ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 439/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 439/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

prima instanță

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

reclamanta SC "F.D." SRL a chemat în judecată pe pârâții Ministerul

Sănătății, Primarul Municipiului Constanța, Primăria Constanța și SC

"A.C.S." SRL, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța

în cauză să dispună anularea Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din

19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății, precum și

revocarea avizului eliberat de pârâta Primăria Constanța pentru deschiderea

unei farmacii comunitare în locația din Constanța, str. M.B.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat, în esență, următoarele aspecte:

Avizul contestat a

stat la baza emiterii actului administrativ dedus judecății prin care s-a

permis pârâtei SC "A.C.S." SRL să deschidă o farmacie în spațiul

anterior nominalizat, în temeiul art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.

În opinia

reclamantei, nelegalitatea autorizației aflate în discuție rezultă din faptul

că ea nu a avut în vedere împrejurarea că farmacia pentru care a fost eliberată

nu este amplasată într-un centru comercial de mare suprafață, după cum impune

norma aplicabilă.

Reclamanta a arătat

că este direct prejudiciată prin emiterea acestui act administrativ, deoarece

în spațiul respectiv mai funcționează încă două farmacii.

La termenul de

judecată din data de 9 mai 2011, reclamanta a depus la dosar cerere precizatoare

la acțiunea introductivă de instanță în care a menționat faptul că solicită

anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria

Municipiului Constanța.

Pârâții au formulat

întâmpinări în cauză, după cum urmează:

a) Primarul Municipiului

Constanța și Primăria Municipiului Constanța au invocat excepția

inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect revocarea avizului emis

pentru deschiderea farmaciei comunitare în beneficiul pârâtei SC

"A.C.S." SRL, urmare a neîndeplinirii procedurii administrative

prealabile.

Pârâta Primăria

Municipiului Constanța a invocat excepția lipsei capacității procesuale de

folosință, cu motivarea că nu este decât o structură organizatorică și

funcțională, și nu un subiect de drepturi și obligații.

Pe fondul cauzei, cei

doi pârâți au solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată,

întrucât farmacia este amplasată într-un centru comercial de mare suprafață,

astfel cum acesta este definit prin O.G. nr. 99/2000.

b) Pârâtul Ministerul

Sănătății a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată,

deoarece nu a existat niciun impediment legal în vederea emiterii autorizației

de funcționare pentru spațiul din Constanța, str. M.B.

c) Pârâta SC

"A.C.S." SRL a invocat:

- excepția lipsei

capacității procesuale de folosință a Primăriei Municipiului Constanța, în

raport de prevederile art. 77 din Legea nr. 215/2001;

- excepția lipsei

calității procesuale pasive a Primăriei Municipiului Constanța, față de

dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și de cele ale art. 20

din Legea nr. 215/2001;

- excepția lipsei de

interes a reclamantei în formularea acțiunii, întrucât aceasta nu are un folos

practic imediat pentru a justifica demersul judiciar, în condițiile în care

clientela celor două farmacii este diferită.

Pe fondul cauzei,

pârâta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca nefondată, cu motivarea

că avizul și autorizația de funcționare contestate au fost emise cu respectarea

întocmai a legislației aplicabile.

În cauză au fost administrate

probele cu înscrisuri și expertiză topografică.

La termenul de

judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a admis excepția

inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Avizului nr.

147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria Municipiului Constanța, cu

motivarea că acesta nu este un act administrativ producător de efecte juridice,

ci este doar o operațiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de

legalitate pe calea contenciosului administrativ.

Curtea de apel a

respins excepția lipsei capacității procesuale a Primăriei Municipiului

Constanța, întrucât aceasta este emitenta actului contestat în cauză.

de apel

Curtea de Apel

Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin

Sentința nr. 43 din 25 ianuarie 2012, a respins excepția lipsei de interes și

acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Primarul Municipiului Constanța

și Primăria Municipiului Constanța ca fiind introdusă împotriva unor persoane

fără calitate procesuală pasivă. Totodată, instanța a respins ca nefondată

acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și SC

"A.C.S." SRL și a obligat reclamanta la plata cheltuielilor de

judecată, astfel: 620 RON către pârâții Primarul Municipiului Constanța și

Primăria Municipiului Constanța și 7.440 RON către pârâta SC "A.C.S."

