ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 92/2010

Obiectul acțiunii. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul N.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Prezidențială, reprezentantă prin președintele T.B., solicitând suspendarea executării Decretului nr. 1358 publicat în M. Of. al României nr. 647 din data de 1 octombrie 2009, până la data soluționării acțiunii ce are ca obiect anularea acestui decret.

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formulării cererii. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a formulat plângere prealabilă împotriva Decretului nr. 1358/2009, la care încă nu a primit răspuns. A mai arătat că la data de 1 octombrie 2009, prin Decretul nr. 1357/2009, Președintele României a dispus, la propunerea primului - ministru, revocarea din funcția de viceprim - ministru și din cea de ministrul administrației și internelor a reclamantului, iar prin Decretul nr. 1358 emis la aceeași dată de 1 octombrie 2009 și publicat în același M. Of. nr. 647/2009, s-a desemnat ca ministru interimar domnul V.B. - ministrul dezvoltării regionale și locuinței, pentru a îndeplini funcțiile de vice prim-ministru și ministru al administrației și internelor. S-a mai susținut că în preambulului Decretului nr. 1358/2009 s-a reținut în mod greșit că reclamantul a fost demis din funcțiile deținute deși, în realitate acesta a fost revocat, iar decretul este nelegal, fiind emis cu încălcarea prevederilor constituționale și organice referitoare la desemnarea unui membru al Guvernului, deoarece prin preluarea portofoliului de către un membru P.D.L. s-a schimbat structura politică a Guvernului, astfel cum aceasta a fost validată de Parlament în data de 22 decembrie 2008. A mai arătat că schimbarea compoziției politice a Guvernului este o atribuție care aparține exclusiv Parlamentului României, potrivit dispozițiilor art. 85 alin. (3) din Constituția României, prin numirea unui ministru interimar fiind încălcate și prevederile art. 107 alin. (3) și (4) din Constituția României. Reclamantul a motivat că în această situație este evident excesul de putere manifestat de Președinte în emiterea Decretului nr. 1358/2009, ceea ce creează aparența de nelegalitate a acestui act, iar paguba iminentă constă în faptul că se încalcă ordinea de drept, stabilitatea sistemului social și politic fiind lezat în mod direct, existând și un prejudiciu moral, de imagine și reputație pentru reclamant. Cererea fost motivată în drept pe dispozițiile art. 14 și următoarele din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate depărată Administrația Prezidențială. Pârâta Administrația Prezidențială a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității acțiunii, a lipsei de interes a cererii, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 3.1. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive pârâta a susținut că decretul a cărui suspendare se solicită a fost emis de Președintele României, în calitate de autoritate constituțională unipersonală și nu de către Administrația Prezidențială, prin regulamentul de organizare și funcționare al acestei autorități prevăzându-se că departamentul Constituțional - legislativ are atribuții de reprezentare în instanță a Președintelui României și a Administrației Prezidențiale. Excepția inadmisibilității acțiunii a fost motivată prin prisma dispozițiilor constituționale ale art. 94 lit. c), art. 100 alin. (1), art. 106 și art. 107 alin. (4), precum și ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor. În acest sens s-a arătat că decretele președintelui emise în contextul atribuției constituționale prevăzute de art. 107 alin. (4) din Constituție nu sunt simple acte administrative, susceptibile de control pe calea contenciosului administrativ, ci sunt acte juridice complexe, de drept public, care exprimă raporturi de natură constituțională, exceptate controlului judecătoresc, fiind incidente dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României. Excepția lipsei de interes invocată de pârâtă s-a raportat la faptul că atât Constituția României, cât și Legea nr. 90/2001 prevăd un termen în care ministrul interimar își exercită mandatul, iar la momentul soluționării cauzei efectele decretului s-au epuizat. Pe fond, solicită respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 4206 din 27 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive, a inadmisibilității cererii și a lipsei de interes ca neîntemeiate. Totodată, a admis cererea formulată de reclamantul N.D. și a dispus suspendarea executării Decretului nr. 1358 din 1 octombrie 2009 emis de Președintele României, până la pronunțarea instanței de fond.

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formării convingerii instanței de fond. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Administrației Prezidențiale, instanța de fond a reținut că potrivit dispozițiilor art. 1 coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) din Legea nr. 47/1994, privind serviciile din subordinea Președintelui României, modificată prin O.U.G. nr. 1/2001 pentru exercitarea prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituția României și alte legi de către Președintele României se înființează Administrația Prezidențială, iar prin Regulamentul de organizare și funcționare a acestei instituții se prevede că departamentul constituțional - legislativ are atribuții de reprezentare în fața instanțelor judecătorești a Președintelui României, acest departament neavând personalitate juridică proprie în cadrul Administrației Prezidențiale. Cu privire la excepția inadmisibilității, prima instanță a apreciat că Decretul nr. 1358/2009 nu privește raporturile președintelui cu parlamentul pentru a fi incidente dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României și ale art. 5 din Legea nr. 554/2004, ci vizează raporturile Președintelui cu Guvernul, ceea ce presupune că nu este exceptat de la controlul instanțelor judecătorești. A mai reținut că Decretul nr. 1358/2009 este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Referitor la excepția lipsei de interes, Curtea de Apel București a reținut că decretul își produce în continuare efectele, domnul V.B. exercitând în mod efectiv la data soluționării cauzei, funcția de viceprim ministru și ministru al administrației și internelor. 5.4. Pe fonul cererii de suspendare a reținut prima instanță că sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul că: - a fost depusă plângerea prealabilă la data de 19 octombrie 2009; - există un caz bine justificat, constând în existența unei îndoieli serioase asupra legalității decretului în sensul că nu există concordanță între motivele menționate în Decretul nr. 1357/2009 de revocare din funcție a reclamantului și cele menționate în Decretul nr. 1358/2009 de numire ca ministru interimar a domnului V.B., primul fiind de „revocare”, iar în al doilea se folosește termenul de „demitere”, care presupune o altă situație juridică, neconformă cu realitatea; - există o pagubă iminentă, constând în aceea că prin emiterea Decretului nr. 1358/2009 s-a creat reclamantului un prejudiciu previzibil, viitor, reputația sa fiind lezată în mod grav prin menținerea valabilității unui decret președințial în care se face vorbire despre demiterea din funcție, demitere care poate interveni doar în cazul în care un membru al guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă.

