Tatishvili împotriva Rusiei

Reclamantul s-a născut în 1939 la Tbilisi, Georgia. A fost cetățean al fostei URSS și a continuat să își dețină cetățenia până la 31 decembrie 2000; după aceea a devenit apatridă. Reclamantul locuiește la Moscova. La 25 decembrie 2000, reclamantul a solicitat sediul de pașaport la sediul de poliție “Filevskiy Park” de la Moscova pentru înregistrarea reședinței. Ea și-a produs pașaportul URSS, un formular de consimțământ semnat de proprietarul apartamentului și certificat de autoritatea de întreținere a locuințelor, un formular de cerere de înregistrare a reședinței, un document care prezintă plata taxelor de întreținere a locuințelor și un extras din lista rezidenților. Directorul departamentului pașaportului a refuzat să trateze cererea de înregistrare a reședinței.

El a spus reclamantului că ea nu poate fi înregistrată pentru că nu era o rudă a proprietarului apartament. 10. Reclamantul a insistat asupra refuzului scris. Ea a primit un formular tipărit pe care un cec a fost plasat lângă declarația „folosit să furnizeze un set complet de documente”. Nu a fost specificat care documente lipseau. 11. La 15 ianuarie 2001, reclamantul a contestat refuzul în fața Curții de districtul Dorogomilovski din Moscova. Ea a susținut că nu a existat nicio bază juridică pentru o restricție a dreptului ei de a obține înregistrarea reședinței în apartament, furnizat în mod expres de proprietarul său, și că autoritățile de înregistrare nu au avut nici o discreție în acordarea înregistrării reședinței după ce au fost elaborate documentele corespunzătoare, așa cum era cazul.

12. La 12 februarie 2001, directorul departamentului pașaportului și-a depus observațiile cu privire la cererea reclamantului, susținând că reclamantul nu a avut cetățenie rusă și că a venit inițial din Georgia. Cetățenii georgieni au fost obligați să aibă o viză adecvată pentru a intra în Rusia, pe care reclamantul nu le-a putut produce și, în orice caz, înregistrarea cetățenilor străini era o chestiune pentru departamentele locale de vize ale Ministerului Internului. 13. La 13 februarie 2001, Curtea de districtă Dorogomilovskiy din Moscova a hotărât asupra cererii reclamantului. Un reprezentant al proprietarului apartamentului a declarat dinaintea instanței că reclamantul locuiește în apartament din 2000 și că proprietarul nu a avut nicio obiecție față de înregistrarea ei.

Curtea a respins cererea reclamantului, oferind două motive pentru decizia sa. 14. În primul rând, referindu-se la dispozițiile Codurilor Civile și Locație care reglementează aderarea membrilor familiei și a altor persoane la acordurile de îngrijire municipală existente și subliniind absența unei relații de familie dintre reclamant și proprietarul forfetar, instanța a decis că această chestiune nu ar trebui examinată ca o provocare pentru refuzul oficialului de stat de a acorda înregistrarea, ci mai degrabă ca o acțiune civilă pentru determinarea dreptului reclamantului de a muta în apartament. În al doilea rând, instanța a susținut că reclamantul nu a demonstrat cetățenia sa rusă sau că a confirmat intenția ei de a obține acest lucru și a subliniat că „un tratat” între Rusia și Georgia prevedea schimburi bazate pe vize.

16. Hotărârea s-a încheiat după cum urmează: „Dat fiind că reclamantul nu a reușit să producă informații care să-și confirme dreptul de a se muta în apartamentul în cauză, informații privind cetățenia și licența intrării [ea] în Federația Rusă, Curtea respinge în consecință afirmația sa.” 17. La 5 martie 2001, Curtea de districtă Dorogomilovskiy din Moscova a confirmat anumite amendamente ale dosarului auditiv, astfel cum a prezentat reprezentantul reclamantului. În special, consemnatul a fost să reflecte declarațiile reclamantului cu privire la neaplicabilitatea dispozițiilor municipale de îngrijire în situația ei, având în vedere că apartamentul a fost în proprietate privată și cu privire la consimțământul proprietarului apartament la reședința sa.

