așa cum ar fi fost legal.

În opinia recurentului,

instanța a reținut în mod superficial că martorul audiat, respectiv P.M., "fost

coleg cu reclamantul", neglijând faptul ca acesta a fost directorul Camerei

Conturi Buzău de la înființarea instituției (mai 1993)

și până în luna decembrie 2005, calitate care îi conferă dreptul

să emită o părere mult mai autorizată asupra activității profesionale a recurentului,

decât a directorului adjunct care a întocmit aprecierea și care a fost numit în

această funcție în luna octombrie 2005; deși, în declarația sa, martorul a avut

numai aprecieri pozitive la adresa recurentului, subliniind faptul că se clasează

printre cei mai buni controlori financiari, instanța nu a reținut niciunul din aceste

aspecte.

Se mai arată că instanța

a avut în vedere în expunerea de motive numai actele de control incriminate de pârâtă

(care au fost întocmite în perioada septembrie - decembrie 2005, după schimbarea

conducerii Camerei de Conturi Buzău) neglijând faptul că actele de control întocmite

de recurent în perioada ianuarie - septembrie 2005 au fost toate apreciate cu calificativul

F.B.; se consideră că un calificativ anual trebuie sa reflecte activitatea desfășurată

pe întregul an și nu cea desfășurata pe o perioada de trei luni.

Printr-un alt motiv de

recurs se susține că instanța a reținut în mod eRONat faptul că recurentul-reclamant

a încălcat Normele de control cu ocazia întocmirii actelor de control la Primăria

Rm.Sarat, Primăria Buzău și R.A.M. Buzau, întrucât:

- niciunul din cele trei

acte de control nominalizate mai sus nu a fost restituit pentru refacere sau completare,

așa cum prevăd Normele de control în cazul când actele de control sunt întocmite

în mod defectuos. Acest aspect este confirmat prin conținutul încheierilor pRONunțate

de completele care au analizat și valorificat aceste acte de control și care se

găsesc anexate la dosarul cauzei;

- din cele trei acte de

control, două au fost apreciate cu calificativul "F.B." respectiv cele

întocmite la Primăria Rm.Sarat și R.A.M.Buzau;

- ca urmare a acestor

trei controale, au fost recuperate efectiv importante sume bani reprezentând prejudicii,

astfel: la Primăria Rm.Sarat peste 40.000 RON recuperați, în timpul controlului,

la Primăria Buzău peste 180.000 RON recuperați în lunile decembrie 2005 și ianuarie

2006, la R.A.M. Buzău peste 40.000 RON recuperați în urma controlului, iar prejudiciul

de peste 2.200.000 RON (constatat de recurent și un alt coleg , din echipa de 4

controlori) face și în prezent obiectul unei cercetări penale aflate pe rolul D.N.A.Ploiesti;

- deși cele trei controale

au fost efectuate în echipă (la Primăria Rm. Sarat -2 controlori, la Primăria Buzău

- 3 controlori și la R.A.M. Buzau - 4 controlori), numai recurentul-reclamant și

controlorul G.F. care a făcut parte din echipa de la Primăria Buzău au fost sancționați

disciplinar și apreciați cu calificativul "satisfăcător", ceilalți controlori

fiind apreciați cu calificativul "F.B."; de altfel, instanța nu a avut

în vedere faptul că sancțiunea de "avertisment scris" pe care au primit-o

recurentul-reclamant și controlorul financiar G.F. pentru actul întocmit la Primăria

Buzău, a fost anulată definitiv și irevocabil de instanța de judecată, hotărârile

judecătorești doveditoare fiind anexate la dosarul cauzei;

- calificativele parțiale

și calificativul general acordate prin fișa de evaluare, cât și hotărârea din

03 mai 2006 a Comitetului de Conducere a Curții de Conturi a României nu sunt motivate

în vreun fel, deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui

act administrativ, îndeplinind o dubla funcție - o funcție de transparență în profitul

beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat,

și a instanței pentru a realiza controlul său jurisdicțional verificând elementele

de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului. Pe cale de consecință,

așa cum corect a reținut instanța Î.C.C.J.- secția de contencios, administrativ

și fiscal, prin decizia din 11 mai 2007 RON anunțată în Dosarul nr. 7069/42/2006

(prin care s-a anulat fișa de evaluare a activității profesionale pe anul 2005 a

controlorului financiar G.F.), sancțiunea pentru nemotivarea actului administrativ

nu poate fi decât anularea lui.

Intimata-pârâtă a formulat

întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, apreciind că acordarea

calificativului „satisfăcător” este corectă și legală, fiind în exclusivitate o

prerogativă a angajatorului, singurul în măsură să aprecieze activitatea profesională

a salariatului său, cu respectarea normelor legale aplicabile în domeniu și a regulamentului

intern.

