ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 29 martie 2011, reclamantul M.G.S. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției Române și Inspectorul General al Poliției Române suspendarea executării dispozițiilor din 18 ianuarie 2011 și 14 februarie 2011, emise de Inspectorul General al Poliției Române, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția de adjunct al Șefului Inspectoratului de Poliție Județean Arad, iar prin dispoziția din 18 ianuarie 2011 emisă de Inspectorul General al Poliției Române s-a dispus în mod nelegal și netemeinic sancționarea sa disciplinară cu trecerea într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut – respectiv de ofițer specialist I, în temeiul art. 57 lit. b), art. 58 lit. c 1 ), art. 59–art.

61 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, contestația sa fiind respinsă prin ordinul emis de Ministrul Administrației și Internelor din 9 februarie 2011. Urmare a respingerii contestației, s-a emis dispoziția 14 februarie 2011 prin care Inspectorul General al Poliției Române a dispus eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută, cu începere din data de 9 februarie 2011. Reclamantul a susținut, în esență, că măsura astfel luată îi creează un prejudiciu material considerabil, greu de recuperat; cercetarea disciplinară la care a fost supus este afectată de vicii de nelegalitate, iar sancțiunea disciplinară aplicată nu este justificată, raportat la faptele puse în sarcina sa și la lipsa de urmări a acestora.

A concluzionat reclamantul că ambele dispoziții indicate în petitul cererii sunt nelegale, iar pe fond netemeinice, astfel încât sunt îndeplinite cerințele legii pentru suspendarea efectelor acestora.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române a invocat, în principal excepția inadmisibilității cererii, în temeiul art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, motivat de faptul că o acțiune identică a reclamantului, formulată pentru aceleași motive, a fost respinsă de Curtea de Apel Timișoara, ca neîntemeiată, prin sentința civilă nr. 130 din 22 martie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 268/29/2011, depusă în copie, iar împotriva acesteia reclamantul a promovat recurs, aflat pe rolul instanței supreme cu termen de judecată la 27 mai 2011. Pe fondul cauzei, s-a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 întrucât reclamantul nu se află în situația de a fi prejudiciat prin executarea actelor administrative emise pentru sancționarea sa disciplinară, fiind doar lipsit de o parte a salariului, corespunzătoare indemnizației de conducere, acesta fiind numit în funcția de ofițer specialist I în cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Arad, fiind salarizat corespunzător acestei funcții cu un salariu net lunar de aproximativ 5.000 RON.

Urmare a excepției inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, reclamantul a depus la dosar pentru termenul din 9 iunie 2011 precizări la cererea de suspendare, învederând în esență următoarele: La nivelul Inspectoratului de Poliție Județean Arad nu este vacantă nicio funcție de nivelul celei pe care a fost retrogradat, existând pericolul punerii la dispoziție, în condițiile în care, majoritatea posturilor vacante inferioare au fost radiate; există pericolul încetării raporturilor de serviciu urmare a aplicării criteriilor de disponibilizare, ceea ce conduce la finalizarea prematură a carierei sale deși nu a mai fost sancționat disciplinar; urmare a reducerii veniturilor salariale i-au fost afectate drastic veniturile familiale, fiind afectată noțiunea de bun în sensul jurisprudenței C.E.D.O., iar diminuarea acestor venituri echivalează cu o expropriere, conform art. 44 alin. (3) din Constituție.

Reclamantul a mai susținut că perioada în care a fost cercetat disciplinar i-au fost afectate o serie de drepturi, reputația, integritatea și imaginea personală și profesională, aceasta constituind o ingerință în viața privată în sensul art. 8 din Convenție și că autoritățile nu au acționat pentru protecție conform art. 4 alin. (1) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 319/2009, urmare a mediatizării faptelor sale.

A învederat totodată, că Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004 nu a fost publicat în M. Of., conform art. 10 din Legea nr. 24/2000, că cercetarea prealabilă s-a efectuat cu încălcarea prevederilor art. 20, art. 45 alin. (1) și alin. (13) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, că soluționarea contestației prealabile s-a făcut cu depășirea abuzivă a termenului de 15 zile prevăzut de art. 65 alin. (5) din același act normativ, precum și că au fost încălcate prev. Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 665/ 2008, cu referire la faptul că fișa postului nu i-a fost emisă și comunicată în termenul prevăzut de actul normativ și nu au fost luate măsuri pentru persoanele răspunzătoare, deși reclamantul a fost sancționat pentru o faptă similară.

