ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1232/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1232/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin cererea de

chemare în judecată înregistrată în 7 martie 2011 reclamanții K.Ș. și K.M., în

contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, au

solicitat instanței pronunțarea unei hotărâri prin care pârâții să fie obligați

la soluționarea dosarului de despăgubire înregistrat sub nr. 42913/CC cu

privire la acordarea despăgubirilor în legătură cu imobilul situat în

Cluj-Napoca, str. A.B., nr. 7-9, jud. Cluj, fără cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii

reclamanții au arătat că dosarul având ca obiect acordarea despăgubirilor

pentru imobilul naționalizat abuziv menționat anterior a fost înaintat Comisiei

Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în toamna anului 2008, iar de la

aceea dată nu a fost emis încă titlul de despăgubire.

Au apreciat

reclamanții că întinderea nejustificată a procedurii reprezintă o încălcare a

dreptului lor de proprietate.

Pârâta Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților a depus întâmpinare prin care a

invocat lipsa calității sale procesuale pasive - fila 16.

În motivarea acestei

excepții pârâta a arătat că în considerarea reglementărilor cuprinse în titlul

VII din Legea nr. 247/2005 Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

este competentă să emită decizia conținând titlul de despăgubire.

Pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat întâmpinare - fila 18,

prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată.

A arătat pârâta că nu

a fost parcursă procedura administrativă de emitere a deciziei, iar cu prilejul

analizei legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilului

notificat s-a constatat că este necesară completarea dosarului cu 3 documente,

sens în care au fost luate măsurile necesare - fila 19.

Din actele și

lucrările dosarului Curtea a reținut următoarele:

Prin Dispoziția nr.

431 din 17 octombrie 2006, în baza notificărilor înregistrate sub nr. 571 din

20 iulie 2001 s-a respins cererea de restituire în natură a imobilului-teren

situat în Cluj-Napoca, str. A.B., nr. 7-9, jud.Cluj, formulată de către

petiționarii K.M.I., K.Ș. și K.M.

Consiliul Județean

Cluj a propus acordarea de despăgubiri în condițiile legii.

Cu respectarea

procedurilor legale dosarul în care a fost emisă dispoziția arătată anterior a

fost transmis Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la data de 28

ianuarie 2009 - fila 25.

A susținut pârâta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor că dosarul reclamanților este

incomplet fiind necesară depunerea a încă 3 acte.

Prin adresa nr.

42913/CC din 5 aprilie 2011 această pârâtă a solicitat reclamanților

completarea dosarului - fila 20.

Analizând cu

prioritate excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților în considerarea dispozițiilor art.

137 C. proc. civ. Curtea reține următoarele:

Potrivit art. 13 al.

1 lit. a) și b) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în

domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente

soluționarea dosarului de despăgubire se realizează de către Comisia Centrală,

care:

„a) dispune emiterea

deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire;

b) ia alte măsuri

legale, necesare aplicării prezentei legi.”

S-a constatat așadar

că pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților nu este

implicată, efectiv, în procedura de emitere a deciziilor, această obligație

revenind pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reclamanții

solicitând a se dispune efectuarea procedurii necesare emiterii deciziei.

În consecință, având

în vedere și principiul disponibilității, Curtea a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a acestei pârâte și va respinge acțiunea față de

această pârâtă.

Referitor la fondul

cauzei în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor Curtea a reținut următoarele:

Având în vedere data

emiterii Dispoziției nr. 431, respectiv 17 octombrie 2006, Curtea a reținut că

cererea de chemare în judecată este întemeiată, reclamanții fiind lezați în

dreptul lor de a încasa despăgubiri pentru imobilul revendicat, prin refuzul

nejustificat al autorității pârâte de a le soluționa cererea într-un termen

rezonabil, respectiv prin neemiterea deciziei în termenul menționat.

Legea specială în

Titlul VII din Legea nr. 247/2005 nu prevede în corpul ei un alt termen care să

deroge de la regula generală, aceea că rezolvarea cererii formulată de către

reclamant trebuia săvârșită cu respectarea termenului de 30 de zile.

