ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 823/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 823/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată la data de 20 noiembrie

2008, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor - actualmente Ministerul

Dezvoltării Regionale și Locuinței - a chemat în judecată Curtea de Conturi a României,

solicitând anularea procesului-verbal de constatare și a adresei nr. PV1. din

29 septembrie 2008 prin care s-a dispus în sarcina reclamantului atât plata către

bugetul de stat a sumei de 2.008.821,7 euro, cât și obligarea ministerului la întreprinderea

de măsuri în vederea recuperării altor sume de bani.

În motivarea cererii,

reclamantul a învederat că, pe de o parte, procesul-verbal de constatare este lovit

de nulitate, întrucât nu a fost supus cenzurii procurorului financiar, iar pe de

altă parte, este și neîntemeiat deoarece ministerul a utilizat suma încasată din

executarea garanțiilor de bună execuție, constituind depozite bancare, conform O.U.G.

nr. 146/2002, iar din dobânda acumulată s-a efectuat plata comisioanelor și a spezelor

bancare, aceste operațiuni fiind făcute în contul programului Phare, ale cărui fonduri

erau gestionate de reclamant în calitate de Agenție de Implementare.

Reclamantul a motivat

de asemenea și cererea de anulare a celorlalte mențiuni din actele contestate referitoare

la o serie de nereguli financiar-contabile, față de care s-a dispus luarea unor

măsuri de recuperare a prejudiciului și de virare a obligațiilor bugetare datorate

și neachitate în cuantumul și la termenele legale.

Prin sentința civilă

nr. 2591 din 16 septembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea și a dispus anularea procesului-verbal

de constatare privind legalitatea utilizării sumelor acordate de B.E.I. pentru finanțarea

programului de dezvoltare a infrastructurii în orașele mici și mijlocii din România.

Recursul declarat de Curtea

de Conturi a României a fost admis de Înalta Curte de Casație și Justiție-Secția

contencios administrativ și fiscal care, prin decizia nr. 1122 din 26 februarie

2010 a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, cu

motivarea că nu a fost analizată natura juridică a procesului-verbal de constatare,

iar prima instanță a omis să se pronunțe asupra cererii de anulare a adresei nr.

A1. din 29 septembrie 2008.

În fond după casare, prin

concluziile scrise depuse la 25 martie 2011, Curtea de Conturi a României a reiterat

excepția inadmisibilității cererii de anulare a procesului-verbal de constatare

care nu întrunește trăsăturile unui act administrativ și a învederat argumentele

privind netemeinicia cererii de chemare în judecată.

La rândul său, la data

de 5 mai 2011, reclamantul a depus concluzii scrise prin care a arătat că suma de

2.008.821,7 euro a fost virată în termen, conform O.U.G. nr. 63/2007 privind regimul

veniturilor încasate de autoritățile contractante pe parcursul licitării și implementării

contractelor din cadrul proiectelor finanțate de Uniunea Europeană, astfel încât

măsura dispusă de pârâtă a rămas fără obiect.

Prin sentința civilă

nr. 4127 din 10 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității petitului privind

anularea procesului-verbal de constatare și a admis în parte acțiunea, anulând integral

adresa nr. A1. din 29 septembrie 2008 și în parte, procesul-verbal de constatare,

în ceea ce privește constatările preluate în adresa menționată.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că doar adresa nr. A1./2008 întrunește caracteristicile

unui act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, stabilind măsuri concrete pentru

remedierea unor deficiențe, procesul-verbal de constatare constituind un act preparator

care, stând la baza emiterii acelei adrese, poate fi supus controlului de legalitate

odată cu actul final.

Pe fondul litigiului,

s-a stabilit că reclamantul, urmare a rezilierii acordurilor contractuale pentru

județele Alba, Botoșani și Hunedoara, a executat garanțiile de bună execuție prezentate

de firma constructoare J.E.E., încasând suma totală de 2.008.821,7 euro care, ulterior

controlului efectuat de Curtea de Conturi, a fost virată la bugetul de stat la 28

noiembrie 2008, instanța reținând că ministerul nu datorează majorările de întârziere

aferente, de 1.318.279,65 RON, a căror achitare nu s-a dispus prin actul administrativ

contestat.

