ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5621/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul B.A. a chemat în judecată pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând obligarea pârâtelor la soluționarea dosarului de despăgubire transmis pârâtelor cu adresa din 29 noiembrie 2007, cu privire la acordarea despăgubirilor în legătură cu imobilul situat în Cluj-Napoca, prin acordarea despăgubirilor cuvenite în favoarea acestuia, cu obligarea pârâtului la plata daunelor cominatorii în cuantum de 50 RON/zi de întârziere și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea acțiunii reclamantul a învederatinstanței că a solicitat în temeiul Legii nr. 10/2001 măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Cluj-Napoca, iar dosarul său de revendicare a fost înaintat spre soluționare pârâtei Comisia Centrală pentru stabilirea Despăgubirilor de către Instituția Prefectului Județului Cluj cu adresa din 19 noiembrie 2007. Întrucât de la acea dată și până la data formulării acțiunii, 17 noiembrie 2010, nu a primit nicio înștiințare sau comunicare privind stadiul în care se află dosarul său de despăgubiri și având în vedere perioada îndelungată de 3 ani de zile în care pârâta în mod cu totul nelegal și nejustificat refuză soluționarea acestui dosar, a înțeles să se adreseze instanței pentru realizarea dreptului său, respectiv acordarea despăgubirilor sub forma unor măsuri reparatorii în conformitate cu Titlul VII din Legea nr. 247/2005 prin emiterea unei decizii.

Pârâta Comisia centrală pentru stabilirea despăgubirilor prin întâmpinare a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 62 din 1 februarie 2011 Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și a respins acțiunea față de această pârâtă, a admis acțiunea formulată de reclamantul B.A. în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și, în consecință, a obligat pârâta să analizeze și să înainteze dosarul evaluatorului pentru întocmirea raportului de evaluare și să emită subsecvent decizia privind titlul de despăgubire în favoarea reclamantului cu privire la imobilul situat în C.N., jud. Cluj.

Totodată, a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii în cuantum de 50 RON/zi de întârziere începând cu data de 17 noiembrie 2010 și până la executarea efectivă și a respins capătul de cerere privind plata cheltuielilor de judecată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților este întemeiată apreciind că aceasta nu are calitate procesuală pasivă în demersul judiciar al reclamantului care vizează obținerea despăgubirilor aferente imobilului nerestituit. Pe fondul cauzei instanța a reținut că reclamantul este în posesia unui bun în sensul art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția pentru asigurarea drepturilor omului și libertăților fundamentale ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.

Prin urmare, reclamantul poate invoca dreptul la respectarea proprietății așa cum rezultă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În acest sens, conform art. 11 și art. 20 din Constituția României, Curtea de Apel a avut în vedere hotărârile de condamnare a României în cauzele Togănel, Grădinaru și Jujescu contra României, ca și cele din hotărâri anterioare pronunțate în cauzele Străin, Porteanu, Păduraru și Brumărescu. Instanța de fond a apreciat că este necesar a da eficiență acțiunii reclamantului prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești coercitivă pentru autoritatea administrativă în vederea îndeplinirii în cel mai scurt timp și eficient a atribuțiilor sale tocmai pentru a nu expune reclamantul arbitrariului și hazardului cu consecințe grave asupra drepturilor și intereselor legitime de care acesta se prevalează.

În privința duratei procedurii, s-a consacrat și principiul conform căruia acest concept cuprinde și fazele administrative ale soluționării unei pretenții legate de exercițiul unui drept civil, astfel încât procedura de acordare a măsurilor reparatorii trebuie considerată în cauză că a fost inițiată încă în cursul anului 2001, prin emiterea notificării în temeiul Legii nr. 10/2001. Luând în considerare intervalul de timp scurs de atunci, precum și faptul că, în baza legislației interne, reclamantul este ținut să mai aștepte încă o perioadă nedeterminată de timp, fiind condiționat și de existența disponibilităților bănești, o durată totală a procedurii de 8-9 ani a fost considerată de către instanța de fond ca nefiind rezonabilă.