SRL.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Excepția lipsei de

interes este nefondată: reclamanta a dedus controlului de legalitate al

instanței de contencios administrativ Autorizația de funcționare nr.

9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății în

favoarea pârâtei SC "A.C.S." SRL; reclamanta este titulara

autorizațiilor de funcționare pentru două farmacii amplasate în aceeași zonă și

are interesul economic de a furniza medicamente unei clientele cât mai

numeroase, sens în care urmărește să acopere o locație cât mai mare în care să

nu funcționeze și o altă farmacie.

Pe fondul cauzei,

instanța a arătat că actul administrativ aflat în litigiu a fost emis cu

respectarea prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.

Din documentația

depusă la dosar de pârâtul Ministerul Sănătății, centrul comercial M.B. - zona

Spitalului Județean se încadrează în categoria "centru comercial de mare

suprafață". În actele ce privesc edificarea acestui imobil (decretul de

expropriere, planurile și documentația aferentă) se menționează că se urmărește

construirea unui tronson de blocuri cu parterul ocupat de spații comerciale.

În raportul de

expertiză topo efectuat în cauză se arată că este vorba despre un centru

comercial de mare suprafață (de 1.437,00 mp) în care sunt amplasate patru

farmacii.

Faptul că între

farmacii există o distanță mai mică de 50 m nu poate fi reținut ca motiv de

nelegalitate a actului administrativ atacat, cât timp legea nu prevede un

astfel de criteriu.

de reclamanta SC "F.D." SRL

În recursul său,

reclamanta a solicitat, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei

spre rejudecare aceleiași instanțe iar, în subsidiar, modificarea hotărârii, în

sensul admiterii cererii de anulare a Autorizației de funcționare nr.

9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății.

În motivarea căii extraordinare

de atac, recurenta a invocat dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9, art. 304

1

și art. 312 alin. (3) C. proc. civ., și a formulat următoarele critici de

nelegalitate cu privire la sentința atacată:

Recurenta a precizat

că afirmația: "imobilul în care este amplasată farmacia aparținând

societății pârâte îndeplinește condiția de centru comercial de mare suprafață

(...) dat fiind că nu este un spațiu situat la parterul unei scări de bloc, ci

este vorba despre un tronson mare de scări de bloc la care tot parterul, fără

excepție, constituie un spațiu comercial împărțit în unele mai mici" nu

corespunde realității și nu se regăsește în niciuna dintre cele două expertize

existente la dosar, motivul invocat fiind străin de natura pricinii.

Expertiza judiciară a

avut în vedere spațiile comerciale de la parterul a 3 blocuri: AA (cu scările A

și B), BB și CC (cu scările A și B), pe care le-a considerat în mod

nejustificat "un singur imobil, cu toate că Memoriul general și de

arhitectură nr. 403/1981 prevede clar că este vorba de 3 blocuri

distincte."

Expertiza nu a

stabilit suprafața centrului comercial, ci a măsurat amprenta la sol a celor 3

blocuri, identificând suprafața totală de 1.437 mp, cu mențiunea că este

inclusă și suprafața accesului de trecere.

Instanța de fond a

interpretat greșit prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, precum

și pe cele care definesc "spațiul comercial de mare suprafață."

