ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5520/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 12.06.2020, reclamantul Președintele României A. - prin administrația prezidențială a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, solicitând anularea Hotărârii Colegiului Director al CNCD nr. 443/20.05.2020, pronunțată în Dosarul nr. x/2020 conexat cu dosarele nr. x/2020, y/2020, z/2020, w/2020 și respingerea petițiilor depuse la CNCD, întrucât declarația Președintelui României din data de 29.04.2020 este o declarație politică, se încadrează în limitele de exprimare ale omului politic pe un subiect de interes general și nu reprezintă discriminare în sensul O.G. nr. 137/2000.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 100 din 29 ianuarie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității de reprezentant a Administrației Prezidențiale, a respins cererea formulată de reclamantul Președintele României A. - prin Administrația Prezidențială în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, B., C. și D., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Recurentul – reclamant Președintele României A. - prin Administrația Prezidențială a declarat recurs împotriva sentinței nr. 100 din 29 ianuarie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Subsumat primului motiv de casare, în recurs s-a arătat, în esență, că hotărârea atacată nu este motivată convingător și coerent, fiind, practic, nemotivată, în condițiile în care analiza efectuată de instanță este superficială, incompletă și pe alocuri contradictorie cu încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și a garanțiilor dreptului la un proces echitabil, impuse prin art. 21 alin. (3) din Constituția României și prin art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat prin jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În dezvoltarea acestor critici, recurentul- reclamant s-a referit, în concret, la considerentele referitoare la calificarea juridică a Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, ca organism jurisdicțional, la pretinsa contrarietate dintre considerente și dispozitiv sub aspectul soluționării unei excepții de lipsă de calitate procesuală activă, la împrejurările legate de incompatibilitatea unui membru al acestuia și la maniera în care au fost examinate criticile referitoare la încălcarea imunității Președintelui României, pe de o parte, și aspectele privind reprezentarea Președintelui României prin Administrația Prezidențială, pe de altă parte. Din perspectiva motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- reclamant și-a structurat criticile pe două aspecte de nelegalitate, pe care le-a argumentat pe larg, cu trimiteri la probele cauzei și la jurisprudența Curții constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului: - neaplicarea art. 84 alin. (2), raportat la art. 72 alin. (1) și art. 147 alin. (4) din Constituția României, cu privire la imunitatea Președintelui României: - aplicarea greșită a art. 2 alin. (1) și art. 15 din O.G. nr. 137/2000, în ceea ce privește reținerea faptei de discriminare.

Apărările intimaților Intimatul- pârât D. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând apărări detaliate cu privire la motivele de casare invocate. În esență, referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat și argumentat că sentința este motivată convingător sub toate aspectele reclamate de recurent și nu conține contradicții de logică. Cu privire la criticile subsumate motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul- pârât a arătat că acestea sunt nefondate, pentru că în realitate instanța de fond a aplicat corect dispozițiile din Constituția României, Legea nr. 4/1990 privind remunerarea și alte drepturi ale Președintelui României și O.G. nr. 137/2001, precum și jurisprudența Curții Constituționale a României și, după caz, a Curții Europene a Drepturilor Omului în analiza aspectelor legate de imunitatea șefului statului, limitele libertății de exprimare și existența faptei de discriminare. Apărări similare au fost formulate și de intimata- pârâtă B., prin întâmpinarea transmisă la dosar. Intimatul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare conform art. 490 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar note scrise prin care a susținut legalitatea sentinței atacate în raport cu conținutul actului administrativ contestat și cu criticile recurentului, răspunzând pe larg fiecăreia dintre acele critici. În ceea ce privește existența faptei de discriminare, a insistat asupra limitelor imunității atunci când aceasta ar putea veni în coliziune cu principiul nediscriminării și a susținut că afirmațiile imputate trebuie analizate atât în contextul în care au fost făcute, dar și în contextul efectelor pe care erau de natură să le producă, făcând trimitere la normele aplicabile din legislația internă, la reglementări internaționale, la practica judiciară a instanțelor naționale și la jurisprudența CEDO.