Au fost invocate și o serie de aspecte formale în sensul că încheierea consiliului de disciplină este o copie a raportului ofițerului de cercetare fără o motivare proprie, că unele comentarii din dispoziția de sancționare nu au legătură cu faptele reținute, că nu s-au respectat prevederile art. 6 din Legea nr. 364/2000, întrucât la eliberarea sa din funcție nu s-a solicitat avizul conform și că sancțiunea i-a fost aplicată la mai mult de 1 an de la data comiterii faptei, contrar dispozițiilor art. 61 din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004. Față de precizările reclamantului, Inspectoratul General al Poliției Române București a depus „note scrise”, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă, întrucât prin aceste precizări, reclamantul nu a formulat alte motive față de cele invocate în Dosar nr. 268/29/2011, în sensul că fie a reluat aceleași motive, fie a invocat alte motive care exced obiectului cauzei.

A menționat că recursul declarat de reclamant în dosarul amintit a fost respins prin decizia nr. 3705 din 24 iunie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Prin sentința nr. 303 din 12 iulie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii și a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul M.G.S. în contradictoriu cu pârâții Inspectorul General al Poliției Române și Inspectoratul General al Poliției Române București.

Pentru a respinge excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române București, în temeiul art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că acțiunea ce a format obiectul Dosarului nr. 268/29/2011 al aceleiași instanțe a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar din interpretarea art. 14 alin. (6) rezultă implicit că interdicția se referă la cereri de suspendare succesive formulate în condițiile art. 14 alin. (1). În prezenta cauză, temeiul juridic este diferit, acțiunea fiind întemeiată pe dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar cererea de suspendare a fost promovată o dată cu acțiunea în anulare a actelor administrative, dar formulată separat, potrivit tezei ultime a alineatului menționat.

Totodată, a reținut că susținerile pârâtului se confirmă, în sensul că motivele ce susțin cererea de suspendare sunt identice cu cele formulate în acțiunea inițială, respinsă de Curtea de Apel Timișoara prin sentința nr. 130 din 22 martie 2011 și rămasă irevocabilă prin decizia nr. 3705 din 24 iunie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care recursul declarat de reclamant împotriva acestei sentințe a fost respins ca nefondat, ceea ce înseamnă că nu mai pot fi analizate aceleași motive care au fost deja examinate de instanță, în privința lor existând putere de lucru judecat, chiar dacă temeiul juridic invocat este diferit din punct de vedere formal. În acest context, s-a reținut că pot fi examinate decât motivele invocate în cuprinsul precizărilor depuse de reclamant la termenul din 9 iunie 2011, însă nici aceste motive nu sunt de natură să conducă la o îndoială serioasă asupra legalității actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Sub acest aspect, a constatat că aceste motive reprezintă, parțial, o dezvoltare a argumentelor aduse în sprijinul motivelor de suspendare invocate inițial, respectiv, necompetența organelor de cercetare cu privire la actele premergătoare emiterii celor două dispoziții și aspectele de nelegalitate a Ordinului nr. 400/2004, pentru care a fost invocată sancțiunea inexistenței pentru nepublicarea în M. Of., motive deja analizate. În plus, argumentele ce susțin aceste motive de nelegalitate sunt contradictorii, reclamantul susținând pe de-o parte, că ordinul menționat nu este publicat conform art. 10 din Legea nr. 24/2000, deci implicit, nu produce efecte juridice, și că procedura de cercetare pe care o instituie este discriminatorie, iar pe de altă parte invocă nerespectarea unor dispoziții din același ordin, în desfășurarea procedurii interne de cercetare disciplinară.