18. La 19 martie 2001, reprezentantul reclamantului a depus o declarație de recurs. El a susținut, în special, că Curtea de District a adresat în mod incorect cetățeniei georgiene a reclamantului și o cerință de viză pentru intrarea ei în Federația Rusă, deoarece reclamantul nu a deținut niciodată cetățenia georgienă și, în orice caz, reglementările de reședință se aplică uniform tuturor persoanelor care locuiesc legal în Federația Rusă, indiferent de cetățenia lor. El a indicat că Curtea de District nu a avansat nici o justificare a restricției asupra dreptului reclamantului de a alege reședința ei. El a susținut, de asemenea, că se baza pe dispozițiile de locație a Curții de District era invalidă deoarece proprietarul apartamentului avea titlul clar în apartament și nu ar putea exista nici o litigiu în ceea ce privește dreptul reclamantului de a se deplasa, deoarece ea a avut consimțământul explicit al proprietarului apartament.

19. La 2 august 2001, Tribunalul Orașului Moscova a susținut hotărârea. Acesta a reiterat concluziile Curții de District că reclamantul a trebuit să fie respins pentru că nu a demonstrat cetățenia rusă sau o intenție de a obține aceasta și pentru că nu a furnizat documente care să-și confirme dreptul de a intra în apartamentul în cauză. Curtea municipală nu a abordat argumentele avansate de reprezentantul reclamantului în motive de recurs. 20. art. 19 prevede egalitatea tuturor în fața legii și instanțelor de drept și egalitatea drepturilor și libertăților. 21. art. 27 prevede că toată lumea legală pe teritoriul Federației Ruse are dreptul de a se muta liber și de a alege locul său de ședere sau de reședință.

22. art. 62 § 3 prevede că cetățenii străini și apatrizii au aceleași drepturi și obligații în Federația Rusă ca cetățenii ruși, cu excepția cazului în care legea federală sau un tratat internațional la care Federația Rusă este parte. 23. În momentul material, problemele legate de cetățenia rusă au fost reglementate de Legea privind cetățenia Federației Ruse (Legea nr. 1948-I din 28 noiembrie 1991, astfel cum a fost modificat la 6 februarie 1995), care prevedea ca toți cetățenii fostei URSS care rezidă în permanență în Rusia la 6 februarie 1992 (data intrării în vigoare a Actului) să obțină în mod automat cetățenia rusă, cu excepția cazului în care au exprimat dorința lor contrară înainte de 6 februarie 1993. baza pentru stabilirea dacă o persoană a fost rezidentă permanent în Rusia a fost timbrele propiska (înregistrarea reședinței interne) în pașaportul său URSS.

Secțiunea 18 litera (g) a legii prevede o procedură simplificată („înregistrarea”) pentru obținerea cetățenilor ruși ai fosti URSS care au sosit în Rusia după 6 februarie 1992 și-au exprimat dorința de a deveni cetățeni ruși înainte de 31 decembrie 2000. 24. În temeiul competențelor conferite de el prin lege, la 10 aprilie 1992 președintele Federației Ruse a adoptat Regulamentele privind procedura de examinare a problemelor de cetățenie ale Federației Ruse (Decretul nr. 386 – „Regulamentele din 1992”). Secțiunea II(5) a afirmat că noțiunea de „un cetățean al fostei URSS” se aplică numai persoanelor care nu au obținut cetățenia unuia dintre statele noi independente care au fost anterior membri ai URSS.

În aceeași secțiune se prevede că, după 31 decembrie 2000, toți cetățenii fostei URSS care nu au obținut cetățeni ruși sau alte cetățeni ar fi considerați apatrizi. 25. Până în august 2002, statutul cetățenilor străini și al apatrizilor din Federația Rusă a fost reglementat de Legea URSS privind statutul juridic al cetățenilor străini din URSS (nr. 5152-X din 24 iunie 1981, astfel cum a fost modificată la 15 august 1996 – „Legea URSS din 1981”. În temeiul articolului 32, dispozițiile sale au fost aplicabile și persoanelor apatride. 26. În aplicarea Legii URSS din 1981, la 26 aprilie 1991, Cabinetul de Miniștri al URSS a adoptat Rezoluția nr. 212, prin care a aprobat normele privind șederea cetățenilor străini în URSS („Regulile de 1991”).

