ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 207/2014

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 5724/2/2011 reclamantul R.C.R.I.S.S. - Centrul Romilor pentru Intervenție Socială și Studii a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.N.C.D., pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: - (i) anularea Hotărârii nr. 175 din 4 mai 2011 a C.N.C.D.i; - (ii) retransmiterea dosarului la autoritatea pârâtă și obligarea acesteia la examinarea pe fond a petiției. În motivarea cererii, reclamantul a învederat instanței, în esență, următoarele: La data de 7 martie 2011 a fost înregistrată la C.N.C.D. petiția formulată de R.C.R.I.S.S. - Centrul Romilor pentru Intervenție Socială și Studii cu privire la declarațiile făcute de Președintele Traian Băsescu, în data de 3 noiembrie 2010, în cadrul unei vizite oficiale în Slovenia, cu referire la romii nomazi, prezentându-i drept dificil de integrat, nedoritori de muncă și în mod tradițional infractori. R.C.R.I.S.S. a invocat în drept încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) și (4), art. 15 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor faptelor de discriminare, republicată. În data de 6 aprilie 2011, în cadrul ședinței Colegiului director al C.N.C.D. s-a invocat, din oficiu, excepția de necompetență teritorială, raportat la faptul că declarațiile Președintelui au avut loc pe teritoriul altui stat, respectiv în Slovenia. Prin Hotărârea nr. 175/4 mai 2011, C.N.C.D. a admis excepția de necompetență teritorială a C.N.C.D. Sub aspect procedural, reclamantul a criticat hotărârea adoptată de C.N.C.D., arătând că se impunea respingerea excepției de necompetență teritorială ca tardivă, întrucât nu a fost invocată înainte de începerea dezbaterilor pe fond, ci după încheierea acestora, și chiar după depunerea concluziilor scrise. Pe fondul cauzei, reclamantul a susținut nelegalitatea hotărârii C.N.C.D., pentru următoarele motive: Premisa de la care pleacă hotărârea contestată este vădit eronată. O faptă prin care se atinge demnitatea umană nu este în niciun caz executată și consumată instantaneu. Dreptul la demnitate și dreptul de a nu fi discriminat au caracter absolut, existența acestora neavând legătură cu granițele naționale. Este un drept erga omnes, care trebuie respectat de către orice persoană fizică sau juridică indiferent de locul în care aceasta se află. A considera că acest drept fundamental este afectat de condiții, cum ar fi teritorialitatea, ori că un cetățean român este obligat să respecte Constituția și legile țări numai atunci când se află pe teritoriul românesc, aruncă cu totul în derizoriu orice teorie a protecției drepturilor omului. În realitate, fapta de discriminare a produs efecte la nivelul societății românești, respectiv la nivelul comunității rome din România. Săvârșirea faptei contravenționale incriminate nu se limitează la locul fizic în care au fost făcute declarațiile, ci este necesar să fie luate în considerare, cu prioritate, efectele faptei reclamate. Or, aceste efecte s-au produs, în mod covârșitor, în România, afectând în mod substanțial și vizibil societatea românească. Declarațiile încriminate au fost amplu dezbătute public în România (de exemplu, în presa națională și locală), grupul supus discriminării în această cauză fiind cel al romilor, considerați nomazi de către Președinte, cu referire directă la romii din România - cetățeni români, ale căror drepturi ar trebui apărate de C.N.C.D. fără discriminare. Totodată, Președintele era însoțit de ziariști români, fiind pe deplin conștient de faptul că afirmațiile sale vor ajunge în România și vor produce efecte în România. În acest sens, în opinia minoritară a celor 2 membri ai Colegiului Director al C.N.C.D. se indică și cauze similare, soluționate pe fond de C.N.C.D. și sancționate cu amendă contravențională, cum ar fi Hotărârea C.N.C.D. nr. 418/2010 cu privire la afirmațiile făcute la Paris de I.N. la adresa minorităților rome și maghiare. În mod just, în opinia separată, cei doi membri ai Colegiului Director al C.N.C.D. au apreciat că se impune respingerea excepției de necompetență teritorială și au procedat la investigarea pe fond a petiției formulate de R.C.R.I.S.S.