Referitor la cea de-a

doua măsură stabilită prin adresa nr. A1./2008, privind repartizarea cu întârziere

pe surse a sumelor încasate prin executarea scrisorii de garanție bancară pentru

plata în avans aferentă acordului contractual pentru lucrări de reabilitare a sistemului

de furnizare a apei în județul Botoșani, instanța a constatat că nu este justificată.

Astfel, în condițiile

în care contractul încheiat de reclamant cu firma J.E.E. reglementează doar modalitatea

de restituire de către antreprenor a avansului acordat, apare ca fără temei obligarea

ministerului de a repartiza pe surse suma de 188.597 euro de la data încasării,

această sumă fiind păstrată în contul de recuperare debite al ministerului.

Cu privire la cea de-a

treia măsură, prin care pârâta a stabilit că suma de 85.387,04 euro trebuia să fie

recuperată de la antreprenor și nu reținută din garanția de bună execuție, instanța

de fond a constatat că reclamantul nu avea posibilitatea de a refuza un certificat

de plată intermediară, procedând în conformitate cu acordul de voință al părților

exprimat în contract, recuperarea sumei din garanția de bună execuție fiind de natură

a evita recurgerea la procedurile de soluționare a litigiilor pe cale arbitrală.

Împotriva sentinței a

declarat recurs Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Astfel, pârâta a învederat

că instanța de fond a procedat greșit respingând excepția inadmisibilității capătului

de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare care, neproducând efecte

juridice sub aspectul stabilirii de obligații în sarcina reclamantului, nu poate

fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ.

De altfel, a arătat pârâta,

însăși instanța se contrazice, reținând că deși procesul-verbal nu constituie un

act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea

de a se pronunța asupra legalității conținutului actului.

O altă critică adusă sentinței

privește anularea măsurii nr. 1 din adresa nr. A1. din 29 septembrie 2008, pârâta

precizând că ministerul avea obligația de a vira la bugetul de stat suma de 2.008.821,7

euro încasată din executarea garanțiilor de bună execuție până la sfârșitul anului

2007 or, virarea având loc cu depășirea scadențelor, sintagma prevăzută în adresa

contestată „sumele cuvenite” cuprinde și eventualele majorări de întârziere, măsura

referitoare la diferența de 1.318.279,65 RON fiind greșit anulată.

În legătură cu diminuarea

sumelor din contul special al împrumutului acordat de B.E.I. cu suma de 86.117,67

euro și, respectiv, cu neîncasarea dobânzii de 811,17 euro, pârâta a menționat că

instanța nu și-a motivat soluția de anulare a măsurii dispuse prin adresa nr.

A1./2008.

S-a învederat că, urmare

a rezilierii contractului pentru lucrările de reabilitare a sistemului de furnizare

a apei în județul Botoșani și a împrejurării că firma J.E.E. nu a restituit suma

plătită în avans, reclamantul a încasat contravaloarea scrisorii de garanție bancară,

însă a repartizat pe surse sumele cu întârziere, abatere corect reținută în procesul-verbal

de constatare și adresa contestată.

Ultima critică adusă sentinței

privește anularea măsurii nr. 3 din adresa nr. A1./2008. Sub acest aspect, s-a arătat

că reclamantul a certificat realitatea, regularitatea și legalitatea unor certificate

de plată intermediară, emise de compania J.E.E., contestate însă de beneficiarii

locali, achitând firmei respective suma totală de 85.387,04 euro, pe care, în urma

rezilierii acordului contractual, a recuperat-o din garanția de bună execuție.

Această modalitate de

recuperare a sumei pentru care antreprenorul a refuzat să emită facturi fiscale,

a fost considerată de pârâtă ca neavând temei legal, suma trebuind recuperată de

la companie.

Analizând actele și lucrările

dosarului în raport de motivele invocate și de prevederile art. 304 și 304

1

C. proc. civ., Curtea va constata că recursul este nefondat, urmând a fi respins

ca atare.

Astfel, susținerea pârâtei

privind greșita respingere a excepției inadmisibilității petitului privind anularea

procesului-verbal de constatare nu poate fi primită, în raport de dispozițiile

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare,

potrivit cărora instanța de contencios administrativ învestită cu verificarea legalității

unui act administrativ este abilitată să se pronunțe subsecvent și asupra legalității

operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia.

