ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 110/2012

Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul T.I., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor, a solicitat suspendarea executării dispozițiilor Ordinului A.N.V. nr. 7159 din 2 august 2011 până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea actului. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin Ordinul A.N.V. nr. 7159 din 2 august 2011, s-a dispus încetarea raportului său de serviciu prin eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional superior la Biroul Vamal Șiret din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni vamale Iași, prin reducerea postului, în baza art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999. Reclamantul a precizat că, la baza emiterii acestui ordin, au stat Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 emise de președintele A.N.A.F., prin care s-au aprobat structura organizatorică și statele de funcțiuni ale direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale și ale birourilor vamale, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională. În susținerea acțiunii, reclamantul a susținut că o cercetare sumară a împrejurărilor cauzei evidențiază fără echivoc o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a ordinelor emise de A.N.A.F. - A.N.V., în condițiile în care actele administrative cu caracter normativ nu au fost publicate, iar autoritatea administrativă emitentă a dispus prin exces de putere luarea unor măsuri neprevăzute de lege, respectiv vacantarea unor anumite posturi ocupate legal de funcționarii publici, ignorând dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, aspecte care relevă existența unui „caz bine justificat” în sensul reglementat de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. Totodată, reclamantul a susținut că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente în condițiile în care, prin încetarea raportului de serviciu, i s-a creat un prejudiciu material viitor și previzibil, starea de șomaj și lipsa mijloacelor financiare de subzistență, create de autoritatea administrativă printr-un comportament discreționar și prin exces de putere în procedura de selecție a personalului supus restructurării, afectând în mod grav dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu și dreptul la un trai decent. Prin întâmpinarea formulată, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a solicitat respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 7159 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. care conduce Autoritatea Națională a Vămilor, ca neîntemeiată, în cauză nefiind îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 277 din 14 septembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea având ca obiect „suspendare executare act administrativ” formulată de reclamantul T.I. împotriva pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor și a suspendat executarea Ordinului A.N.V. nr. 7159 din 2 august 2011 până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a constatat că cererea de suspendare formulată de reclamant este întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 și a reținut că cerințele privind existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente sunt îndeplinite în cauza dedusă judecății. Astfel, a reținut judecătorul fondului, cazul bine justificat, definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, este dat în cauză de împrejurarea că, odată atacat actul administrativ la instanța de contencios, există o îndoială asupra legalității acestuia, care persistă până la pronunțarea soluției de către instanță. Curtea a apreciat că paguba iminentă ce s-ar crea reclamantului prin executarea actului, astfel cum această noțiune este definită prin art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, este evidentă în cazul în care reclamantul este pus în situația de a fi lipsit de mijloace materiale de existență după o perioadă de 18 ani de muncă desfășurată în sistemul vamal. La pronunțarea soluției, instanța de fond a avut în vedere, pe de o parte, jurisprudența instanței supreme referitoare la situația în care există elemente de îndoială puternică asupra prezumției de legalitate a actului ca fundament al caracterului executoriu al actului administrativ, iar pe de altă parte, Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 89 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie, care prevede posibilitatea suspendării actului administrativ a cărui executare ar crea pagube semnificative și în situația în care nelegalitatea actului este pusă în discuție.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în numele și pentru pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, autoritatea recurentă susține, în esență, că sentința atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, întrucât în mod nelegal prima instanță a reținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În privința cazului bine justificat, recurenta-pârâtă arată că această condiție nu poate fi considerată îndeplinită prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, deoarece aceste aspecte vizează fondul actului și se analizează în cadrul acțiunii în anulare. Totodată, susține că în mod greșit prima instanță s-a raportat la faptul că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 nu au fost publicate în M. Of., întrucât acestea sunt acte administrative cu caracter individual, emise în temeiul H.G. nr. 565/2011, nefiind supuse regimului de publicare în M. Of., conform art. 22 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 și art. 55 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009. În concluzie, autoritatea recurentă susține că ordinul în litigiu a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 99 alin. (5) art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999, în speță nefiind aplicabile prevederile art. 56 și art. 57 din aceeași lege și nici cele ale H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici. În ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente, recurenta-pârâtă arată că reclamantul nu a probat iminența producerii unui prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului contestat. În susținerea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă expune pe larg procesul de reorganizare a instituției în raport cu dispozițiile legale incidente.

Apărările formulate de intimatul T.I. Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant invocă excepția lipsei de interes în exercitarea căii de atac a recursului, întrucât executarea actului administrativ este suspendată, începând cu data de 17 noiembrie 2011, printr-o hotărâre judecătorească pronunțată de Curtea de Apel Suceava în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar hotărârea ce formează obiectul recursului, dată în temeiul art. 14, și-a încetat efectele la aceeași dată. Excepția lipsei de interes este dată și de aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora suspendarea executării actului administrativ se dispune până la pronunțarea instanței de fond. În cauză, susține intimatul, din moment ce, prin Sentința nr. 445 din 19 decembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea principală, actul administrativ fiind anulat și cum din acel moment suspendarea executării acestui act dispusă în temeiul art. 14 se prelungește de drept în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recursul este inadmisibil. Pe de altă parte, intimatul apreciază că, în cauză, sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 raportat la art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea suspendării executării actului administrativ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. 5.1. Cu privire la excepția lipsei de interes Intimatul-reclamant argumentează în sensul că sentința recurată și-a încetat efectele începând cu data de 17 noiembrie 2011, întrucât, prin Sentința nr. 384 din 17 noiembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, a fost admisă cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7159/2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor. Înalta Curte, analizând înscrisurile aflate la dosar, apreciază că excepția lipsei de interes nu este întemeiată, deoarece, la data promovării căii de atac, interesul autorității recurente de a contesta soluția de suspendare a executării actului administrativ atacat era actual și legitim. 5.2. Cu privire la excepția inadmisibilității Susținerile intimatului în sensul că recursul declarat în cauză este inadmisibil vor fi înlăturate de instanța de control judiciar, deoarece inadmisibilitatea unei căi de atac are caracterul unei sancțiuni de drept procesual civil, iar, în cauză, pretențiile autorității pârâte sunt ocrotite pe calea procesuală aleasă. 5.3. Cu privire la măsura suspendării executării Ordinului ANV nr. 7159/2011. Conform celor expuse anterior, reclamantul T.I. a învestit instanța, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cerere de suspendare a executării Ordinului ANV nr. 7159 din 2 august 2011, prin care s-a dispus că, începând cu data de 8 august 2011, îi încetează raportul de serviciu prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional superior, gradația 5, clasa de salarizare 59, la Biroul Vamal Siret din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, conform dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999. Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În cauză, instanța de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului sus-menționat, constată că, prin Sentința nr. 445 din 19 decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1046/39/2011, s-a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 7159 din 2 august 2011 emis de pârâta ANV și s-a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția publică de inspector vamal, grad profesional superior la Biroul Vamal Siret în cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași. Soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ conferă consistență concluziei că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acțiunii în anulare. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative. Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condițiile art. 14 se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluția instanței de fond și consecința admiterii acțiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de autoritatea pârâtă ca nefondat.