Recursul formulat de pârâta Administrația Prezidențială. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. 6.1. Cu privire la soluționarea excepțiilor. 6.1.1. Excepția lipsei calității procesuale pasive a Administrației Prezidențiale. Instanța de fond a respins în mod greșit excepția deoarece decretul atacat nu este emis de către Administrația Prezidențială, ci de către Președintele României. Administrația Prezidențială este o persoană juridică distinctă de autoritatea constituțională - Președintele României. În motivarea soluției de respingere a excepției, instanța de fond face o confuzie între calitatea procesuală pasivă și reprezentare. Calitatea procesuală pasivă se justifică în raport de emitentul actului și nu de cel care are un mandat de reprezentare judiciară. 6.1.2. Excepția inadmisibilității acțiunii. Decretele Președintelui emise în contextul atribuției constituționale prevăzute de art. 107 alin. (4) nu sunt simple acte administrative susceptibile de control pe calea contenciosului administrativ, ci sunt acte juridice complexe de drept public, ce exprimă raporturi de natură constituțională între Președintele României și Primul - ministru și, în consecință, potrivit art. 1 alin. (4) din Constituție, nu sunt cenzurabile de către instanțele judecătorești pe calea contenciosului administrativ. Deși în motivarea excepției, instanța de judecată reține că este vorba despre raporturi de natură constituțională, în mod greșit a respins excepția inadmisibilității. Prin Decizia nr. 1560 din 18 noiembrie 2009, Curtea Constituțională a respins cererea de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Parlamentul României și Președintele României, formulată de Președintele Senatului, referitoare la Decretul nr. 1358/2009. 6.1.3. Excepția lipsei de interes. Soluționând excepția, instanța de fond nu s-a pronunțat în raport de temeiurile de drept invocate. La data la care au avut loc dezbaterile s-a împlinit termenul prevăzut de Constituție și au încetat efectele actului. Astfel, reclamantul nu mai justifica, la momentul soluționării cauzei, un interes actual. 6.2. În ceea ce privește cererea de suspendare a efectelor decretului atacat, instanța de fond a dat o greșită interpretare a dispozițiilor legale incidente. În speță nu sunt îndeplinite prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Interpretarea făcută de instanța de fond asupra prevederilor art. 106 și art. 107 din Constituție este greșită și nu răstoarnă prezumția de validitate a actului, iar motivarea referitoare la condiția pagubei iminente se circumscrie acțiunii în anularea actului și nu celei de suspendare. II. Considerentele instanței de recurs. 1. Motivul de recurs ce privește greșita respingere a excepției inadmisibilității acțiunii este fondat și va fi admis. 1.1. Decretul nr. 1358 din 1 octombrie 2009 a fost emis de Președintele României în temeiul art. 94 lit. c), art. 100 alin. (1), art. 106 și art. 107 alin. (4) din Constituția României republicată, precum și a art. 9 alin. (2) din Legea nr. 90/ 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare. Actul atacat a fost emis ca urmare a unei atribuții constituționale a Președintelui României și nu este un act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004 modificată și completată. Decretul Președintelui României prin care se desemnează o persoană să îndeplinească interimar funcția de viceprim - ministru, ministru al administrației și internelor, este o decizie politică și nu administrativă. 1.2. Conflictul de natură constituțională aparține unei alte jurisdicții și anume, Curții Constituționale, conform art. 146 lit. e) din Constituție. Curtea Constituțională s-a pronunțat deja prin Decizia nr. 1560 din 18 noiembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 824 din 30 noiembrie 2009 asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, referitor la Decretul nr. 1358 din 1 octombrie 2009. 1.3. Un argument în plus în sprijinul teoriei naturii politice a acțiunii atacate îl reprezintă și motivul acțiunii formulate, respectiv schimbarea compoziției politice a Guvernului, aspect ce ține de raporturi juridice de drept public și nu de cele de drept administrativ. 1.4. Soluția judecătorului fondului de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii este greșită, în lumina celor sus - menționate, astfel încât, se impunea admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ. coroborată cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată. Înalta Curte consideră că nu mai este necesară pronunțarea și asupra celorlalte motive de recurs formulate, față de soluția deja adoptată.