În cauză, cum bine a reținut

instanța de fond, actul administrativ producător de efecte juridice, astfel cum

este definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, este adresa nr.

A1. din 29 septembrie 2008 însă, cum acest înscris a fost precedat de procesul-verbal

de constatare în discuție emis la 25 august 2008 în care a fost consemnat rezultatul

verificării legalității utilizării împrumutului acordat de B.E.I. și s-a reținut

existența unor abateri financiar-contabile, în mod corect s-a procedat la extinderea

controlului de legalitate asupra acestui act ce a stat la baza măsurilor dispuse

de Curtea de Conturi prin adresa menționată.

Curtea nu poate primi

nici criticile formulate de pârâtă referitor la fondul litigiului, soluția pronunțată

de instanța de fond fiind legală și temeinică.

Astfel, la pct. 1 din

adresa contestată, s-a reținut că reclamantul nu a virat la bugetul de stat suma

de 2.008.821,7 euro încasată în perioada 9-13 noiembrie 2007 din executarea garanțiilor

de bună execuție constituite de constructorul J.E.E. pentru lucrările contractate

în județele Alba, Botoșani și Hunedoara, organele Curții de Conturi impunând ministerului

ori să vireze sumele cuvenite la bugetul statului ori să întreprindă demersuri urgente

în vederea adoptării unor acte care să permită utilizarea lor în cadrul proiectelor

finanțate de Uniunea Europeană.

Pe parcursul procesului,

reclamantul a adus la îndeplinire această măsură, achitând la data de 28 noiembrie

2008 întreaga sumă de 2.008.821,7 euro, astfel: - 687.952,66 euro, reprezentând

partea aferentă fondurilor Phare în contul Programului Phare 2002; - 1.084.143,157

euro reprezentând partea aferentă Băncii Europene de Investiții și cea aferentă

TVA către bugetul de stat; -229.317,55 euro reprezentând cofinanțare de la bugetul

de stat în contul acestui buget.

Curtea nu poate primi

critica adusă de pârâtă referitoare la nereținerea majorărilor de întârziere pentru

suma virată la 28 noiembrie 2008.

Astfel, nici în adresa

nr. A1./2008, nici în întâmpinarea și comcluziile scrise depuse în primul ciclu

procesual nu se fac referiri la obligația ministerului de a achita majorări de întârziere

la suma de 2.008.821, 70 euro, doar în procesul-verbal de constatare consemnându-se

suma de 1.318.279,65 RON cu titlu de majorări de întârziere, fără a se prezenta

însă modul de calcul al acestora, dacă se referă la întreaga sumă sau doar la cea

ce urma a fi virată la bugetul de stat, după cum nu este indicat nici temeiul legal

al acestei sancțiuni.

Referitor la cea de-a

doua măsură dispusă prin adresa contestată, s-a reținut de către organele Curții

de Conturi că reclamantul a repartizat cu întârziere pe surse sumele încasate prin

executarea scrisorii de garanție bancară pentru plata în avans aferentă acordului

contractual pentru lucrări de reabilitare a sistemului de furnizare a apei în județul

Botoșani.

Consecința acestui fapt,

a arătat pârâta, o constituie diminuarea sumelor din contul special al împrumutului

acordat de B.E.I. cu suma de 86.117,67 euro și neîncasarea dobânzii aferente perioadei

15 ianuarie 2008 - 01 iulie 2008, de 811,17 euro.

În adresa nr. A1./2008

se menționează că prin virarea cu întârziere a sumei de 86.117,67 euro în contul

special al împrumutului B.E.I. s-a pierdut dobânda de 817,17 euro, iar pentru virarea

cu întârziere a sumei de 21.529,42 euro la bugetul de stat se datorează majorării

de întârziere de 13.329,09 RON.

Drept temei al acestei

măsuri a fost indicată subclauza 14.2 din condițiile contractuale emise de Federația

Internațională a Inginerilor Consultanți potrivit căreia, în cazul când plata în

avans nu a fost rambursată înainte de rezilierea contractului, totalul diferenței

rămase se va plăti de către antreprenor beneficiarului.

