ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 718/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 718/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul C.N.I. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, obligarea pârâtului la emiterea ordinului privind stabilirea datei

alegerilor și alocarea sumelor necesare organizării primelor alegeri în vederea

înființării camerelor agricole județene și a Camerei Agricole Naționale, în

baza art. 24 din Legea nr. 283/2010 și a art. II din Legea nr. 122/2012 pentru

modificarea și completarea Legii nr. 283/2010.

Pârâta a formulat

întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale active a

reclamantului de a formula prezenta acțiune, susținând că este lipsit de

personalitate juridică și prin urmare nu poate promova o astfel de acțiune.

Prin Sentința civilă

nr. 1408 din 22 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității

procesuale active, invocată de pârât, ca neîntemeiată, și a admis, în parte,

acțiunea formulată de C.N.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în sensul că a obligat pârâtul să emită

ordinul prevăzut la art. II alin. (1) din Legea nr. 122/2012.

Pentru a pronunța

această soluție în ceea ce privește excepția invocată, instanța de fond a

reținut că din interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea

nr. 554/2004 rezultă că pentru ca o structură/organism administrativ să aibă

statut de autoritate publică și deci să poată fi parte într-un litigiu de

contencios administrativ nu se cere condiția personalității juridice.

Calitatea procesuală

a unei structuri/organizații/organism este dată de capacitatea administrativă a

acestei alcătuiri/structuri care, la rândul său, este dată de competența

conferită prin lege sau pe baza legii în vederea realizării scopului pentru

care a fost înființată.

Or, în cauză, din

dispozițiile generale ale Legii nr. 283/2010, așa cum a fost modificată și

completată prin Legea nr. 122/2012, C.N.I. are o serie de drepturi și obligații

(atribuții) în legătură cu organizarea și funcționarea camerelor pentru

agricultură, industrie alimentară, piscicultură, silvicultură și dezvoltare

rurală.

Examinând pe fond

acțiunea, curtea de apel a reținut că în cauză este necontestat că prin cererea

de chemare în judecată reclamantul a solicitat, pe de o parte, obligarea

pârâtului la emiterea ordinului privind stabilirea datei alegerilor, iar pe de

altă parte, alocarea sumelor necesare organizării primelor alegeri în vederea

înființării camerelor agricole județene și a Camerei Agricole Naționale, în

baza art. 24 din Legea nr. 283/2010 și a art. II din Legea nr. 122/2012 pentru

modificarea și completarea Legii nr. 283/2010.

Potrivit art. II

alin. (1), modificat prin articolul unic din O.U.G. nr. 57/2012 privind

prorogarea termenului prevăzut la art. II alin (1) din Legea nr. 122/2012

pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010, C.N.I. și comitetele

județene de inițiativă ale camerelor agricole vor trebui să organizeze alegeri

pentru constituirea camerelor agricole până la cel mai târziu la data de 10

aprilie 2013, în baza ordinului ministrului agriculturii și dezvoltării rurale.

Or, în cauză, se

constată că ministrul agriculturii nu a emis ordinul pentru ca activitatea

respectivă să se fi putut realiza în temeiul prevăzut de lege și pentru ca

C.N.I. să poată exercita atribuțiile legale.

Autoritatea pârâtă

s-a apărat susținând doar că termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) din Legea

nr. 122/2012 a fost prorogat cu 6 luni, adică la data de 10 aprilie 2013, fără

să justifice în vreun mod neemiterea ordinului respectiv.

Referitor la capătul

de cerere privind alocarea sumelor necesare organizării primelor alegeri în

vederea înființării camerelor agricole județene și a Camerei Agricole

Naționale, solicitare întemeiată pe prevederile art. 24 din Legea nr. 283/2010,

instanța de fond a constatat că acest articol a fost abrogat în baza pct. 63

din Legea nr. 122/2012 pentru modificarea Legii nr. 283/2010, motiv pentru care

a fost respins ca atare.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a

declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recursul este

întemeiat pe dispozițiile 304 pct. 8 și 9 art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea

recursului se arată că prin sentința recurată instanța reține că există un

refuz nejustificat al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale de a

emite ordinul privind organizarea alegerilor pentru constituirea camerelor

agricole, fără să țină cont de toate împrejurările de fapt și de drept care au

condus la această situație.