Nici celelalte motive de ordin formal, a apreciat instanța, nu constituie împrejurări de fapt și de drept care să fundamenteze cazul bine justificat, respectiv, identitatea încheierii nr. 51.264 din 11 ianuarie 2011, ca act premergător dispoziției de sancționare, cu raportul ofițerului, câtă vreme nu s-au invocat motive concrete de nelegalitate ale acestei încheieri. În ceea ce privește lipsa avizului conform al procurorului general, potrivit art. 6 din Legea nr. 364/2004, acesta nu se impunea atât timp cât aceste dispoziții redate chiar de reclamant se referă la eliberarea polițiștilor din funcțiile structurilor judiciare or, reclamantul a rămas să funcționeze în cadrul acestor structuri, fiind doar trecut pe o funcție inferioară.

În ceea ce privește pretinsa discriminare rezultând din modul în care alte persoane nu au fost cercetate sau sancționate pentru săvârșirea acelorași fapte imputate reclamantului, instanța a reținut, pe de-o parte, faptul că reclamantul nu dovedește cu date concrete existența unui tratament diferențiat, iar pe de altă parte, o posibilă discriminare ar constitui un motiv de netemeinicie și nu de nelegalitate a acelorași acte administrative. Cât privește „ingerința în viața privată” prin lezarea reputației, integrității, a imaginii personale și profesionale, decurgând din mediatizarea excesivă a faptelor reclamantului, s-a reținut că o analiză din acest punct de vedere este exclusă, cât timp acesta nu a depus materialele de presă care i-au afectat imaginea, așa cum susține și nici nu a probat efectele acestei mediatizări asupra sa și familiei sale.

A apreciat instanța că nu este suficient a se invoca încălcarea unor drepturi pentru susținerea cazului bine justificat, ci încălcarea drepturilor trebuie să fie „aparent flagrantă”, potrivit jurisprudenței instanței supreme în materie. În fine, referitor la argumentele suplimentare pentru susținerea pagubei iminente, respectiv, pericolul concedierii ca urmare a punerii la dispoziție, pentru absența funcțiilor vacante de nivelul celei pe care a fost retrogradat și posibilitatea încheierii premature a carierei sale, nici acestea nu se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât nu este vorba despre un prejudiciu iminent, în sensul jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Referitor la faptul că, prin diminuarea semnificativă a veniturilor reclamantului îi este afectat dreptul la salariu, echivalând cu o privare de proprietate și cu o expropriere de fapt, potrivit jurisprudenței C.E.D.O., s-a constatat că nici această susținere nu poate fi reținută, câtă vreme reclamantul nu a fost privat în totalitate de drepturile bănești, beneficiind în continuare de indemnizația aferentă postului oferit, iar sporurile aferente funcției superioare din care a fost retrogradat nu reprezintă un drept de creanță în sensul aceleiași jurisprudenței, mai ales că măsura trecerii pe o funcție inferioară ce a determinat diminuarea drepturilor salariale este aparent legală.

2. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 303 din 12 iulie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, apreciată ca nelegală și netemeinică, a declarat recurs reclamantul invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 6, pct. 7, pct. 9 și art. 304 1 din C. proc. civ. În argumentarea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 6 din C. proc. civ. se aduc critici sentinței atacate în sensul că instanța s-a antepronunțat asupra a ceea ce nu s-a cerut prin acțiune, respectiv asupra cererii în anularea actelor administrative, pendinte pe rolul aceleiași instanțe, reținând că motivele invocate în această cerere sunt contradictorii și că măsura trecerii pe o funcție inferioară este aparent legală.

În susținerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 din C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii întrucât deși a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată în cauză, ulterior a revenit asupra considerentelor și a dat eficiență puterii de lucru judecat conform sentinței civile nr. 130 din 22 martie 2011 pronunțată în Dosarul nr. 268/29/2011 irevocabilă prin respingerea recursului. De asemenea, se menționează că în considerentele sentinței recurate se face trimitere la existența puterii de lucru judecat invocată de pârât prin notele scrise, fără ca această excepție să fie pusă în discuția părților, apreciindu-se că aceasta este și neîntemeiată.