Prin Titlul VII al

Legii nr. 247/2005, privind reforma în domeniile proprietății și justiției,

precum și unele măsuri adiacente adoptată în forma și cu procedura prevăzută la

art. 114 alin. (1) din Constituție, s-a reglementat regimul stabilirii și

plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, statuându-se

între altele, că legea se aplică și despăgubirilor propuse prin decizia

motivată, a conducătorului instituției publice implicate în privatizare sau,

după caz, prin ordinul Ministrului Finanțelor Publice, în temeiul art. 32 alin.

(3) din Legea nr. 10/2001.

Pentru analizarea și

stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit Titlului

VII al Legii nr. 247/2005, s-a constituit în subordinea Cancelariei primului

Ministru o autoritate administrativă distinctă cu denumirea Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor care conform art. 13 alin. (1) lit. a) și b) are în

principal două atribuții principale: dispune emiterea deciziilor referitoare la

acordarea de titluri de despăgubire și ia alte măsuri legale, necesare

aplicării acestei legi.

În cuprinsul Cap. V.

al Titlului VII din Legea nr. 247/2005 se reglementează procedurile

administrative pentru acordarea despăgubirilor pe larg evocate și detaliate de

ambele părți litigante.

Legea are în vedere

ca în termen de cel mult 60 de zile de la intrarea ei în vigoare să se predea

pe bază de proces-verbal de predare-primire noii entități

deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea

notificărilor iar cele privitoare la propunerea motivată de acordare a

despăgubirilor însoțite de întreaga documentație, cum este cazul în speță, în

termen de 10 zile de la data adoptării deciziilor/dispozițiilor sau, după caz,

a ordinelor (art. 16 alin. (1) și (2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005).

Odată primit dosarul atribuția Comisiei Centrale prin Secretariatul acesteia

constă în analizarea situației juridice a imobilului pentru care s-a propus

acordarea de despăgubiri în privința verificării legalității respingerii

cererii de restituire în natură după care această entitate va proceda la centralizarea

dosarelor pentru care, în mod întârziat cererea de restituire în natură a fost

respinsă, și le va transmite evaluatorului sau societății de evaluatori

desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare (art. 16 alin. (4) și

(5) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005).

În speță, reclamanții

au atacat actul administrativ atipic constând în refuzul nejustificat al

autorității administrative de a elibera actul administrativ în termenul

prevăzut de dispozițiile generale aplicabile în materie, acela de 30 de zile de

la data înregistrării cererii.

Titularii notificării

au fost înștiințat de autoritatea competentă cu privire la dreptul lor de a

obține despăgubiri pentru imobilul ce a fost preluat abuziv în proprietatea

statului și ulterior înregistrării dosarului la autoritatea administrativă în

vederea demarării procedurilor administrative de stabilire a despăgubirilor se

creează celui îndreptățit convingerea și speranța legitimă că cererea va fi

rezolvată într-un termen rezonabil și previzibil.

A arătat pârâta în

întâmpinare că etapa transmiterii și înregistrării dosarului a fost parcursă.

Curtea constată că

dosarul reclamanților a fost înregistrat la pârâtă la data de 28 ianuarie 2009,

(f. 25).

Cu privire la acest

aspect, Curtea a reținut că, potrivit art. 6 din Convenția europeană a

drepturilor omului orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în

mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale de către o instanță

independentă și imparțială instituită de lege, care va hotărî asupra încălcării

drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil.

Art. 1 din Protocolul

1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale, statuează că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la

respectarea bunurilor sale. El a fost redactat în așa fel încât să rezulte

limitări minime ale puterii discreționare a statelor în domeniul reglementării,

recunoașterii și apărării dreptului de proprietate.

Cu privire la

drepturile de creanță, Curtea a decis, cu valoare de principiu, că acestea

constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1.

Curtea a reținut că

dreptul de creanță născut în favoarea reclamantului prin emiterea dispoziției

nr. 1014/2006, dispoziție neatacată printr-o procedură judiciară, reprezintă o

valoare patrimonială și are deci caracteristicile unui bun în sensul primei

fraze a art. 1.

Prin nesoluționarea

într-un termen rezonabil a cererii privitoare la emiterea deciziei reprezentând

titlul de despăgubire autoritatea administrativă încalcă reclamanților dreptul

la respectarea bunurilor lor.