Totodată, judecătorul

fondului trebuia să aibă în vedere și faptul că a fost încălcată și cealaltă condiție

impusă de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, respectiv cea de a exista

doar o farmacie în centrul comercial de mare suprafață. Or, în cele 3 blocuri

sunt înființate 4 farmacii.

formulate de intimați

Intimații Ministerul

Sănătății și SC "A.C.S." SRL au formulat întâmpinări în care au

solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele prezentate la

dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

în recurs

În temeiul art. 305

C. proc. civ., Înalta Curte a încuviințat recurentei administrarea probei cu

înscrisuri, iar aceasta a depus la dosar: Sentința nr. 486 din 31 octombrie

2012 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 245/36/2011, precum și

raportul de expertiză imobiliară efectuat în același dosar.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința

atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse

în întâmpinări, dar și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ.,

sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

fapt și de drept relevante

Detaliind problemele

de drept deduse judecății și răspunzând la motivele de recurs anterior

prezentate, Înalta Curte constată următoarele:

1.1. Referitor la

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Înalta Curte

apreciază că prima instanță a respectat prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5

C. proc. civ., întrucât a prezentat în mod detaliat argumentele pentru care a

pronunțat soluția atacată în prezenta cale de atac, raportându-se la

susținerile părților, la conținutul actelor administrative atacate, la

probatoriile administrate în cauză, precum și la cadrul legal aplicabil în

materia de față.

Totodată, instanța de

control judiciar constată că recurenta nu a individualizat "motivele

contradictorii" existente în sentința atacată, ci doar s-a prezumat să

prezinte o situație de fapt.

1.2. Referitor la

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Conform art. 12 alin.

(1) și (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată, în forma în vigoare

până la data de 30 decembrie 2010:

"(1) Înființarea

unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcție de numărul de

locuitori, dovedit prin adeverință eliberată de autoritatea administrației

publice locale (...).

(2) Prin excepție de

la prevederile alin. (1), se poate înființa câte o farmacie comunitară în gări,

aerogări și centre comerciale de mare suprafață, definite conform legii, în

care se desfășoară activități de comercializare cu amănuntul de produse și de

alimentație publică, situate într-un singur imobil, care utilizează o

infrastructură comună și utilități adecvate potrivit O.G. nr. 99/2000 privind

comercializarea produselor și serviciilor de piață, republicată, cu

modificările și completările ulterioare. Dovada încadrării spațiului în această

prevedere se eliberează de autoritatea administrației publice locale în a cărei

rază teritorială se află."

Ca atare, legiuitorul

a stabilit posibilitatea înființării unei farmacii comunitare în mediul urban

în funcție de criteriul demografic. Însă, pe cale de excepție, a prevăzut și

posibilitatea înființării farmaciilor în "centre comerciale de mare

suprafață", fapt dovedit de autoritatea administrației publice locale în a

cărei rază teritorială se află spațiul aflat în discuție.

În temeiul art. 12

alin. (2) din legea anterior arătată, intimata SC "A.C.S." SRL a

depus cererea de autorizare a farmaciei din Constanța, str. M.B. fiind înregistrată

sub nr. 73706 din 30 noiembrie 2010.

La această cerere,

intimata SC "A.C.S." SRL a atașat Avizul nr. 147291 din data de 25

noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanța în care s-au menționat

următoarele aspecte: "Spațiul situat în Constanța, str. M.B., pentru care

SC "A.C.S." SRL are contract de comodat încheiat cu R.S.C.M., face

parte din complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Județean. (...)

Complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Județean se încadrează în

categoria centru comercial de mare suprafață (suprafață de vânzare mai mare de

1.000 mp)."

În baza cererii și a

documentației atașate, intimatul Ministerul Sănătății a emis Autorizația de

funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010.

Recurenta-reclamantă

SC "F.D." SRL a învestit instanța de contencios administrativ cu

acțiunea având ca obiect anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010

emis de intimata-pârâtă Primăria Municipiului Constanța și a Autorizației de

funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât

Ministerul Sănătății pentru deschiderea unei farmacii comunitare în locația din

Constanța, str. M.B.

Prin Încheierea de

ședință de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a

respins ca inadmisibilă cererea de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25

noiembrie 2010, emis de Primăria Municipiului Constanța, cu motivarea că acesta

nu este un act administrativ producător de efecte juridice, ci este doar o

operațiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate pe

calea contenciosului administrativ.

Prin sentința

atacată, aceeași instanță a respins cererea de anulare a Autorizației de

funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât

Ministerul Sănătății pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.2 din

decizia de față.