Aceste norme se aplică și persoanelor apatride și descriu procedurile de intrare și părăsire a Rusiei, obținând documente de reședință temporară și reședință permanentă, etc. 27. La 9 octombrie 1992, nouă state membre ale Commonwealth of Independent States (CIS), inclusiv Federația Rusă, au semnat la Bishkek un acord privind circulația liberă de vize a cetățenilor statelor membre ale Commonwealth of Independent States pe teritoriul lor („Hotărârea Bishkek”).

Georgia a aderat la Hotărârea Bishkek la 1 august 1995. 28. La 4 septembrie 2000, Federația Rusă a denunțat acordul Bishkek începând cu 3 decembrie 2000. În absența unui acord bilateral privind circulația liberă de vize între Rusia și Georgia, cetățenii georgieni au fost obligați să solicite o viză de intrare rusă începând cu 5 decembrie 2000. 29. La 25 iunie 1993, Rusia a adoptat o Lege privind dreptul cetățenilor ruși la libertate de circulație și libertatea de a alege locul lor de reședință temporară și permanentă în Federația Rusă (Legea nr. 5242-I – „Legea din 1993”). Secțiunea 1 a garantat dreptul cetățenilor ruși la libertatea de circulație și libertatea de a alege locul lor de reședință și a extins aplicarea legii cetățenilor non ruși care locuiesc legal pe teritoriul rusesc.

Secțiunea 3 și 7 au cerut unei persoane să solicite înregistrarea reședinței la o adresă nouă în termen de șapte zile de la mutare. Secțiunea 8 conține o listă exhaustivă a teritoriilor în care acest drept ar putea fi restricționat (cum ar fi așezările militare, zonele de dezastru de mediu, etc.) 30. Pentru a pune în aplicare Legea din 1993, la 17 iulie 1995, guvernul rus a aprobat Regulamentele privind înregistrarea reședinței temporară și permanentă a cetățenilor ruși (nr. 713). Prin Rezoluția Guvernului nr. 290 din 12 martie 1997, aplicarea acestor regulamente a fost extinsă foștii cetățeni ai URSS care au venit din Commonwealth of Independent States and the Baltic States. Secțiunea 9 din regulamentul a impus o obligație generală de a solicita înregistrarea reședinței la orice adresă în care o persoană care are intenția de a rămâne mai mult de zece zile.

Persoana a fost obligată să depună o cerere de înregistrare în termen de trei zile de la mutare și să prezinte un document de identitate, un formular de cerere și un document care să demonstreze baza juridică pentru reședință la adresa indicată (cum ar fi un contract de închiriere sau consimțământul proprietarului apartament). Secțiunea 12 din regulament, astfel cum a fost formulat la momentul material, cu condiția ca înregistrarea să poată fi refuzată dacă reclamantul nu a prezentat consimțământul scris sau a produs documente în mod evident false; lista motivelor de refuz este exhaustivă. 31. La 2 februarie 1998, Curtea Constituțională a Federației Ruse a încheiat anumite dispoziții ale Regulamentelor ca incompatibile cu Constituția Rusă, care a decis, în special, că „... autoritățile de înregistrare au dreptul doar să ateste voința liberă exprimată a unui cetățean în alegerea sa de...

reședință. Din acest motiv, sistemul de înregistrare nu poate fi bazat pe permisiunea și nu va implica o restricție asupra dreptului constituțional al cetățeanului de a alege locul său de ... reședință. Astfel, sistemul de înregistrare în sensul care este compatibil cu Constituția rusă este doar un mijloc ... de a conta persoanele din Federația Rusă, ... Curtea Constituțională a subliniat că, la prezentarea unui document de identitate și a unui document care confirmă dreptul persoanei de a reședi la adresa aleasă, autoritatea de înregistrare nu ar trebui să aibă nici o discreție și să înregistreze persoana în cauză la adresa indicată. Obligația de a prezenta orice document suplimentar ar putea duce la „paraliză drepturilor unui cetățean”.

Din acest motiv, Curtea Constituțională a decis că autoritățile de înregistrare nu au dreptul să verifice autenticitatea documentelor prezentate sau respectarea acestora cu legile ruse și, prin urmare, orice motiv de refuz nu era constituțional. 32. La 9 iulie 1997, autoritățile din Moscova au adoptat o lege privind condițiile de reședință la Moscova pentru cetățenii străini care au dreptul de a intra în Rusia fără viză (Legea nr. 33). Legea se aplică cetățenilor străini din CSI și persoanelor apatride. Ea a cerut cetățenilor non-rusi să solicite înregistrarea reședinței în termen de trei zile de la sosirea lor (dacă stă peste zece zile).