Reclamanții, deși

sunt îndreptățit în a avea o speranță legitimă la obținerea unei indemnizații,

interesul lor patrimonial suficient de important și recunoscut pentru a

constitui un bun aflat sub protecția instituită de art. 1 din Protocolul nr. 1,

este, în mod vădit, încălcat prin decizia autorității administrative.

În considerarea art.

6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și a dispozițiilor art.

1 din Protocolul nr. 1, autoritatea administrativă abilitată să statueze și să

concretizeze dreptul subiectiv dedus judecății de reclamant are obligația

legală de a găsi toate mijloacele necesare soluționării cererilor și de a

exercita dreptul de apreciere privitor la procedura de soluționare a cererilor

în cadrul legii dat de limitele drepturilor fundamentale ale cetățenilor.

Emiterea actului

administrativ atipic (refuzul) pe ideea dreptului de apreciere, dar prin care

se încalcă dreptul reclamanților la respectarea bunurilor lor, în sensul

definit de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției, reprezintă un abuz de

drept care, evident, nu poate fi tolerat.

Dreptul la reparație,

întemeiat pe atingerile aduse dreptului de proprietate reprezintă drepturi și

obligații cu caracter civil, în sensul art. 6 paragraful 1.

Dreptul la

soluționarea în termen rezonabil a cauzei statuat în art. 6 al Convenției

Europene a Drepturilor Omului, garanție a unui proces echitabil, trebuie să fie

prezent nu numai în procedura contencioasă ci și în procedura prealabilă, întrucât

durata procedurii și trebuie să includă și întârzierile imputabile

autorităților administrative, când fără intervenția acestora nu se poate

asigura realizarea dreptului alegat.

Reclamanții,

utilizând de posibilitățile oferite de normele interne, au întreprins

demersurile legale pentru realizarea dreptului lor.

Termenul rezonabil în

procedurile civile nu poate să excludă și durata procedurii administrative

prealabile, fiindcă sesizarea jurisdicției este condiționată de normele de

drept intern, de parcurgerea acestei proceduri.

S-a observat că

cererea privitoare la dreptul invocat de reclamanții nu poate fi soluționată cu

respectarea principiului celerității procedurilor, ca și garanție de ordin

general înscrisă în art. 6 paragraful 1 al Convenției.

Referitor la lipsa

documentelor din dosarul reclamanților, ce ar fi împiedicat desfășurarea

procedurii, Curtea constată că cererea de completare a documentației este

datată cu data de 5 aprilie 2011 (f. 20), deci în timpul prezentei cauze,

existând astfel temerea că acest demers a fost justificat, în principal, de

faptul acționării în judecată a pârâtei.

În consecință, în

temeiul art. 1 alin. (1) rap. la dispozițiile art. 2 alin. 2 din Legea nr.

554/2004 s-a admis acțiunea formulată de reclamanții K.Ș. și K.M. iar pârâta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a fost obligată să

soluționeze dosarul de despăgubire ce cuprinde Dispoziția nr. 431/2006 emisă de

către Consiliul Județean Cluj.

Împotriva sentinței

primei instanțe a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor arătând, în esență, următoarele:

Prin cererea

introductivă de instanță, cerere înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj

reclamanții, au chemat în judecată Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, pentru ca

prin hotărârea ce se va pronunța să fie obligate pârâtele la soluționarea

dosarului de despăgubire cu nr. 42913/CC, cu privire la acordarea

despăgubirilor referitor la imobilul situat în Cluj-Napoca, strada A..B. nr.

7-9, jud. Cluj.

Prin Sentința civilă

nr. 287 din 12 mai 2011 Curtea de Apel Cluj a admis acțiunea formulată de

reclamanții K.Ș., K.M. în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și Autoritatea Națională pentru Restiuirea

Proprietăților, a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor să soluționeze dosarul de despăgubire ce cuprinde dispoziția nr.

431/2006 emisă de către Consiliul Județean Cluj, a admis excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților și a respins acțiunea față de această pârâtă pe temeiul lipsei

calității procesuale pasive.