Examinând cauza în raport

cu toate criticile aduse soluției instanței de fond, cu probele administrate și

apărările formulate precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este

fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Într-adevăr, Înalta Curte

constată că, astfel cum intimata-pârâtă a arătat în întâmpinare, acordarea calificativelor

este o prerogativă a angajatorului, motiv pentru care instanța nu are competența

de a acorda ea însăși vreun calificativ. Prin urmare capătul de cerere prin care

se solicită acordarea acestuia de către instanță este inadmisibil.

Numai că procedura de

acordare a calificativului, este supusă controlului judiciar, puterea discreționară

a angajatorului neputând depăși limitele legalității, acest ultim aspect fiind de

altfel recunoscut și de intimata-pârâtă în întâmpinarea sa.

În cauză, Înalta Curte

constată că nici în fișa de evaluare și nici în hotărârea din 03 mai 2006 nu se

motivează în detaliu calificativul acordat în baza criteriilor de evaluare din Normele

Metodologice de evaluare a activității profesionale a salariaților Curții de Conturi

(nr. 15539 din 27 octombrie 2000) . De asemenea, Înalta Curte constată că, în ipoteza

în care se hotărăște a se utiliza și criterii suplimentare, acestea trebuie, pe

de o parte, să fie clar precizate și folosite în evaluarea activității tuturor angajaților

pentru a înlătura orice posibilitate de discriminare, iar, pe de altă parte, să

fie aduse la cunoștința angajaților la începutul perioadei evaluate.

Se mai constată că motivările

concrete privind evaluările s-au formulat doar ulterior, în fața instanțelor, în

întâmpinările depuse la dosarele cauzei, dar inițial, la emiterea actelor atacate

nu s-a procedat la o descriere a constatărilor care au determinat calificativele

pentru criteriile din fișă.

Aceasta în condițiile

în care este cunoscut că puterea discreționară conferită unei autorități nu poate

fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută și fără limite, căci exercitarea

dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale

ale cetățenilor prevăzute de Constituție sau de lege constituie exces de putere

conform dispozițiilor art. 2 lit. m) din Legea nr. 554/2004.

Așadar, Înalta Curte reține

că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale

trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act administrativ,

ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra

legalității și temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre

puterea discreționară și arbitrariu. A accepta teza potrivit căreia angajatorul

nu trebuie să-și motiveze deciziile, echivalează cu golirea de conținut a esenței

democrației, a statului de drept bazat pe principiul legalității.

De altfel, și în jurisprudența

comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie

să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a

adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească

motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competența să

efectueze revizuirea actului.

Astfel cum a decis Curtea

Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului

adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele

fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă

cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficiența motivării sau nemotivarea

atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.

O detaliere a motivelor

este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere,

căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul

este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către Curte

a controlului jurisdicțional.

Postura participativă

a cetățeanului este astfel obligatoriu legată de principiile generale comunitare

printre care și cel al transparenței, or, cea mai importantă cale de a conferi viabilitate

acestor principii, inclusiv cel al justiției, este tocmai instituirea obligativității

motivării actelor autorităților publice.

Și Constituția României

prevede, în art. 31 alin. (2), obligația autorităților publice de a asigura informarea

corectă a cetățeanului asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes

personal.

Aceasta cu atât mai mult

cu cât în speță, astfel cum s-a arătat, efectele actului administrativ privesc dreptul

la muncă, drept ce nu poate fi vătămat printr-un act nemotivat în sensul celor mai

sus arătate.

Prin urmare, Înalta Curte

constată că instanța de fond trebuia să rețină aspectul nemotivării actelor atacate,

motivarea, reprezentând, astfel cum s-a arătat în cele ce preced o obligație generală

a autorității publice, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu

rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului care va putea să verifice

dacă actul este sau nu întemeiat precum și acela de a conferi instanței un instrument

eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea

de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului

administrativ.

Cum în cauză instanța

de fond nu a avut în vedere aceste aspecte esențiale, deși este cunoscut că sancțiunea

pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia, Înalta

Curte, în urma admiterii recursului, în baza prevederilor art. 312 și 314 C.

proc. civ. coroborate cu cele ale art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, rejudecând

pricina va modifica sentința atacată în sensul admiterii în parte a acțiunii reclamantului,

a anulării actelor atacate și a obligării pârâtei să întocmească o nouă fișă de

evaluare a activității reclamantului pentru anul 2005, având în vedere considerentele

mai sus arătate. Se va respinge capătul de cerere privind acordarea calificativului

anual ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de N.A. împotriva sentinței civile nr. 134 din 18 septembrie 2007 a Curții de Apel

Ploiești, secția comercială, de contentencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot sentința

atacată iar, în fond, admite în parte cererea formulată de reclamantul N.A. în sensul

că anulează fișa de evaluare a reclamantului pe anul 2005 și obligă pârâta să întocmească

o nouă fișă de evaluare.

Respinge capătul de cerere

privind acordarea calificativului „foarte bine” pe anul 2005, ca inadmisibil.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 11 aprilie 2008.