Secțiunea 10 din Lege prevedea că un cetățean nerusian care locuiește la Moscova timp de mai mult de trei zile fără înregistrarea corespunzătoare a reședinței a fost responsabil pentru o amendă de până la 500 de ruble ruse (RUR) (aproximativ 20 de euro (EUR) în 2001) sau, în cazul unei infracțiuni repetate, până la 2000 de ruble ruse (EUR 80). Aceeași pedeapsă ar putea fi impusă unui proprietar apartament care a permis unui cetățean nerus să locuiască în sediul său fără înregistrare a reședinței. 33. Rezoluția 1277 (2002) privind onorarea obligațiilor și a angajamentelor de către Federația Rusă, adoptată de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei la 23 aprilie 2002, a remarcat după cum urmează: „8.

Cu toate acestea, Adunarea este îngrijorată de o serie de obligații și angajamente majore cu care progresele rămân insuficiente și a căror onorare necesită o acțiune suplimentară de către autoritățile ruse: ... xii. Deși observă că autoritățile federale ruse au realizat progrese notabile în eliminarea rămășițelor vechilor propiska (înregistrare internă), Adunarea regretă faptul că cerințele restrictive de înregistrare continuă să fie aplicate, adesea într-un mod discriminatoriu, împotriva minorităților etnice. Prin urmare, Adunarea își reiterează apelul formulat în Recomandarea 1544 (2001), în care a îndemnat statele membre în cauză să „entreprindă o revizuire aprofundată a legislațiilor și politicilor naționale în vederea eliminării dispozițiilor care ar putea împiedica dreptul la libertate de circulație și la alegerea locului de reședință în cadrul frontierelor interne”; ...”

7. The applicant was born in 1939 in Tbilisi, Georgia. She was a citizen of the former USSR and continued to hold its citizenship until 31 December 2000; thereafter she became a stateless person. The applicant lives in Moscow. 8. On 25 December 2000 the applicant applied to the passport department at the “Filevskiy Park” police station in Moscow for residence registration. She produced her USSR passport, a consent form signed by the flat owner and certified by the housing maintenance authority, an application form for residence registration, a document showing payment of housing maintenance charges and an extract from the residents’ list. 9. The Director of the passport department refused to process the application for residence registration.

He told the applicant that she could not be registered because she was not a relative of the flat owner. 10. The applicant insisted on a written refusal. She was given a printed form on which a checkmark was placed next to the statement “failed to provide a complete set of documents”. It was not specified which documents were missing. 11. On 15 January 2001 the applicant challenged the refusal before the Dorogomilovskiy District Court of Moscow. She submitted that there had been no legal basis for a restriction on her right to obtain residence registration in the flat, expressly provided to her for that purpose by its owner, and that the registration authorities had no discretion in granting residence registration once the appropriate documents had been produced, as had been the case.

12. On 12 February 2001 the Director of the passport department filed his observations on the applicant’s claim. He contended that the applicant did not have Russian citizenship and that she had originally come from Georgia. Georgian citizens were required to have an appropriate visa to enter Russia, which the applicant could not produce, and, in any event, the registration of foreign citizens was a matter for the Ministry of the Interior’s local visa departments. 13. On 13 February 2001 the Dorogomilovskiy District Court of Moscow ruled on the applicant’s claim. A representative of the flat owner stated before the court that the applicant had been living in the flat since 2000 and that the owner had no objections to her registration.

The court dismissed the applicant’s claim, giving two reasons for its decision. 14. Firstly, referring to the provisions of the Civil and Housing Codes regulating the joining of family members and other persons to existing municipal-tenancy agreements and emphasising the absence of a family relationship between the applicant and the flat owner, the court ruled that the matter should be examined not as a challenge to the State official’s refusal to grant registration, but rather as a civil action for determination of the applicant’s right to move into the flat. 15. Secondly, the court held that the applicant had failed to prove her Russian citizenship or to confirm her intention of obtaining it and pointed out that “a treaty” between Russia and Georgia provided for visa-based exchanges.