S-a apreciat Sentința

Civilă nr. 287 din 12 mai 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal, privind obligarea Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor la soluționarea dosarului de despăgubire ca fiind

netemeinică, având în vedere următoarele aspecte:

Instanța de fond, în

mod greșit, a reținut că s-a încălcat principiul termenului rezonabil,

sintetizând pe parcursul a două pagini, motivația acesteia.

Față de această

susținere, s-a menționat că, în cadrul procedurii administrative reglementată

prin Titlul VII din Legea nr. 247/2005, sunt parcurse mai multe etape:

- etapa transmiterii

și a înregistrării dosarelor, aceasta etapă fiind prevăzută de dispozițiile

art. 16 alin. (1) și (2) Capitolul V Titlul VII, modificat și completat prin

O.U.G nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor

aferente imobilelor preluate în mod abuziv,

- etapa analizării

dosarelor de către Secretariatul Comisiei Centrale sub aspectul posibilității

restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării și

- etapa evaluării,

etapă în care, dacă după analizarea dosarului se constată că, în mod întemeiat

cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul va fi transmis,

evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii

raportului de evaluare, procedura finalizându-se prin emiterea de către Comisia

Centrală a deciziei reprezentând titlul de despăgubire și valorificarea acestui

titlul în condițiile prevăzute de pct. 26 din O.U.G nr. 81/2007, prin care este

introdus, în cuprinsul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, Capitolul V,

Secțiunea I intitulată "Valorificarea titlurilor de despăgubire”.

În cauza supusă

judecății, s-a subliniat faptul că etapa transmiterii și înregistrării

dosarelor a fost parcursă în ceea ce privește dosarul privind acordarea de măsuri

reparatorii în favoarea reclamanților, în sensul că dosarul aferent dispoziției

nr. 431/2006 a fost transmis de Primăria Municipiului Cluj-Napoca, în calitate

de entitate notificată, fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale

sub nr. 42913/CC.

Dosarul cu nr.

42913/CC a fost analizat în privința legalității respingerii cererii de

restituire în natură a imobilului notificat, ocazie cu care s-a constatat

necesară completarea dosarului cu următoarele înscrisuri:

- istoricul de arteră

și nr. poștal al imobilului notificat, din care să reiasă că strada R. nr. 6

este, în prezent, strada A.B. nr. 7-9;

- certificatul de

moștenitor/certificat de calitate de moștenitor de pe urma defunctei K.M.I., în

copie legalizată;

- fotocopia actului

de identitate, valabil la zi, al reclamantului K.M.

S-a precizat că, după

completarea dosarului de despăgubire cu înscrisurile solicitate, acesta va

parcurge etapa evaluării, în vederea întocmirii raportului de evaluare, ce va

conține cuantumul final al despăgubirilor, dosarul fiind analizat în baza

Deciziei nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală.

Or, instanța de fond

nu a reținut aceste aspecte, respectiv, faptul că numai după completarea

dosarului cu înscrisuri necesare evaluării imobilului, dosarul de despăgubire

va fi trimis la evaluare, etapa premergătoare emiterii deciziei.

Un alt aspect pentru

care a înțeles să critice soluția instanței de fond, este faptul că instanța de

fond motivează soluția de admitere pe prevederile art. 1 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, respectiv, un refuz nejustificat al autorității pârâte de a

soluționa cererea într-un termen rezonabil.

În cazul supus

judecății, nesoluționarea în termenul legal al unei cereri sau refuzul

nejustificat, definite de legea contenciosului administrativ, determină

nașterea dreptului la învestirea instanței de contencios administrativ, însă,

în speța de față nu poate fi vorba de un refuz al subscrisei Comisii.

Interpretarea

dispozițiilor legale referitoare la nesoluționarea în termen și refuzul

nejustificat de a soluționa o cerere relevă faptul că nu orice refuz de a

soluționa o cerere adresată autorității se poate califica drept refuz

nejustificat ci doar acel refuz care se fundamentează pe un exces de putere

Refuzul de a

soluționa favorabil o cerere de către autoritatea publică presupune exprimarea

neechivocă a poziției de către aceasta urmare a unei solicitări exprese, cu

depășirea limitelor dreptului de apreciere cu care a fost investită

autoritatea.