Recurentul-reclamant arată și faptul că nu a fost motivată în fapt și în drept hotărârea primei instanțe, astfel cum prevăd dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., recurentul susține că hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât prin probele administrate s-a dovedit atât cazul bine justificat cât și prevenirea unei pagube iminente, însă instanța de fond nu a analizat fondul cauzei, rezumându-se a face trimitere la considerentele unei alte hotărâri. Intimatul Inspectoratul General al Poliției Române a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind sentința recurată ca legală și temeinică, combătând criticile recurentului-reclamant și arătând că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 6, pct. 7 și pct. 9 din C. proc.

civ. De asemenea, se menționează că nu a invocat excepția puterii lucrului judecat, cum greșit susține recurentul, precum și faptul că la momentul actual recurentul ocupă funcția de ofițer specialist I în cadrul Inspectoratului de Poliție Județeană Arad, beneficiind de drepturile salariale aferente acestei funcții. 3. Soluția instanței de recurs Înalta Curte analizând recursul în raport de motivele invocate, de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, de susținerile părților, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acesta este nefondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 6 din C. proc. civ. nu este fondat. În cadrul procedurii suspendării executării unui act administrativ, este permisă cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat printr-un act administrativ pentru care se solicită suspendarea executării pe motiv că există o îndoială serioasă asupra legalității acestuia.

După cum se constată, instanța de fond, investită cu soluționarea cererii de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/ 2004, cu modificările și completările ulterioare, s-a pronunțat asupra acestei cereri fără a prejudeca fondul cauzei ci doar a făcut referiri la aparența de legalitate a actului a cărui suspendare a executării s-a cerut în contextul în care a analizat îndeplinirea condiției referitoare la „cazul bine justificat”, care este una din condițiile cumulative ce trebuie îndeplinite pentru a fi admisă o cerere de suspendare a executării actului administrativ. Cum instanța s-a pronunțat numai asupra cererii de suspendare a executării actelor administrative menționate de recurent și nu asupra fondului cauzei, având ca obiect anularea acestora, nu este incident motivul de recurs de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 6 din C. proc.

civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 din C. proc. civ. nu este fondat întrucât hotărârea recurată respectă cerințele prevăzute de art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., fiind menționate în cuprinsul acestuia motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și pe cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Nu există nici motive contradictorii în considerentele hotărârii atacate cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii.

În mod corect instanța a respins această excepție cu motivarea că cele două acțiuni formulate de reclamant au temei juridic diferit, respectiv art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, analizând cererea de suspendare a executării actelor administrative formulată de reclamant în raport de celelalte motive care nu au făcut obiectul cererii de suspendare întemeiată pe art. 14 din actul normativ menționat, soluționată irevocabil prin decizia nr. 3075 din 24 iunie 2011, tocmai pentru a nu aduce atingere puterii de lucru judecat care ar fi avut drept consecință respingerea actualei cereri de suspendare. De altfel, în cauză, nu este reală afirmația potrivit căreia intimatul-pârât a invocat excepția puterii lucrului judecat, fapt precizat și în întâmpinarea la recursul formulat.

Nefiind formulată o astfel de excepție, sunt nefondate criticile referitoare la faptul că această excepție nu a fost pusă în discuția părților. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a legii”, instanța de recurs îl apreciază ca fiind nefondat. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Conform art. 15 alin. (1) din aceeași Lege, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte a actului atacat, care poate fi dispusă până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de art. 14 alin. (1) menționat, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

După cum se constată, prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect a apreciat că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” întrucât recurentul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Mai mult, nici în cuprinsul motivelor de recurs nu se menționează care sunt dovezile referitoare la îndeplinirea acestei condiții care nu au fost analizate corect de prima instanță.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt fondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente.

Nu a fost contestată situația menționată în întâmpinare de intimatul-pârât potrivit căreia recurentul ocupă în prezent o funcție de ofițer specialist I și beneficiază de drepturile salariale aferente acestei funcții . Recurentul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Mai mult, îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită și demonstrată prin simpla susținere că diminuarea drepturilor salariale conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acestuia, întrucât astfel s-ar ajunge la concluzia că această cerință este presupusă în majoritatea actelor administrative, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative în reglementarea Legii nr. 554/2004. În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală și temeinică. Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din C. proc.

civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de către M.G.S. împotriva sentinței nr. 303 din 12 iulie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 noiembrie 2011.