16. The judgment concluded as follows: “Given that the applicant failed to produce information confirming her right to move into the flat in question, information on [her] citizenship and the lawfulness of [her] entry into the Russian Federation, the Court accordingly dismisses her claim.” 17. On 5 March 2001 the Dorogomilovskiy District Court of Moscow confirmed certain amendments to the hearing record, as submitted by the applicant’s representative. In particular, the record was to reflect the applicant’s statements about the non-applicability of municipal-tenancy provisions to her situation, given that the flat had been in private ownership, and about the flat owner’s consent to her residence.

18. On 19 March 2001 the applicant’s representative filed a statement of appeal. He submitted, in particular, that the District Court had incorrectly referred to the applicant’s Georgian citizenship and to a visa requirement for her entry into the Russian Federation, since the applicant had never held Georgian citizenship and, in any event, the residence regulations applied uniformly to all persons lawfully residing within the Russian Federation, irrespective of their citizenship. He indicated that the District Court had failed to advance any justification for the restriction on the applicant’s right to choose her residence. He also contended that the District Court’s reliance on tenancy provisions had been invalid because the flat owner had had clear title to the flat and there could be no dispute as to the applicant’s right to move in, since she had the flat owner’s explicit consent.

19. On 2 August 2001 the Moscow City Court upheld the judgment. It reiterated the District Court’s findings that the applicant’s claim had to be dismissed because she had failed to prove her Russian citizenship or an intention to obtain it and because she had failed to provide any documents confirming her right to move into the flat in question. The City Court did not address the arguments advanced by the applicant’s representative in the grounds of appeal. 20. Article 19 provides for the equality of all before the law and the courts of law, and equality of rights and liberties. 21. Article 27 provides that everyone lawfully within the territory of the Russian Federation shall have the right to move freely and choose his or her place of stay or residence.

22. Article 62 § 3 provides that foreign citizens and stateless persons shall have the same rights and obligations in the Russian Federation as Russian citizens unless otherwise provided in a federal law or an international treaty to which the Russian Federation is a party. 23. At the material time the issues related to Russian citizenship were governed by the Citizenship of the Russian Federation Act (Law no. 1948-I of 28 November 1991, as amended on 6 February 1995), which provided that all citizens of the former USSR who were permanently resident in Russia on 6 February 1992 (the date of entry into force of the Act) automatically obtained Russian citizenship unless they expressed their wish to the contrary before 6 February 1993. The basis for establishing whether a person was permanently resident within Russia was the propiska stamp (internal residence registration) in his or her USSR passport.

Section 18(g) of the law provided for a simplified procedure (“by way of registration”) for obtaining Russian citizenship for citizens of the former USSR who arrived in Russia after 6 February 1992 and expressed their wish to become Russian citizens before 31 December 2000. 24. Under the powers vested in him by law, on 10 April 1992 the President of the Russian Federation adopted the Regulations on the procedure for consideration of issues of citizenship of the Russian Federation (Decree no. 386 – “the 1992 Regulations”). Section II(5) stated that the notion of “a citizen of the former USSR” applied only to those individuals who did not obtain the citizenship of one of the newly independent States which had previously been members of the USSR.

The same section stipulated that after 31 December 2000 all citizens of the former USSR who had not obtained Russian or other citizenship would be considered to be stateless persons. 25. Until August 2002 the status of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation was regulated by the USSR Law on the legal status of foreign citizens in the USSR (no. 5152-X of 24 June 1981, as amended on 15 August 1996 – “the 1981 USSR Law”). By virtue of section 32, its provisions were likewise applicable to stateless persons. 26. In implementation of the 1981 USSR Law, on 26 April 1991 the USSR Cabinet of Ministers adopted Resolution no. 212, whereby it approved the Rules on the stay of foreign citizens in the USSR (“the 1991 Rules”).

Those rules also applied to stateless persons and described the procedures for entering and leaving Russia, obtaining documents for temporary residence and permanent residence, etc. 27. On 9 October 1992 nine member States of the Commonwealth of Independent States (CIS), including the Russian Federation, signed in Bishkek an Agreement on visa-free movement of citizens of member States of the Commonwealth of Independent States throughout their territory (“the Bishkek Agreement”).

