ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4044/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 21 octombrie 2010, reclamanții V.V., S.T., K.I., S.L., I.S.C., K.A., M.O.F., P.C.M., P.M., B.P., C.A., V.V., S.A., L.L., S.M., L.D., M.N., G.M., S.S.I., B.A.G. au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei Și Protecției Sociale, Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, M.D.R.T.- Inspectoratul De Stat În Construcții, elaborarea unei grile de salarizare la nivel național pentru diriginții de șantier ca funcție de conducere cu gradele A, B, C și D asimilate la nivelul salariului șefului de șantier și, de asemenea, ca la calculul pensiilor diriginți de șantier ieșiți la pensie sau care vor ieși la pensie și nu au avut salariul conform grilei de salarizare, să se ia în calcul în funcție de nivelul tehnic al lucrării avute A, B, C, D, salariul ce urmează a fi stabilit în grila de salarizare.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, deși au prestat funcția de conducere de diriginte de șantier, constructor pe șantiere de interes național, la pensionare nu li s-a luat în calcul valoarea financiară, retribuția reală ca funcție de conducere, cum este precizată conform sarcinilor de serviciu în toate normativele elaborate de Inspectoratul de Stat în Construcții, întrucât Ministerul Muncii nu a elaborat o grilă de salarizare specifică pe funcție de conducere și pe grade de dificultate tehnică (și importanță socială) A, B, C, D, fiind un interval de timp îndelungat plătiți ca simpli salariați de birou, arhitecți, ingineri, tehnicieni. Au fost invocate Ordinul din 02 octombrie 1995, Ordinul I.S.C.

nr. 257/2005 și Ordinul I.S.C. nr. 595/2007 ca fiind normativele care precizează că activitatea de diriginte de șantier este o funcție de conducere. Reclamanții au precizat că prin cererea din 22 noiembrie 2005 au solicitat Guvernului emiterea unui act guvernamental – H.G. sau O.U.G. - pentru repunerea lor în drepturile financiare reale de armonizare a muncii și răspunderii, a condițiilor de muncă, a funcției de conducere de diriginte de șantier cu salariul într-o grilă de salarizare corectă, reală în care să fie prevăzute și gradele de dificultate tehnică A, B, C, D, precum și răspunderea pe viață la structura de rezistență în caz de seism.

S-a invocat faptul că dirigintele de șantier are salariul mai mic decât cei a căror muncă o conduce și o coordonează, deși, pe de o parte, are o răspundere uriașă în caz de seism, explozii, incendii și perturbații atmosferice în ceea ce privește rezistența construcțiilor, iar, pe de altă parte, nicio construcție nu se recepționează și nu se plătește fără viza dirigintelui de șantier. Au fost menționate de asemenea condițiile grele de lucru, precum și faptul că dirigintele de șantier este o persoană prezentă permanent pe șantier, esențială și determinantă în procesul de producție, care semnează zilnic procesele – verbale de lucrări pentru a se putea trece la următoarea fază de execuție, de producție, în timp ce Inspectoratul de Stat în Construcții este prezent numai la fazele deosebite, la fazele determinante sau la eventualele solicitări în caz de abateri grave de la proiecte sau accidente.

Au apreciat reclamanții că solicitarea privind grila de salarizare este justificată prin prisma faptului că muncă în speță este extrem de grea fizic și intelectual, efectuându-se în condiții atmosferice deosebite și sub riscul accidentelor de utilaje. S-a mai susținut că până în 1990, circa 50% din posturile de diriginte erau ocupate de tehnicieni la toate nivelele A,B, C, D, întrucât inginerii refuzau să facă această muncă pe salarii atât de mici, apreciate ca fiind degradante și ofensatoare. Au precizat reclamanții că protestează împotriva noului Ordin de Autorizare din 11 martie 2010 care exclude branșa tehnicienilor de la autorizarea ca diriginte, cu încălcarea art. 16 din Constituție, discriminând fără niciun motiv real această branșă profesională.