Or, regimul

stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv de

către stat instituit de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 trebuie pus în

aplicare în mod coerent pentru a evita o posibilă insecuritate juridică și

incertitudine pentru subiectele de drept vizate cu respectarea termenelor și

procedurilor instituite și fără ingerința unor factori externi care să

determine soluții diferite în situații similare.

Recursul este

nefondat și urmează a fi respins pentru motivele ce vor fi expuse în

continuare:

Capitolul V -

Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor - din Legea nr.

247/2005 nu conține prevederi care să-i confere Comisiei Centrale atribuții în

privința verificării dispozițiilor emise de autoritățile locale sub aspectul

conținutului acestora, respectiv dacă aceste acte administrative oferă

suficiente informații în vederea identificării imobilelor pentru care urmează a

se acorda despăgubiri, după cum este cazul în speța de față. Chestiunea pusă în

discuție este fără îndoială, de competența evaluatorului/societății de

evaluatori, așa cum rezultă din prevederile art. 16 alin. (6) și alin.  (6

1

)

- alin. (6

5

) din actul normativ precitat.

Apoi, competența

acestei autorități publice centrale de a efectua un control de legalitate se

rezumă doar la a verifica legalitatea respingerii cererilor de restituire în

natură, după cum rezultă din prevederile art. 16 alin. (4) din Legea nr.

247/2005. Or, în speță, pe terenul în discuție există edificate construcții,

astfel că imobilul nu poate fi restituit în natură, pe de o parte, iar pe de

altă parte, reclamanții sunt  de acord cu acordarea de despăgubiri prin

echivalent și nu au contestat dispoziția autorității locale.

Intervalul mare de

timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparațiilor

pentru bunurile imobile preluate abuziv, în condițiile în care calitatea de

persoană îndreptățită la despăgubiri a fost stabilită prin Dispoziția nr. 431

din 17 octombrie 2006, iar dosarul a fost înregistrat în același an la Comisia

Centrală, conferă consistență concluziei instanței de fond, în sensul

încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil,

consacrat de art. 6 § 1 din Convenția europeană a drepturilor omului.

Cu referire concretă

la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reține că instanța de fond

întemeiat a reținut că, prin conduita manifestată în soluționarea dosarului de

despăgubire, autoritatea pârâtă - Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor a încălcat principiul termenului rezonabil consacrat de art. 6

para.1 din Convenția europeană a drepturilor omului, a cărui incidență nu este

înlăturată de împrejurarea că învestirea Comisiei Centrale și desemnarea

evaluatorului se fac potrivit procedurii speciale reglementate de Titlul VII al

Legii nr. 247/2005.

Soluționarea cauzelor

în mod imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil constituie și element

al dreptului la o bună administrație, drept fundamental al cetățeanului Uniunii

Europene consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii

Europene și care reprezintă un reper în orientarea conduitei administrative a

autorităților publice ale statelor membre, acesta fiind un argument în plus în

sensul netemeiniciei criticilor aduse hotărârii recurate.

Complexitatea

etapelor procedurale reglementate de lege poate constitui un criteriu de apreciere

a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru

justificarea unei conduite arbitrare ori a pasivității autorității publice.

Pasivitatea

manifestată de Comisie în perioada scursă de la data înregistrării dosarului,

prin neexecutarea atribuțiilor legale stabilite prin Legea nr. 247/2005, în

condițiile în care actul normativ precitat nu cuprinde dispoziții care să-i

confere acesteia competențe în privința verificării  dispozițiilor emise de

autoritățile publice locale și a dosarelor de despăgubiri, în sensul în care

se  pretinde în cauza de față, justifică cu deplin temei calificarea

comportamentului pârâtei ca fiind un refuz nejustificat de soluționare a

cererii reclamanților, așa cum a procedat instanța de fond în sentința recurată,

prin raportare la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Față de cele ce

preced, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este  nefondat,

astfel că îl va respinge ca atare, potrivit dispozițiilor art. 312 alin. (1) C.

proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva

Sentinței civile nr. 287 din 12 mai 2011 a Curții de Apel Cluj, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 7 martie 2012.

Procesat de GGC - DG