În cauză, întrucât compania

J.E.E. nu a respectat această prevedere, reclamantul a încasat la 15 ianuarie 2008

contravaloarea scrisorii de garanție bancară pentru diferența nerecuperată din avansul

acordat.

Susținerea pârâtei în

sensul că ministerul avea obligația de a repartiza pe surse, imediat după încasare,

sumele obținute prin executarea scrisorii de garanție bancară a fost în mod întemeiat

înlăturată, în condițiile în care nu există o reglementare legală sau proceduri

în care să se stipuleze îndeplinirea unei astfel de obligații într-un anumit termen,

reclamantul, în calitate de beneficiar al contractului, păstrând suma încasată în

contul „Recuperare debite”.

Nici critica privind anularea

măsurii prevăzute la pct. 3 din adresa nr. A1./2008 nu poate fi primită, pârâta

interpretând eronat sub-clauza 14.6 alin. (3) lit. a) din condițiile generale ale

contractului, conform căreia un certificat interimar de plată nu va fi refuzat la

plată pentru alt motiv decât dacă bunul furnizat sau lucrarea executată nu se conformează

prevederilor contractului, caz în care costul remedierii sau al înlocuirii poate

fi reținut până când remedierea sau înlocuirea au fost finalizate.

Pârâta a învederat astfel

că, referitor la situațiile de lucrări aferente a 4 certificate de plată intermediare,

emise pe parcursul derulării acordului contractual pentru lucrări de reabilitare

a sistemului de furnizare a apei în județul Botoșani, reclamantul ar fi trebuit

să refuze plata, întrucât existau suspiciuni cu privire la conformitatea cererilor

de plată cu realitatea, sesizate de Asociația pentru alimentări cu apă, canalizări

și salubrizări în județul Botoșani.

Or, astfel cum a reținut

instanța de fond, ministerul era obligat să efectueze plățile pentru sumele înscrise

în certificatele de plată intermediară emise de cel desemnat să acționeze ca Inginer

în scopurile contractului, -inițial firma L.B. și ulterior, SC C.C. SRL - doar acesta

având posibilitatea conform reglementării cuprinse la pct. 7.5 din condițiile generale

ale contractului să identifice lucrările cu deficiențe sau neconforme și să efectueze

corecțiile necesare în certificatele de plată ulterioare.

În fapt, reclamantul nu

a efectuat plăți anterior aprobării garanțiilor bancare, ulterior acestui moment

nemaiavând posibilitatea de a refuza la plată un certificat de plată intermediară,

contractul de lucrări prevăzând sancțiuni în cazul întârzierii sau refuzului de

plată.

Or, cât timp sumele de

bani înscrise în cele 4 certificate de plată au fost certificate de firma ce îndeplinea

atribuția de Inginer, iar beneficiarii locali, deși au exprimat comentarii, au virat

în contul ministerului sumele aferente contribuției lor, nu se poate susține în

mod întemeiat că achitarea sumei totale de 85.387,04 euro reprezintă o plată suplimentară.

Urmare a rezilierii acordului

contractual cu ocazia emiterii certificatului de plată intermediară nr. 12 s-a certificat

o valoare negativă, pentru care compania J.E.E. a refuzat să emită facturi fiscale,

reclamantul procedând la recuperarea sumei de 85.387,04 euro din garanția de bună

execuție.

Cât privește această modalitate

de recuperare, Curtea reține că mențiunile cuprinse în sub-clauza 4.2. din condițiile

generale de contract permit angajatorului să revendice din garanția de bună execuție

sumele la care este îndreptățit potrivit contractului, în cazul în care nu se face

plata sumei în termen de 42 de zile.

De altfel, pârâta nu a

indicat prevederile legale care interzic angajatorului să recupereze anumite sume

din garanția de bună execuție prezentată de compania antreprenor, o astfel de modalitate

fiind mai eficientă decât soluționarea litigiului într-un alt cadru.

În raport de cele expuse

mai sus, criticile aduse sentinței fiind neîntemeiate, Curtea va respinge recursul

declarat de Curtea de Conturi a României ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 4127 din 10 iunie

2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 19 februarie 2014.