La termenul de judecată din 08 martie 2011 a fost depusă la dosar o cerere cuprinzând lista persoanelor care au, de asemenea, calitatea de reclamanți în cauză și o precizare referitoare la obiectul acțiunii care constă în emiterea unui act guvernamental – H.G. sau O.U.G. de punere în drepturi a diriginților în activitate și, retroactiv, a pensionarilor diriginți, iar la termenul de judecată din 03 mai 2011, reclamanții au precizat că înțeleg să se judece în contradictoriu cu M.D.R.T.și nu cu Inspectoratul de Stat în Construcții, depunând o nouă listă cu numele persoanelor care au calitatea de reclamanți în cauză, în afara celor deja menționate. La termenul din 14 iunie 2011 au fost depuse înscrisuri privind înființarea Asociației Ordinul Diriginților de Șantier din România și o precizare conform căreia calitatea de reclamantă în cauză o are această asociație.

Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei procedurii prealabile în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a reclamantului V.V., pentru lipsa formei autentice a procurilor de reprezentare a celorlalți reclamanți, pe fondul cauzei solicitând respingerea acțiunii ca nefondată. Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a formulat de asemenea întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, precum și excepția inadmisibilității acțiunii în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 109 alin. (2) din C. proc.

civ., acțiunea fiind introdusă direct la instanță, fără respectarea procedurii administrative prealabile. Guvernul României a invocat prin întâmpinarea formulată excepția tardivității acțiunii, având în vedere dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 și faptul că reclamanții au făcut referire la cererea înregistrată din 22 noiembrie 2005, dată de la care a început să curgă termenul prevăzut de acest text de lege. A fost invocată și excepția lipsei calității procesuale active, prin prisma lipsei legitimității interesului invocat de reclamanți, atâta vreme cât se solicită elaborarea unei grile de salarizare și pensionare retroactivă, cererea de aplicare retroactivă a unor dispoziții legale fiind în contradicție cu principiile de drept, instanța neputând să valideze o asemenea conduită culpabilă a părții.

Prin sentința civilă nr. 5580 din 4 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal au fost respinse excepțiile: lipsei procedurii prealabile, lipsei calității procesuale active, lipsei calității procesuale pasive a pârâtului M.D.R.T.și excepția tardivității acțiunii. A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice și respinsă acțiunea în contradictoriu cu acest pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pe fondul cauzei, prima instanță a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta Asociația Ordinul Diriginților de Șantier din România în contradictoriu cu ceilalți pârâți, respectiv cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Guvernul României și M.D.R.T..

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că excepția lipsei dovezii calității de reprezentant, invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a rămas fără obiect față de precizarea conform căreia reclamantă în cauză este Asociația Ordinul Diriginților de Șantier din România. S-a apreciat neîntemeiată excepția lipsei procedurii prealabile invocată de același pârât, reținându-se că în cauză nu se contestă un act administrativ tipic, ci un act administrativ asimilat. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanță a constatat că motivele invocate în susținerea acesteia vizează temeinicia acțiunii, apreciind astfel că vor fi analizate cu ocazia soluționării pe fond a cauzei.

Relativ la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului M.D.R.T., prima instanță a reținut că acestui minister i-a fost adresată cererea din 13 iulie 2010 referitoare la cele două probleme ce fac obiectul acțiunii – elaborarea unei grile de salarizare a diriginților de șantier și a unei grile de pensionare a diriginților de șantier, astfel încât există identitate între acest pârât și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății. În ceea ce privește excepția tardivității acțiunii, instanța a constatat că la dosar au fost depuse copiile cererilor care au fost adresate pârâților și ulterior datei de 22 noiembrie 2005, care conțineau aceeași solicitare, una dintre cereri fiind cea înregistrată din 13 iulie 2010 la M.D.R.T., apreciindu-se că, în raport de această dată, acțiunea a fost introdusă cu respectarea termenului de 6 luni prevăzută de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

S-a constatat întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice care, prin prisma atribuțiilor ce îi revin conform H.G. nr. 34/2009, nu poate avea calitatea de inițiator al proiectului de act normativ a cărui emitere o solicită reclamanta. Totodată, a mai reținut judecătorul fondului, la dosar nu a fost depusă copia vreunei cereri adresată de reprezentantul reclamantei Ministerului Finanțelor Publice anterior sesizării instanței, prin care să formuleze aceeași solicitare transmisă celorlalți pârâți prin cererile depuse în copie la dosar, pentru a se putea reține calitatea procesuală pasivă în raport de obligația de soluționare a cererii respective.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că reprezentantul reclamantei, V.V., a formulat mai multe cereri pe care le-a adresat pârâților prin care și-a exprimat nemulțumirea cu privire la grila de salarizare a diriginților de șantier și, implicit, cu privire la pensiile acestora, solicitând punerea în drepturi a acestor persoane prin armonizarea legislației care prevede că dirigintele de șantier este o funcție, cu grila de salarizare în care nu este nominalizată această funcție.