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări și notele scrise și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că se impune reformarea acesteia, recursul fiind întemeiat în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare Recurentul-reclamant Președintele României A., prin Administrația Prezidențială, a învestit instanța de contencios administrativ în temeiul art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, cu o acțiune având ca obiect anularea Hotărârii nr. 443/20.05.2020, adoptată de intimatul- pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a constatat. Prin hotărârea contestată, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a constatat că declarația conform căreia, în esență, D. a ajutat E. "să treacă prin Camera Deputaților o lege prin care dă o autonomie largă Ținutului Secuiesc", acționând ca o "majoritate toxică", "împotriva României și împotriva românilor", "ca să dea Ardealul Ungurilor", Președintele României angajându-se să nu permită existența unei astfel de legi în timpul mandatului său, reprezintă o faptă de discriminare și încalcă dreptul la demnitate conform art. 2 alin. (1) și art. 15 din O.G. nr. 137/2000, republicată (pct. 1); de asemenea, prin aceeași hotărâre (pct. 2), recurentului- reclamant i s-a aplicat o amendă contravențională în valoare de 5000 RON, potrivit art. 2 alin. (1), art. 15 și art. 26 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, coroborate cu art. 8 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Curtea de apel a examinat motivele de nelegalitate a actului administrativ jurisdicțional invocate de reclamant, care au vizat atât chestiuni formale, procedurale, cât și de fond, ajungând la concluzia că CNCD a adoptat o hotărâre legală. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 5.1. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Argumentele invocate de recurent nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menționată, fiind contrazise de conținutul hotărârii recurate, în care considerentele de fapt și de drept proprii instanței sunt structurate în funcție de motivele invocate în cererea de chemare în judecată, într-un mod ce corespunde exigențelor impuse prin art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și desprinse din jurisprudența CEDO citată în cererea de recurs. Astfel, judecătorul fondului și-a expus în mod clar, logic și coerent raționamentul în legătură cu aspectele indicate în recurs ca fiind deficitare (stabilirea cadrului procesual, excepțiile invocate și soluționate, natura Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării de organism administrativ cu activitate jurisdicțională și efectele acestei calificări asupra evaluării procedurii derulate, precum și împrejurările legate de incompatibilitatea unui membru al acestuia). În egală măsură, instanța de control judiciar constată că examinarea criticilor referitoare la încălcarea imunității Președintelui României, pe de o parte, și aspectele privind reprezentarea Președintelui României prin Administrația Prezidențială, pe de altă parte, nu prezintă considerente contradictorii. Mai exact, nu se poate reține că argumentul referitor la calitatea Administrației Prezidențiale de reprezentant al Președintelui României în litigiile născute în legătură cu faptele săvârșite în exercitarea prerogativelor legale ale președintelui (între care se numără și aceea de a da declarații de presă) ar intra în coliziune cu motivarea soluției sub aspectul inexistenței imunității juridice cu privire la voturile și opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, în care judecătorul fondului a apreciat că nu toate activitățile și atribuțiile Președintelui României și, corelativ, nu toate declarațiile declarațiile publice aferente acestor activități și atribuții au caracter politic, imunitatea fiind înlăturată în măsura în care se constată caracterul discriminatoriu sau potențialul risc discriminatoriu al afirmațiilor sau expresiilor folosite. Faptul că în motivarea soluției nu se dă curs raționamentului propus de o parte, calificării ori semnificației juridice pe care o conferă aceasta unei anumite împrejurări de fapt nu se încadrează în ipotezele cazului de casare analizat (nemotivarea hotărârii, motivarea contradictorie sau motivarea străină de natura cauzei), esențial fiind ca argumentația instanței să fie în măsură să expliciteze, în fapt și în drept, soluția pronunțată în dispozitiv, pe baza unei examinări efective a argumentelor părților, cerință care în speță a fost îndeplinită. Ceea ce îl nemulțumește pe recurentul- reclamant este în realitate soluția pronunțată de instanța de fond, dar argumentele prezentate în motivarea recursului din acest punct de vedere vor fi analizate în cadrul criticilor subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 5.2. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Așa cum rezultă din expunerea rezumativă cuprinsă în pct. 3 din prezenta decizie, criticile formulate în mod explicit de recurenta- reclamantă în dezvoltarea acestui ultim motiv de casare vizează, în esență, chestiunile litigioase privind încălcarea regimului imunității de care beneficiază președintele României și neîntrunirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare sancționate. Cu titlu de premisă, având în vedere cele expuse mai sus în examinarea primului motiv de recurs, Înalta Curte reține că intimatul- pârât a adoptat hotărârea contestată în exercitarea unor atribuții de jurisdicție administrativă, reglementate prin art. 19-20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Constituționale a României (e.g. Decizia nr. 997 din 7 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 18 noiembrie 2008). Calificarea Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, în calitatea lui de organism administrativ cu activitate jurisdicțională, ca fiind sau nu o "instanță" în accepțiunea proprie art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului citată în cererea de recurs nu prezintă, în economia cauzei, relevanța spre care tinde recurentul- reclamant, pentru că din jurisprudența Curții de la Strasbourg reiese, de asemenea, că statele pot alege între două soluții, ambele conforme cu exigențele instituționale ale dreptului la un proces echitabil: fie organismele administrative cu atribuții jurisdicționale îndeplinesc, ele însele, cerințele art. 6 par. 1 din convenție, fie deciziile lor se supun controlului ulterior al unui organ judiciar care prezintă garanțiile cerute de acest articol la Convenției (e.g. Le Compte, Van Leuven și De Meyere c. Belgiei, hotărârea din 23 iunie 1981). În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a hotărât că, în principiu, lipsa de independență sau imparțialitate a organului decizional sau încălcarea de către acest organ a unei garanții procedurale fundamentale nu poate implica o încălcare a art. 6 § 1 în cazul în care decizia a fost supusă controlului ulterior al unui organism judiciar cu "jurisdicție deplină", care a asigurat respectarea garanțiilor prevăzute de art. 6 § 1, remediind încălcarea inițială (De Haan împotriva Țărilor de Jos, pct. 52-55; Crompton împotriva Regatului Unit, pct. 79). Or, hotărârile Consiliului National pentru Combaterea Discriminării sunt supuse unui controlul judecătoresc efectiv, de plină jurisdicție, pe calea contenciosului administrativ, conform art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000. Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că, în speță, judecătorul fondului a reținut că legalitatea hotărârii administrativ- jurisdicționale nu este afectată de pretinsa participare, la adoptarea ei, a unui membru aflat în situație de incompatibilitate, pentru că în hotărârea CNCD se menționează clar că Colegiul director a admis cererea de recuzare a acelui membru și că hotărârea a fost adoptată cu 6 voturi "pentru", unul "împotrivă" și o abținere. S-a mai reținut că indicarea numelui membrului respectiv în finalul hotărârii, într-o rubrică având caracter general referitoare la prezența la ședință, nu este de natură să inducă ideea participării la deliberări și influențării hotărârii în dosarul cazul supus analizei în litigiul de față, deoarece, urmare admiterii recuzării, persoana în cauză nu a mai fost consultată și nu a avut posibilitatea să voteze. Situația de fapt stabilită de prima instanță pe baza probelor administrate nu mai poate fi repusă în discuție în stadiul procesual al recursului, pentru că, în temeiul art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac ce urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, motivele de casare prevăzute în art. 488 C. proc. civ. excluzând posibilitatea reaprecierii probelor. Trecând la analiza criticilor de nelegalitate ce vizează modul în care prima instanță a dezlegat aspectele de fond, intrinseci actului administrativ- jurisdicțional contestat, Înalta Curte va examina cu prioritate motivul privind existența cauzei de înlăturare a răspunderii contravenționale constând în imunitatea conferită Președintelui României prin norme constituționale. Astfel, art. 84 alin. (2) din Constituția României prevede următoarele: "Președintele României se bucură de imunitate. Prevederile art. 72 alin. (1) se aplică în mod corespunzător". Textul corespondent al art. 72 alin. (1) din Constituție are următorul conținut: "Deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului". Imunitatea, ca măsură de excepție într-o societate democratică, este un mijloc de protecție acordat Președintelui, ca și membrilor Parlamentului, menit să-i protejeze de eventuale presiuni, abuzuri și proceduri șicanatorii îndreptate împotriva lor, cu scopul asigurării independenței opiniilor, al respectării principiului separației și echilibrului puterilor în stat și al garantării libertății de exprimare în exercitarea atribuțiilor inerente mandatului. Prima instanță a reținut corect semnificația instituției juridice a imunității Președintelui României, dar a apreciat că declarația sancționată nu se încadrează în sfera de protecție a imunității, pentru că, pe de o parte, nu toate activitățile și atribuțiile Președintelui și, corelativ, nu toate declarațiile aferente acestor activități și atribuții au