Apărările formulate de pârâtul C.N.C.D. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 25 noiembrie 2011, autoritatea pârâtă a solicitat respingerea plângerii împotriva Hotărârii nr. 175 din 04 mai 2011 emisă de Colegiul Director al C.N.C.D., invocând, în special următoarele argumente: Potrivit art. 29 din „Procedura internă de soluționare a petițiilor și sesizărilor”, act administrativ cu forță normativă adoptat prin Ordinul președintelui C.N.C.D. nr. 144/2008, publicat în M. Of. nr. 348 din 06 mai 2008, Colegiul director al C.N.C.D. este îndreptățit să invoce ex officio excepția de proprie necompetență și în cursul soluționării petiției, cu respectarea în esență a principiilor dreptului la apărare și contradictorialității, astfel cum s-a procedat și în cazul dedus judecății. O.G. nr. 137/2000, republicată, poartă trăsătura actului normativ special în materie contravențională, în raport cu legislația cadru privind regimul juridic al contravențiilor reprezentată de O.G. nr. 2/2001. Potrivit art. 47 din O.G. nr. 2/2001, dispozițiile acestei ordonanțe se completează cu cele ale C. proc. civ. Dreptul contravențional se constituie în latură a dreptului administrativ, adecvat principiilor de drept, precum și literaturii de specialitate. De asemenea, conform art. 28, dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 se completează cu cele ale C. proc. civ., care reglementează principiile și procedurile specifice desfășurării procesului civil. C. civ., prin art. 7, stabilește la nivel de principiu, în contextul fixării teritorialității legii civile, că actele adoptate de autoritățile și instituțiile publice centrale se aplică pe întreg teritoriul tării, afară de cazul când se prevede altfel. Aplicarea legii civile în speță are la bază principiul teritorialității, care prevede că legea se aplică pe teritoriul statului care a edictat-o în baza laturii interne a suveranității sale. Aplicarea legii contravenționale în spațiu, circumstanțiat atragerii răspunderii juridice contravenționale, presupune stabilirea lucrului unde s-a săvârșit contravenția. Raportat la obiectul pricinii, actul bănuit a reprezenta o discriminare (declarația verbală publică) este finit printr-o executare singulară, neetapizată, consumarea acțiunii materializându-se integral, în timp și spațiu (pe teritoriul statului terț),prin efectul produs instant, promt și sincronic, independent de existența factorului mijlocitor extern - mass-media. Prin urmare, se impune respingerea plângerii reclamantului și menținerea ca judicioasă și legală a Hotărârii nr. 175 din 04 mai 2011 emisă de Colegiul director al C.N.C.D.

Procedura derulată în fața primei instanței Prin încheierea din data de 8 februarie 2012 a fost încuviințată în principiu cererea de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulată de Fundația Centrul de Resurse Juridice. De asemenea, prin încheierea din data de 04 aprilie 2012, instanța a dispus, la cererea reclamantului, introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Președintelui României - Traian Băsescu, prin Administrația Prezidențială. Administrația Prezidențială, în numele Președintelui României, a solicitat, prin întâmpinare, respingerea acțiunii și menținerea Hotărârii C.N.C.D. nr. 175/2011, arătând că dreptul contravențional este inaplicabil contravențiilor săvârșite în afara spațiului pe care statul român își exercită suveranitatea, că afirmația pretins discriminatorie trebuie analizată în contextul în care a fost făcută, aceasta reprezentând manifestarea dreptului la opinie și la libera exprimare, drept protejat prin însăși O.G. nr. 137/2000, respectiv art. 2 alin. (8) din acest act normativ. Prin încheierea din data de 13 iunie 2012, instanța a respins cererea reclamantului de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare privind interpretarea unor dispoziții din Directiva nr. 43/2000, apreciind că nu este necesară pronunțarea unei hotărâri preliminare, întrucât aplicabilitatea art. 2 și art. 15 din Directiva nr. 43/2000 este suficient de clară, această claritate impunându-se fără a lăsa loc de interpretări. În cauză a fost administrată proba cu înscrisuri, iar în cadrul acesteia a fost depusă documentația care a stat la baza emiterii hotărârii contestate, în temeiul art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4364 din 27 iunie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a dispus: admiterea cererii formulate de reclamantul R.C.R.I.S.S. - Centrul Romilor pentru Intervenție Socială și Studii, în contradictoriu cu pârâții C.N.C.D., Președintele României - Traian Băsescu, prin Administrația Prezidențială, anularea Hotărârii nr. 175 din 04 aprilie 2011 emisă de C.N.C.D., obligarea pârâtului C.N.C.D. să soluționeze petiția din 07 martie 2011 ce formează obiectul Dosarului nr. 101/2011 și admiterea cererii de intervenție în interesul reclamantului formulată de intervenientul Centrul de Resurse Juridice. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în considerentele relevante ale hotărârii, următoarele: Prin Hotărârea nr. 175 din 04 mai 2011, C.N.C.D. a admis excepția de necompetență teritorială, pe motiv că fapta sesizată a fost săvârșită la data de 03 noiembrie 2010 pe teritoriul Sloveniei. Fapta sesizată de reclamant se referă la declarația Președintelui României Traian Băsescu, din data de 3 noiembrie 2010, cu ocazia vizitei oficiale în Slovenia, în legătură cu procesul de adresare la Spațiul Shengen. Având în vedere că autoritatea pârâtă a fost sesizată pentru a investiga dacă fapta presupusă a fi discriminare poate fi încadrată în categoria contravențiilor prevăzute de O.G. nr. 137/2000, C.N.C.D. trebuia să țină cont de principiul ubicuități aplicabil în materie contravențională. Conform acestui principiu, fapta se consideră săvârșită pe teritoriul țării, dacă pe acest teritoriu a fost efectuat un act de executare ori dacă s-a produs rezultatul faptei. În speță, deși declarația Președintelui României a fost dată pe teritoriul Republicii Slovenia, reclamantul a luat cunoștință de aceasta pe teritoriul României, prin intermediul mass-media. În acest mod, rezultatul faptei s-a produs și pe teritoriul României. C.N.C.D. are de analizat fapta în privința efectelor produse pe teritoriul României și nu cu privire la efectele acesteia produse pe teritoriul altui stat. Prin admiterea excepției de necompetență teritorială, autoritatea pârâtă a încălcat dreptul petentei de acces liber pe justiție, în condițiile în care exercitarea acestui drept reprezintă asigurarea efectivă la analizarea pe fond a petiției și nu doar permisiunea de a înregistra petiția la C.N.C.D. și de a contesta în instanță soluția de desistare a autorității publice în privința soluționării petiției. Aceasta, cu atât mai mult cu cât, constatarea necompetenței teritoriale ar trebui să conducă la transmiterea petiției altui organism competent să o analizeze pe fond și nu să constituie o soluție finală cu efect de împiedicare a accesului la justiție și care, în fapt, echivalează cu o soluție de respingere ca inadmisibilă a petiției. În considerarea acestor motive, prima instanță a admis cererea reclamantului și, pe cale de consecință, cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Centrul de Resurse Juridice.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 4364 din 27 iunie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, C.N.C.D., susținând că este nelegală, pentru următoarele motive: 5.1. În mod eronat prima instanță a reținut că C.N.C.D. nu a ținut cont de principiul ubicuității „aplicabil, de regulă, materiei contravenționale”. Principiul ubicuității (instituit prin dispozițiile C. pen.) dictează exclusiv în materie penală, în sensul că infracțiunea se socotește a fi comisă pe teritoriul țării atunci când pe acel teritoriu a avut loc acțiunea infracțională ori s-a produs rezultatul faptei penale. Prin apelarea la o teorie specifică dreptului penal, judecătorul fondului provoacă o asociere intra-judiciară a materiei contravenționale cu cea penală, astfel încât un principiu juridic caracteristic strict dreptului penal, respectiv principiul ubicuității, să capete incidență în domeniul aplicării în spațiu a legii contravenționale. Circumscris spațiului de aplicare a legislației contravenționale naționale și, corelativ, stabilirii competenței teritoriale a C.N.C.D., O.G. nr. 137/2000, republicată, reliefează, expresia voinței legislatorului român de a adopta un act normativ special prin care se sancționează contravențional faptele de discriminare, aria sa de aplicare fiind determinată de limitele teritoriale ale României. Potrivit art. 47 din O.G. nr. 2/2001, dispozițiile acestei ordonanțe se completează cu cele ale C. proc. civ. De asemenea, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu cele ale Codului de procedură civilă. Extinzând cadrul juridic civil, art. 10 pct. 8 C. proc. civ., prevede că instanța competentă teritorial în cererile ce izvorăsc dintr-un fapt ilicit este cea în circumscripția căreia s-a săvârșit acel fapt. Aplicarea legii civile în spațiu are la bază principiul teritorialității, care prevede că legea se aplică pe teritoriul statului care a edictat-o, în baza laturii interne a suveranității sale. În mod eronat prima instanță a reținut că, deși declarația împricinată a fost dată pe teritoriul Republicii Slovenia, întrucât