Totodată, prin cererea adresată Primului Ministru s-au formulat propuneri cu privire la etapele în care ar trebui să se facă această armonizare a funcției de diriginte de șantier, a pensiei, a încadrării salariale în raport de munca și răspunderea complexă, apreciindu-se că este necesară elaborarea unui tabel la nivel național cu salariile șefilor de șantier de construcții, instalații, drumuri, baraje pe anii 1950-2007 pentru asimilarea diriginților de șantier, astfel încât aceștia să nu rămână la latitudinea întreprinderilor de construcții.

În raport cu obiectul acțiunii și față de prevederile legale reținute ca fiind incidente, s-a constatat că instanța de contencios administrativ nu poate obliga Guvernul României, în temeiul Legii 554/2004, la emiterea unei ordonanțe sau ordonanțe de urgență, cu motivarea că acestea nu sunt acte administrative ci acte normative care, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile acestei legi, precum și cu principiile ordinii de drept.

Astfel, o atare dispoziție, indiferent că este vorba despre o ordonanță sau o ordonanță de urgență și indiferent de obiectul de reglementare al acesteia, ar constitui o încălcare atât a dispozițiilor din Constituție care stabilesc că emiterea acestora se poate face numai în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de Parlament, cât și a prevederilor legii contenciosului administrativ, care reglementează în mod explicit obiectul acțiunii în contencios administrativ.

S-a constatat neîntemeiată și solicitarea de obligare a pârâților la emiterea unei hotărâri de Guvern referitoare la grila de salarizare și grila de pensionare a diriginților de șantier, care să fie retroactive și să le permită acestor persoane asimilarea din punct de vedere financiar cu funcțiile de conducere(șef de șantier), pe grade de dificultate tehnică A, B, C și D, apreciindu-se că instanța nu poate obliga autoritatea publică la soluționarea favorabilă a cererii formulate de reprezentantul reclamantei întrucât, în acest mod, s-ar substitui autorității care are abilitarea legală de a dispune asupra solicitării care îi este adresată.

Sub acest aspect, s-a mai reținut că ceea ce poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ este actul administrativ prin care pârâții reglementează aspectele la care se referă cererea reclamantei, respectiv modul de salarizare și de pensionare a diriginților de șantier, precum și eventualul refuz al acestora de soluționare a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. S-a constatat că reclamanta a solicitat obligarea pârâților la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ care să conțină o anumită reglementare, conformă cu punctul de vedere exprimat în cererile adresate pârâților, apreciindu-se că o atare solicitare nu are temei în Legea nr. 554/2004, ce nu permite instanței să se substituie autorității publice în soluționarea cererilor ci prevede posibilitatea instanței de a se pronunța asupra legalității actului administrativ tipic sau asimilat emis de autoritate cu ocazia soluționării cererii.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Asociația Ordinul Diriginților de Șantier din România, criticând soluția pronunțată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 9 și art. 304 1 din C. proc. civ. În susținerea motivelor, recurenta a arătat că aspectul reținut de prima instanță, privitor la faptul că s-a solicitat obligarea pârâților la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, conform cu punctul de vedere al reclamantei, nu este unul real. S-a mai arătat că această apreciere eronată se datorează faptului că, prin cererea formulată, reclamanta a omis să precizeze că pârâții pot elabora acest act așa cum aceștia consideră de cuviință. A susținut recurenta că prin cerere s-a relevat numai un mod de lucru, un punct de vedere personal, care nu era obligatoriu nici pentru pârâți, nici pentru instanță, dovadă în acest sens fiind faptul că au fost prezentate mai multe moduri de întocmire a acestei grile de salarizare – pensionare.