Georgia acceded to the Bishkek Agreement on 1 August 1995. 28. On 4 September 2000 the Russian Federation denounced the Bishkek Agreement as of 3 December 2000. In the absence of a bilateral agreement on visa-free movement between Russia and Georgia, Georgian citizens were required to apply for a Russian entry visa from 5 December 2000. 29. On 25 June 1993 Russia adopted a Law on the right of Russian citizens to liberty of movement and freedom to choose their place of temporary and permanent residence within the Russian Federation (Law no. 5242-I – “the 1993 Law”). Section 1 guaranteed the right of Russian citizens to liberty of movement and freedom to choose their place of residence, and extended the law’s application to non-Russian citizens lawfully residing in Russian territory.

Sections 3 and 7 required a person to apply for residence registration at a new address within seven days of moving. Section 8 contained an exhaustive list of territories where this right could be restricted (such as military settlements, environmental disaster zones, etc.) 30. In order to implement the 1993 Law, on 17 July 1995 the Russian government approved the Regulations for registration of temporary and permanent residence of Russian citizens (no. 713). By Government Resolution no. 290 of 12 March 1997, the application of these Regulations was extended to former USSR citizens arriving from the Commonwealth of Independent States and the Baltic States. Section 9 of the Regulations imposed a general duty to seek residence registration at any address where a person intended to stay for longer than ten days.

The person was required to file an application for registration within three days of the move and to submit an identity document, an application form and a document showing the legal basis for residence at the indicated address (such as a rent contract or the consent of the flat owner). Section 12 of the Regulations, as worded at the material time, provided that the registration could be refused if the applicant had not submitted written consent or had produced manifestly false documents; the list of grounds for refusal was exhaustive. 31. On 2 February 1998 the Constitutional Court of the Russian Federation struck down certain provisions of the Regulations as incompatible with the Russian Constitution.

It ruled, in particular, that “... the registration authorities are entitled only to certify the freely expressed will of a citizen in his or her choice of ... residence. For this reason, the registration system may not be permission-based and it shall not entail a restriction on the citizen’s constitutional right to choose his or her place of ... residence. Thus, the registration system in the sense which is compatible with the Russian Constitution is merely a means ... of counting people within the Russian Federation, ... is notice-based and reflects the fact of a citizen’s stay at a place of his or her temporary or permanent residence.” The Constitutional Court emphasised that, upon presentation of an identity document and a document confirming the person’s right to reside at the chosen address, the registration authority should have no discretion and should register the person concerned at the address indicated.

The requirement to submit any additional document might lead to “paralysis of a citizen’s rights”. On that ground the Constitutional Court ruled that the registration authorities were not entitled to verify the authenticity of the submitted documents or their compliance with Russian laws and, accordingly, any such grounds for refusal were unconstitutional. 32. On 9 July 1997 the Moscow authorities passed a Law on the conditions of residence in Moscow for foreign citizens who have the right to enter Russia without a visa (Law no. 33). The Law applied to foreign citizens from the CIS and to stateless persons. It required non-Russian citizens to apply for residence registration within three days of their arrival (if staying for longer than ten days).

Section 10 of the Law provided that a non-Russian citizen residing in Moscow for more than three days without the appropriate residence registration was liable to a fine of up to 500 Russian roubles (RUR) (approximately 20 euros (EUR) in 2001) or, in the event of a repeated offence, up to RUR 2,000 (EUR 80). The same penalty could be imposed on a flat owner who permitted a non-Russian citizen to live in his or her premises without residence registration. 33. Resolution 1277 (2002) on honouring of obligations and commitments by the Russian Federation, adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on 23 April 2002, noted as follows: “8. However, the Assembly is concerned about a number of obligations and major commitments with which progress remains insufficient, and the honouring of which requires further action by the Russian authorities: ... xii.

whilst noting that the Russian federal authorities have achieved notable progress in abolishing the remains of the old propiska (internal registration) system, the Assembly regrets that restrictive registration requirements continue to be enforced, often in a discriminatory manner, against ethnic minorities. Therefore, the Assembly reiterates its call made in Recommendation 1544 (2001), in which it urged member States concerned ‘to undertake a thorough review of national laws and policies with a view to eliminating any provisions which might impede the right to freedom of movement and choice of place of residence within internal borders’; ...”