caracter politic și, pe de altă parte, că nu pot fi apărate de răspundere juridică declarațiile făcute într-un context politic, dar care includ afirmații sau expresii străine scopului politic legitim urmărit, cum ar fi, de exemplu, afirmațiile sau expresiile folosite la adresa unei minorități etnice, care încalcă sau prezintă un potențial de încălcare a principiului nediscriminării. Concluzia judecătorului fondului nu este împărtășită de instanța de control judiciar, care, fără a nega la nivel de principiu valoarea alegațiilor respective și a apărărilor formulate de intimații-pârâți în același sens, reține că acestea nu își găsesc suport în circumstanțele procesului de față. Potrivit art. 80 (Rolul Președintelui) din Constituție, "(1) Președintele României reprezintă statul român și este garantul independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării. (2) Președintele României veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. În acest scop, Președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate." Conform probelor administrate în fața primei instanțe, declarația de presă sancționată în speță a fost făcută la Palatul Cotroceni, sediul Președintelui României și al Administrației Prezidențiale, în ziua de 4 mai 2020, în contextul adoptării tacite a Propunerii legislative privind Statutul de autonomie a Ținutului Secuiesc (PL-x nr. 670/2019, în Camera Deputaților, ca primă cameră sesizată. Declarația se referă, în esență, la activitatea desfășurată în Parlamentul României, în cadrul sau în legătură cu procesul legislativ, de membrii unui partid politic (intimatul- pârât D.) în sprijinul (conform autorului declarației) Uniunii Democrate a Maghiarilor din România, organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale, cu reprezentare în Parlament pe baza rezultatelor alegerilor. Ea reprezintă, prin urmare, o reacție la o procedură legislativă de natură să suscite interesul general, iar nu o luare de poziție la adresa membrilor minorității maghiare din România. Or, având în vedere obiectul de reglementare al propunerii legislative a cărei aprobare tacită prilejuise declarația de presă și fără a analiza, în acest context, termenii folosiți de Președintele României, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a interpretat și aplicat greșit normele constituționale citate mai sus, atunci când a stabilit că în speță nu ar fi vorba despre o opinie politică, exprimată în exercitarea atribuțiilor subsumate rolului prevăzut în art. 80 din Constituție. Fără îndoială, așa cum se reține în sentință și susțin intimații-pârâți, libertatea discursului politic nu este absolută, exercitarea libertății de exprimare este supusă unor limite menite să o încadreze în coordonatele juridice necesare protejării valorilor unei societăți democratice. Însă, după cum Curtea Constituțională a reținut în Avizul consultativ nr. 1/2007 și a reluat în Avizul consultativ nr. 1/2012, "Prerogativele constituționale ca și legitimitatea democratică pe care i-o conferă alegerea lui de către electoratul întregii țări îi impun Președintelui României să aibă un rol activ, prezența lui în viața politică neputând fi rezumată la un exercițiu simbolic și protocolar. Funcțiile de garanție și de veghe consacrate în art. 80 alin. (1) din Constituție implică prin definiție observarea atentă a existenței și funcționării statului, supravegherea vigilentă a modului în care acționează actorii vieții publice - autoritățile publice, organizațiile legitimate de Constituție, societatea civilă - și a respectării principiilor și normelor stabilite prin Constituție, apărarea valorilor consacrate în Legea fundamentală." De asemenea, Curtea Constituțională a constatat că "Președintele României poate, în virtutea prerogativelor și a legitimității sale, să exprime opinii și opțiuni politice, să formuleze observații și critici cu privire la funcționarea autorităților publice și a exponenților acestora, să propună reforme sau măsuri pe care le apreciază dezirabile interesului național. Opiniile, observațiile, preferințele sau cererile Președintelui nu au însă un caracter decizional și nu produc efecte juridice, autoritățile publice rămânând exclusiv responsabile pentru însușirea acestora ca și pentru ignorarea lor. În orice caz, exercitarea de către Președinte a unui rol activ în viața politică și socială a țării nu poate fi caracterizată ca un comportament contrar Constituției." Toate aceste argumente care converg către concluzia incidenței în speță a unei cauze care înlătură răspunderea juridică a recurentului- reclamant și impun reformarea soluției pentru încălcarea normelor de drept material referitoare la regimul imunității de care beneficiază președintele României fac de prisos examinarea criticilor privind aplicarea greșită a art. 2 alin. (1) și art. 15 din O.G. nr. 137/2000, legate de existența în sine a faptei de discriminare și întrunirea elementelor constitutive ale contravenției sancționate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va anula actul administrativ- jurisdicțional contestat.