Recurenta a învederat că deși nu a formulat această precizare în fața primei instanțe, înțelege să o formuleze în cadrul cererii de recurs, subliniind faptul că pârâții pot elabora actul solicitat fără a menține punctul de vedere precizat prin cerere, scopul fiind cel al armonizării sarcinilor de serviciu, a condițiilor de muncă, precum și a răspunderii pe viață, cu o modalitate de calcul a salarizării lăsată la aprecierea autorităților pârâte. O a doua critică adusă hotărârii pronunțate constă în aceea că, potrivit opiniei recurentei, Ministerul Finanțelor Publice nu trebuia să inițieze un act normativ, ci să colaboreze cu Ministerul Dezvoltării și Ministerul Muncii la elaborarea actului de punere în drepturi.

În susținerea criticii relative la soluția pronunțată în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, recurenta a mai arătat că această autoritate a primit documentele prealabile de solicitare a drepturilor în speță, asociația primind răspuns cu adresa din 2 aprilie 2004. S-a mai precizat că ministerul în speță a fost parte și în Dosarul nr. 3133/2/2008 soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel încât nu se poate reține că nu ar fi avut cunoștință de cererile formulate. A mai criticat recurenta sentința pronunțată sub aspectul numărului de reclamanți reținut în cuprinsul acesteia, precizând că sunt peste 80 de diriginți de șantier, dintre care 40 de reclamanți în cauza ce a format obiectul Dosarului nr. 3133/2/2008, iar peste 40 în prezenta pricină.

Din această perspectivă recurenta a mai opinat că motivul probabil pentru care prima instanță nu a enumerat toți reclamanții, este acela că s-au constituit în persoană juridică. O altă susținere a recurentei vizează solicitarea privind aplicarea retroactivă a grilei la pensionari, aceasta opinând că o atare măsură se impune prin prisma faptului că pensionarii au fost efectiv parțial expropriați, întrucât singura formă de venit a fost salariul, iar suma neridicată, ce constituie diferență dintre salarizarea corectă și cea cu care aceștia au fost retribuiți, reprezintă de trei ori C.A.S. – ul de 30% pentru pensie. La final, recurenta a învederat că în sentința atacată, la pag. 6 rândul 7 din aceasta, s-a strecurat o eroare materială, în sensul că trebuia scris - la latitudinea angajatorilor beneficiari - și nu a întreprinderilor de construcții, întrucât diriginții de șantier sunt angajați la beneficiari și nu ai întreprinderilor.

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți la data de 23 noiembrie 2011, recurenta a formulat o completare a cererii de recurs, prin care a învederat că la pag. 2 rândul 6 din sentința atacată s-a strecurat o altă eroare, în sensul că s-a menționat “timp de 10 ani” , în loc de “zeci de ani”, eroare apreciată de recurentă ca fiind de o deosebită gravitate. S-a mai precizat că, din eroare, prin cererea de recurs a fost invocat art. 304 alin. (1) din C. proc. civ., în loc de art. 304 1 din C. proc. civ. La cererea formulată recurenta a atașat, în copie, adresa din 21 aprilie 2004 emisă de Ministerului Finanțelor Publice – Direcția Generală de Programare Bugetară Sectorială și Securitate Socială, precum și un memoriu formulat de V.V..

Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. În ceea ce privește prima critică privitoare la caracterul nereal al aspectului reținut de prima instanță, în sensul că prin cererea formulată s-a solicitat emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, conform cu punctul de vedere al reclamantei, se reține că în conformitate cu prevederile art. 129 alin. (6) din C. proc. civ. : În toate cazurile, judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecății.

Prevederea în speță reflectă principiul disponibilității părților în procesul civil, care desemnează, în sens material, dreptul părții de a dispune de “ obiectul “ procesului, de a determina limitele litigiului, precum și îndatorirea judecătorului de a se pronunța numai asupra celor ce formează obiectul pricinii supuse judecății, neputând depăși limitele învestirii sale. Propria omisiune a reclamantei, invocată de aceasta prin cererea de recurs, nu se constituie într-o veritabilă critică a soluției pronunțate, întrucât, pe de o parte, o atare împrejurare nu se încadrează în motivele de recurs prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, este evident că instanța de judecată nu se poate pronunța decât asupra a ceea ce i s-a cerut.