În ceea ce privește

aspectele de fapt neluate în considerare de instanța de judecata se arată

faptul că C.N.I. este cel care avea obligația de a stabili data când trebuiau

organizate alegerile. Acest fapt rezultă și din Nota nr. 124 din 24 septembrie

2012 emisă de C.N.I. și transmisă Ministerului Agriculturii și Dezvoltării

Rurale - respectiv ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, prin care

acest organism informează instituția că prin Decizia nr. 54/1 din 12 septembrie

2012 a propus desfășurarea primelor alegeri în data de 21 octombrie 2012. De

aici se desprind doua concluzii: (1) C.N.I. recunoaște că are atribuția de a

propune data alegerilor și (2) C.N.I. a încălcat în mod evident prevederile

Legii nr. 122/2012 luând decizia de a organiza primele alegeri pentru camerele

agricole județene în data de 21 octombrie 2012, dată care se situa în afara

perioadei legale de maximum 90 de zile precizată de lege. Prin urmare,

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu putea să emită ordinul

referitor la data alegerilor și finanțarea acestora în afara prevederilor

legale, așa cum a propus C.N.I. prin Decizia nr. 54/1 din 12 septembrie 2012,

fixând alegerile la data de 21 octombrie 2012.

Recurentul mai

susține că instanța de fond nu a luat în considerare faptul că C.N.I., prin

Decizia nr. 54/1 din 12 septembrie 2012, a fixat alegerile la data de 21

octombrie 2012, dată care a rămas fără obiect și caducă. Față de această

situație, în virtutea rolului activ, instanța putea cel mult să solicite

reclamantului C.N.I. să propună o altă dată a alegerilor, înainte de a obliga

ministerul la emiterea ordinului, având în vedere că, așa cum reiese din textul

de lege, C.N.I. este cel care propune data alegerilor și în urma acesteia

ministrul agriculturii și dezvoltării rurale emite ordinul. C.N.I. nu a făcut

niciun demers în acest sens, s-a adresat direct instanței fără a-și îndeplini

minim de obligație, cu atât mai mult cu cât ministerului i s-a imputat faptul

că a refuzat nejustificat emiterea ordinului, în condițiile în care termenul de

emitere nu este expirat nici la această dată a formulării recursului.

În consecință,

ministerul a fost obligat de către instanța de fond la emiterea unui ordin

înlăuntrul termenului acordat de lege, termen care nu e expirat.

Se mai susține că

instanța de fond în mod greșit a interpretat atât textul de lege, cât și

probele din dosar, concluzionând doar că a existat un refuz nejustificat.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție, Înalta Curte a avut în vedere următoarele considerente:

Instanța de control

judiciar constată că în cauză sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau

art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii deoarece prima instanță nu a reținut corect situația de fapt, în

raport cu materialul probator administrat în cauză și nu a realizat o încadrare

juridică adecvată.

Prin cererea

formulată s-a solicitat obligarea pârâtului la emiterea ordinului privind

stabilirea datei alegerilor și alocarea sumelor necesare organizării primelor

alegeri în vederea înființării camerelor agricole județene și a Camerei

Agricole Naționale, în baza art. 24 din Legea nr. 283/2010 și a art. II din

Legea nr. 122/2012 pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010.

Potrivit

dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Persoana

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un

act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea

prealabilă, sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2

alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ

competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea

pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se

poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen

sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin

refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru

exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Dispozițiile art. 2

lit. o) din legea sus-menționată definesc dreptul vătămat ca fiind "orice

drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia i se

aduce o atingere printr-un act administrativ.".

În raport cu aceste

dispoziții și cu solicitarea reclamantului, Înalta Curte constată că acesta nu

a fost vătămat într-un drept, sau într-un interes legitim, astfel cum este

definit de art. 2 lit. p) și r) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că nu se poate reține un refuz nejustificat de soluționare a

unei cereri, în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că prima

instanță a pronunțat o hotărâre nelegală și netemeinică.

Cu privire la

aspectele de drept care nu au fost luate în considerare de către instanța de

judecată, s-a arătat că inițial prevederile art. II din Legea nr. 122/2012

reglementau următoarele: " Comitetul Național de Inițiativă și comitetele

județene de inițiativă ale camerelor agricole vor organiza primele alegeri

pentru constituirea camerelor agricole (...) în baza ordinului ministrului

agriculturii și dezvoltării rurale".