aceasta a fost diseminată pe teritoriul României, prin intermediul mass-media, rezultatul s-ar fi produs (și) pe teritoriul României. Fapta constând într-o afirmație publică oferită pe teritoriul unui stat străin, afirmațiile care-i viza de facto pe romii nomazi neintegrați și neasimilați, deci alții decât romii de cetățenie română, integrați și asimilați (social și național), este circumscrisă unei executări singulare, aceasta subzistând printr-un act unic, nedivizat, epuizat instantaneu, promt și nemijlocit pe teritoriul aceluiași stat terț. A menține soluția primei instanțe, astfel cum a fost argumentată, respectiv a administra regula ubicuității în sensul dispus de instanță, ar presupune că orice declarație verbală exprimată public pe teritoriul unui stat terț, de natura estimării unei lezări a cetățenilor români de etnie, diseminată în România, prin intermediul mass-media, ar atrage incidența legislației naționale în materie de discriminare și, de plano, jurisdicția teritorială a organelor abilitate din România, respectiv competența C.N.C.D. cu privire la astfel de declarații. În concluzie, devine indubitabil aspectul că apelul judecătorului de fond la regula ubicuității este inadecvat, pe de o parte, încât aceasta semnifică, sub specie juris, strict un element constitutiv al principiului aplicării legii penale române în spațiu, iar, pe de altă parte, acceptând ab absurdum, transferul în extenso al unei reguli juridice stricte către o materie de drept terță, deoarece nu se concretizează sau nu se confirmă imperativul acestei reguli, anume ca acțiunea sau rezultatul să se fi produs pe teritoriul României. 5.2. În mod eronat prima instanță a apreciat că, prin admiterea excepției necompetenței teritoriale, C.N.C.D. ar fi încălcat dreptul petentei de acces liber la justiție. Legislația specială în materie de discriminare - O.G. nr. 137/2000, republicată, îi rezervă subiectului pasiv al discriminării două căi de protecție instituțională antidiscriminare, facultative, fezabil complementare, dar autonome și nesubordonate, și anume: - calea administrativ jurisdicțională, asigurată prin aptitudinea generală a C.N.C.D. în domeniul constatării și sancționării tuturor faptelor de discriminare; - calea jurisdicțional - judiciară, circumscrisă răspunderii civile delictuale, conturată prin funcția sa reparatorie ce constă în obligarea subiectului activ al discriminării la repararea prejudiciului cauzat, respectiv repunerea în situația anterioară, prin înlăturarea tuturor consecințelor dăunătoare ale faptei ilicite. Așadar, prin reținerea necompetenței teritoriale a C.N.C.D., petentei nu-i este îngrădit sub nicio formă dreptul de acces la justiție, aceasta având deschisă „calea justiției”, așa cum consacră dispozițiile art. 27 din O.G. nr. 137/2000, republicată, în deplină concordanță cu art. 21 din Constituția României. Referitor la eventuala transmitere a petiției către un alt organism competent, ca urmare a constatării necompetenței teritoriale a C.N.C.D., se impune a se avea în vedere că ceea ce se poate reține în cauză este o necompetență teritorială absolută, o necompetență teritorială exclusivă, de natură dirimantă și peremptorie, care presupune per se o respingere asociată inadmisibilității petiției în raport cu necompetența absolută pentru teritorialitate exclusivă a organului administrativ-jurisdicțional național în materie contravențională: În concluzie, pentru motivele arătate, în temeiul art. 299 și art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, respingerea acțiunii reclamantei, cu menținerea Hotărârii C.N.C.D. nr. 175/2011, ca fiind legală și temeinică. Intimații, deși au fost legal citați, nu au formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat în cauză. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1.Argumente de fapt și de drept relevante Litigiul dedus judecății are ca obiect exercitarea controlului de legalitate asupra Hotărârii nr. 175 din 4 mai 2011 emisă de Colegiul director al C.N.C.D. Prin această hotărâre, adoptată cu majoritate de voturi, C.N.C.D. a admis excepția de necompetență teritorială, invocată din oficiu, cu privire la sesizarea formulată de R.C.R.I.S.S. împotriva Președintelui României - Traian Băsescu, având ca obiect o presupusă faptă de discriminare săvârșită cu ocazia declarațiilor făcute în data de 3 noiembrie 2010, în cursul unei vizitei oficiale în Slovenia, faptă care a vizat atingerea demnității și crearea unei atmosfere degradante, umilitoare și ofensatoare împotriva romilor. Dispunând admiterea cererii reclamantului R.C.R.I.S.S. și anularea Hotărârii nr. 175 din 04 mai 2011, în mod eronat, prima instanță a invocat