Solicitarea de a se ține cont de această precizare în recurs nu poate fi primită întrucât, potrivit art. 316 raportat la art. 294 alin. (1) din C. proc. civ., în recurs nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot face alte cereri noi. În consecință, în recurs se pot formula critici numai cu privire la modul în care au aplicat judecătorii de fond legea în soluționarea pricinii sau cu privire la situația de fapt reținută în raport de probele administrate. Mai mult, greșelile ce se consideră a fi săvârșite de către instanța a cărei hotărâre se atacă trebuie să poată fi încadrate în unul din motivele prevăzute de art. 304 din C. proc.

civ. Relativ la critica vizând soluția pronunțată în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Public, se reține că în mod corect instanța fondului a apreciat că, prin prisma atribuțiilor ce îi revin conform H.G. nr. 34/2009, autoritatea nu poate avea calitatea de inițiator al proiectului de act normativ a cărui emitere o solicită reclamanta, proiectul de hotărâre sau de ordonanță întocmindu-se de ministerul de resort, urmând a fi înaintat spre aprobare Guvernului României. Nici adresa din 2 aprilie 2004 depusă de recurentă la dosarul cauzei nu conferă legitimitate procesuală autorității în speță, întrucât aceasta reprezintă o adresă de răspuns la memoriul formulat de V.V., în nume personal, ce vizează alte aspecte decât cele supuse cenzurii în fața primei instanțe.

De asemenea, sub aspectul calității procesuale pasive în prezenta cauză, este lipsită de relevanță susținerea recurentei în sensul că ministerul în speță a fost parte și în Dosarul nr. 3133/2/2008 soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție. În ceea ce privește critica relativă la numărul de reclamanți, se constată, pe de o parte, că pe lângă reclamanții menționați nominal, în cuprinsul sentinței atacate se face referire la cele două liste de reclamanți depuse la termenele de judecată din data de 8 martie 2011, respectiv din data de 3 mai 2011, iar, pe de altă parte, că pretinsa eroare privitoare la numărul de reclamanți nu constituie un motiv de recurs.

Totodată, după cum în mod corect precizează și recurenta, la termenul de judecată din data de 14 iunie 2011 au fost depuse la dosarul cauzei înscrisurile privind înființarea Asociației Ordinul Diriginților de Șantier din România, precum și o precizare în sensul că în cauză calitatea de reclamant o are această asociație, astfel încât, la momentul pronunțării sentinței atacate, reclamantă în litigiul dedus judecății era asociația, persoanele fizice menționate în acțiunea introductivă nemaiavând această calitate. Privitor la pretinsele erori despre care recurenta face vorbire în cuprinsul cererii de recurs, respectiv al completării la aceasta, este de menționat că, în astfel de cazuri, partea are la dispoziție, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, procedura de îndreptare reglementată de art. 281 din C. proc.

civ., astfel de critici nereprezentând motive de recurs în reglementarea art. 304, respectiv art. 304 1 din C. proc. civ. În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei, se constată că în mod corect judecătorul fondului a apreciat că instanța de contencios administrativ nu poate obliga Guvernul României, în temeiul Legii nr. 554/2004, la emiterea unei ordonanțe sau ordonanțe de urgență, având în vedere că acestea nu sunt acte administrative ci acte normative care, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, ale legii în speță, precum și cu principiile ordinii de drept.

De asemenea, după cum în mod judicios s-a reținut prin sentința atacată, susceptibile de a fi supuse cenzurii instanței de contencios administrativ sunt : actul administrativ prin care pârâții reglementează aspectele la care se referă cererea reclamantei, respectiv modul de salarizare și de pensionare a diriginților de șantier și un eventual refuz nejustificat al acestora de soluționare a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/200 4. În atare condiții, demersul reclamantei de obligare a pârâților la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ în afara cadrului instituit de lege, care să conțină o reglementare în sensul solicitat de aceasta, nu poate fi primit, soluția pronunțată în prima instanță fiind temeinică și legală.

Față de cele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a Cod procedură civilă și art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, urmează a se respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Asociația Ordinul Diriginților de Șantier din România împotriva sentinței civile nr. 5580 din 4 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 octombrie 2012.