Din analiza

memoriului de recurs rezultă faptul că autorul acestuia nu a formulat critici

cu privire la soluția pronunțată de prima instanță prin Încheierea de ședință

de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011.

Mai precis,

recurentul nu a contestat legalitatea soluției de respingere a cererii de

anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria

Municipiului Constanța ca inadmisibilă, ci doar s-a referit la conținutul

acestuia, respectiv la faptul că farmacia pentru care s-a eliberat autorizația

de funcționare dedusă judecății nu este amplasată într-un centru comercial de

mare suprafață pentru a putea fi incidente prevederile art. 12 alin. (2) din Legea

farmaciei nr. 226/2008, republicată.

Pentru clarificarea

acestei chestiuni juridice instanța de control judiciar apreciază că se impune

prezentarea unor aspecte teoretice cu privire la natura avizelor

administrative.

În primul rând,

trebuie arătat faptul că Adresa nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emisă

de Primăria Municipiului Constanța nu este un act administrativ, în sensul art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi

juridice, ci este o operațiune administrativă, adică un aviz.

În al doilea rând,

trebuie subliniat faptul că, în general, avizele fundamentează actele

administrative contestate în fața instanței de specialitate.

În plan teoretic,

procedeul normal de acțiune al autorităților publice este acela al actului

administrativ cu caracter unilateral, cu caracter executoriu, creator de

drepturi și obligații față de cei administrați.

Desigur, orice act

administrativ este supus unui anumit formalism: el trebuie să fie emis în

conformitate cu o anumită procedură, în forme determinate în mod expres de

norma de drept.

Doctrina

administrativă a precizat că eventuala neregularitate a uneia dintre aceste

operațiuni nu poate fi invocată decât prin intermediul unei acțiuni formulate

împotriva actului administrativ final. În general, textele normative

menționează procedura care trebuie să fie parcursă pentru emiterea unui act

administrativ determinat.

Din cele expuse

anterior rezultă că noțiunea de operațiune este opusă conceptului de act

juridic, care este un act emis cu intenția de a produce efecte juridice.

Altfel spus, actul

administrativ final reprezintă o concluzie a unei serii de operațiuni

preparatorii, în contextul în care numai actul final produce un prejudiciu.

Sancțiunea

nelegalității unui act administrativ intervine atunci când un act preparator

care îl fundamentează este la rândul său lovit de viciul nelegalității.

Cu alte cuvinte, dacă

există neregularități care privesc un act preparator, trebuie să se aștepte

emiterea actului administrativ, iar acesta din urmă să fie contestat, în cadrul

unei acțiuni în contencios administrativ, în care se poate invoca

neregularitățile.

Referitor la

operațiunile administrative, această formă de activitate a administrației

publice poate fi considerată la fel de importantă ca și actul administrativ,

deoarece prin ea se ajunge la emiterea și la realizarea în fapt a actului

administrativ.

În speța de față,

după cum s-a arătat anterior, avizul dedus judecății a fundamentat emiterea

Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 de către

intimatul Ministerul Sănătății, în sensul statuat prin art. 12 alin. (2) din

Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată.

Ca atare, recurentul

trebuia să conteste legalitatea soluției de respingere a cererii de anulare a

Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului

Constanța ca inadmisibilă, în raport de dispozițiile art. 18 alin. (3) din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, pentru a da

posibilitatea instanței de control judiciar să analizeze soluția pronunțată de

curtea de apel cu privire la autorizația de funcționare.

soluției adoptate în recurs

În consecință, din

cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de

art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine

publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312

alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea

contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamanta SC "F.D." SRL împotriva Sentinței civile nr.

43/CA din 25 ianuarie 2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă

recurenta-reclamantă la plata sumei de 2.000 RON, reprezentând cheltuieli de

judecată către intimata-pârâtă SC A.C.S. SRL, cu aplicarea art. 274 alin. (3)

C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 30 ianuarie 2014.

Procesat

de GGC - AZ