Însă, pe parcursul

procesului, respectiv între data înregistrării acțiunii, respectiv 9 octombrie

2012, și data pronunțării hotărârii judecătorești, 22 aprilie 2013, termenul

pentru emiterea ordinului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 122/2010

a fost modificat în sensul prorogării acestuia, aspect susținut și învederat de

către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale instanței de judecată.

Articolul unic din

O.U.G. nr. 57/2012 privind prorogarea termenului prevăzut la art. II alin. (1)

din Legea nr. 122/2012 pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010

privind camerele pentru agricultură, silvicultură și dezvoltare rurală

("O.U.G. nr. 57/2012"), publicată în M. Of. nr. 701/12.10.2012,

prevede: "Termenul prevăzut la art. II alin. (1) din Legea nr. 12/2012

pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru

agricultură, silvicultură și dezvoltare rurală, publicată în Monitorul Oficial

al României, Partea I, nr. 472 din 11 iulie 2012, cu privire la organizarea

desfășurării primelor alegeri pentru constituirea camerelor pentru agricultură,

industrie alimentară, piscicultură, silvicultură și dezvoltare rurală se

prorogă cu 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de

urgență".

Prin Legea nr.

86/2013 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2012 privind

prorogarea termenului prevăzut la art. II alin. (I) din Legea nr. 122/2012

pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru

agricultură, silvicultură și dezvoltare rurală ("Legea nr. 86/2013"),

publicată în M. Of. nr. 201/9.04.2013: "Termenul prevăzut la art. II alin.

(1) din Legea nr. 122/2012 pentru modificarea și completarea Legii nr. 283/2010

privind camerele pentru agricultură, silvicultură și dezvoltare rurală,

publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 11 iulie

2012, cu privire la organizarea desfășurării primelor alegeri pentru

constituirea camerelor pentru agricultură, industrie alimentară, piscicultură,

silvicultură și dezvoltare rurală se prorogă cu 8 luni de la data intrării în

vigoare a prezentei ordonanțe de urgență".

Potrivit la art. II

alin. (1) din Legea nr. 122/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr.

283/2010, ordinul nu poate fi emis decât la propunerea C.N.I. de stabilire a

datei alegerilor. Înalta Curte constată că, în cauză, considerentele instanței

sunt lipsite de temei legal, în ceea ce privește afirmația acesteia că nu s-a

adus nicio justificare de către minister în faptul că nu s-a emis ordinul de

stabilire a datei alegerilor, atâta timp cât pe tot parcursul procesului s-au

adus dovezi în ceea ce privește faptul că ordinul nu poate fi emis decât la

solicitarea și propunerea C.N.I. și, mai mult decât atât, termenul în care

putea fi emis nu expirase. Nimeni nu poate fi obligat de două ori, în

condițiile în care instanța a obligat Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale exact la aplicarea art. II alin. (1) din Legea nr. 122/2010; refuzul

nejustificat prin neemiterea ordinului putea fi invocat abia după expirarea

termenului prevăzut de lege și numai în condițiile în care reclamantul C.N.I.

și-ar fi îndeplinit minim obligațiile și ar fi depus diligențele necesare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluționa o

cerere este "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu

rezolva cererea unei persoane", excesul de putere fiind definit în art. 2

alin. (1) lit. n): "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților

publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin

încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

Din interpretarea

prevederilor legale citate rezultă că atunci când are de analizat caracterul

justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanța

de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate

formală, ci trebuie să evalueze conduita autorității din perspectiva scopului

legii, printr-o interpretare rațională a acesteia, pentru că principiul

proporționalității măsurilor administrative individuale în raport cu interesul

public ocrotit impune ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea

ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca

inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare,

disproporționate în raport cu scopurile vizate (Curtea Europeană a Drepturilor

Omului, cauza Buzescu c. României, Hotărârea din 24 mai 2005, parag. 96).

Or, în cauză, unica

probă pe care instanța și-a fundamentat soluția a reprezentat-o faptul că

ministrul nu a emis ordinul în termenul prevăzut, fără a ține cont de faptul că

acesta a fost prorogat succesiv de alte prevederi legale.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru

considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată în sensul

că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva

Sentinței civile nr. 1408 din 22 aprilie 2013 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 14 februarie 2014.

Procesat

de GGC - AZ