principiul ubicuității, apreciind că acesta este aplicabil în materie contravențională. Conform principiului ubicuității, astfel cum acesta este consacrat prin dispozițiile C. pen., infracțiunea se consideră săvârșită pe teritoriul țării și atunci când pe acest teritoriu s-a efectuat numai un act de executare ori s-a produs rezultatul infracțiunii. Înalta Curte reține, în acord cu susținerile recurentului, că principiul ubicuității guvernează aplicarea legii penale în spațiu, este de strictă interpretare și aplicare, nefiind incident în materie contravențională. Cu toate acestea, soluția primei instanțe de anulare a Hotărârii C.N.C.D. este legală, astfel că urmează a fi menținută, în considerarea următoarelor argumente: Aplicarea legii civile în spațiu are la bază principiul teritorialității, care prevede că legea se aplică pe teritoriul statului care a edictat- o în baza laturii interne a suveranității sale. În cauza supusă judecății, aplicarea reglementării speciale în materie contravențională, reprezentată de O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor faptelor de discriminare, republicată, presupune ab inițio stabilirea locului săvârșirii contravenției. Referindu-se la dreptul la demnitate, O.G. nr. 137/2000 prevede la art. 15, următoarele: „Constituie contravenție (...) orice comportament manifestat în public, având caracter de propagandă naționalist - șovină, de instigare la ură rasială sau națională, ori acel comportament care are ca scop sau vizează atingerea demnității ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare, îndreptat împotriva unei persoane, unui grup de persoane sau unei comunități și legat de apartenența acestora la o anumită rasă, naționalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată (...)”. În interpretarea și aplicarea reglementării incidente, Înalta Curte apreciază că decisiv în determinarea legii civile aplicabile în spațiu și, implicit, a competenței autorității administrative, este momentul consumării presupusei fapte de discriminare. Cum această pretinsă faptă vizează încălcarea dreptului la demnitate, nu se poate vorbi de epuizarea acesteia decât în momentul în care efectele acțiunii (declarației) reclamate au ajuns la persoanele vizate și au fost efectiv percepute de acestea. În speța de față, efectele faptei sesizate s-au produs covârșitor pe teritoriul României, de vreme ce declarațiile Președintelui nu au fost adresate în mod exclusiv ori prioritar opiniei publice din Slovenia, ci au vizat comunitatea romilor din România. Afirmațiile pretins discriminatorii au fost făcute ca răspuns la întrebarea unei jurnaliste slovene în legătură cu măsurile luate de autoritățile române în privința romilor și s-au raportat la o experiență personală al Președintelui României din perioada în care era primar al Bucureștiului. Președintele a fost însoțit de zariști români, iar declarațiile acestuia au fost amplu dezbătute public în România, în presa națională și locală. În acest context, în mod eronat C.N.C.D., în opinia majoritară, a invocat din oficiu și a reținut necompetența sa teritorială în soluționarea sesizării formulate de R.C.R.I.S.S., constatările primei instanțe fiind legale în această privință. Hotărârea adoptată în acest caz de C.N.C.D. este în contradicție cu însăși practica administrativă a aceste autorități care, într-o cauză având ca obiect declarații făcute la Paris de numitul I.N. la adresa minorităților rome și maghiare, a pronunțat Hotărârea nr. 418 din 15 decembrie 2010, definitivă, prin care, fără a pune în discuție o eventuală necompetență a Consiliului, a analizat pe fond sesizarea și a dispus aplicarea unei sancțiuni contravenționale. Acest precedent creat în practica autorității pârâte se impunea a fi respectat și aplicat cu claritate și coerență rezonabilă în scopul evitării, pe cât posibil, a incertitudinii și ambiguității pentru persoanele interesate de măsurile adoptate de Consiliu în activitatea de prevenire și sancționare a tuturor faptelor de discriminare, cu atât mai mult cu cât în reglementarea specială reprezentată de O.G. nr. 137/2000 nu se regăsesc reguli specifice în materie de competență. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului de acces la instanță, parte componentă a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte reține că procedura în litigiu are ca obiect legalitatea deciziei unei autorități administrative, iar dreptul de acces la justiție este asigurat prin controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ asupra hotărârilor adoptate de C.N.C.D., în condițiile și termenele instituite de O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâtul C.N.C.D.