Reținând că procedura administrativă prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, nefiind finalizată într-un termen rezonabil, instanța de fond a admis și capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata daunelor cominatorii în cuantum de 50 RON/zi de întârziere începând cu data formulării acțiunii, 17 noiembrie 2010, și până la executarea efectivă. În ceea ce privește capătul de cerere privind plata cheltuielilor de judecată, reținând că deși în cauză există o culpă procesuală a pârâtei, însă reclamantul nu a făcut dovada cuantumului cheltuielilor de judecată, instanța de fond a respins acest capăt de cerere ca nedovedit. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța de fond în mod greșit, a reținut că au fost încălcate dispozițiile privind respectarea unui termen rezonabil de soluționare a cauzei. În cauza supusă judecății, etapa transmiterii și înregistrării dosarelor a fost parcursă în ceea ce privește dosarul privind acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantului în sensul că dosarul aferent dispoziției din 20 septembrie 2007, a fost transmis Secretariatul Comisiei Centrale de către Primăria Municipiului Cluj Napoca și înregistrat. Referitor la verificarea legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilul-notificat de reclamant precum și etapa evaluării, recurenta menționează că aceste etape sunt condiționate de respectarea ordinii de înregistrare a dosarelor, așa cum s-a stabilit prin decizia din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În aplicarea acestor prevederi, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis decizia din 28 februarie 2006 care prevedea selectarea aleatorie atât a dosarului de despăgubire cât și a evaluatorului/societății de evaluare, cu mențiunea că această decizie a fost înlocuită cu decizia din 16 septembrie 2008. Astfel, prin decizia din 16 septembrie 2008, Comisia Centrală a stabilit două categorii de dosare, respectiv cele transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de apariția O.U.G nr. 81/2007 și cele transmise după intrarea în vigoarea a actului normativ amintit, dispoziții însoțite de avizul de legalitate emise de prefecturi.

Recurenta consideră că nu poate fi vorba de refuzul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, atât timp cât așa cum a arătat procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 a fost declanșată, dosarul fiind transmis Secretariatului Comisiei Centrale. Totodată, potrivit dreptului civil, daunele cominatorii se aplică numai atunci când este vorba de asigurarea executării obligațiilor de a face și de a nu face.

Ori, în prezenta cauză, faptul că nu fost emisă decizia reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, din moment ce procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, în urma căreia se emite decizia conținând titlul de despăgubire, nu este finalizată, deoarece este condiționată de respectarea ordinii de înregistrare a dosarelor, așa cum s-a stabilit prin decizia din 16 septembrie 2008. Recurenta mai susține că aplicarea unei sancțiuni menite să ducă la executarea hotărârii se impune numai în cazul în care autoritatea publică pârâtă refuză să execute de bună voie hotărârea instanței, ori, în cauza de față, nu poate fi vorba de așa ceva.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește obligarea pârâtei la plata daunelor cominatorii. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit doctrinei și practicii judiciare daunele cominatorii reprezintă o instituție creată pentru garantarea indirectă a executării obligațiilor de „a face”, intuituu personae. Înalta Curte reține că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 și urmtoarele din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanța de control judiciar are în vedere și faptul că în dreptul comun posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligații de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate realiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plătește în contul statului și nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligației. Astfel fiind , Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, acesta instituind o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

Prin urmare, Înalta Curte va modifica sentința recurată în sensul că va respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii . Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, instanța de fond în mod corect a admis acțiunea reclamantului, motiv pentru care vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței pentru următoarele considerente: Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării.

Alineatul 3 al aceluiași articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi. Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.

Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare. După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire. Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ se menționează că în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare. În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1) - (2) și alin. (7) reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate /propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauza de față dosarul de despăgubire pentru dispoziția emisă a fost transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2007, respectându-se verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură. Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de soluționare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia din 2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate.

Omisiunea legiuitorului de a stabili un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă din procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor statuată de Legea nr. 247/2005 nu poate conduce la ideea ca autoritatea publică să determine ea însăși acest interval de timp printr-un criteriu aleatoriu. Soluționarea unei cauze într-un termen rezonabil reprezintă o garanție instituită de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, garanție ce privește, în cauzele de natură civilă, nu numai desfășurarea procedurii în fața instanței de judecată, dar și procedura preliminară de natură administrativă atunci când sesizarea unei jurisdicții este condiționată în prealabil de parcurgerea acestei proceduri.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluționarea cererilor reclamantului de emitere a titlurilor de despăgubire se aduc grave prejudicii reclamantului . În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) din C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica, în parte, sentința atacată în sensul respingerii capătului de cerere privind obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii, cu menținerea celorlalte dispoziții.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva sentinței civile nr. 62 din 1 februarie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 noiembrie 2011.