ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 439/2014

Obiectul cauzei și procedura derulată de prima instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC "F.D." SRL a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății, Primarul Municipiului Constanța, Primăria Constanța și SC "A.C.S." SRL, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății, precum și revocarea avizului eliberat de pârâta Primăria Constanța pentru deschiderea unei farmacii comunitare în locația din Constanța, str. M.B. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat, în esență, următoarele aspecte: Avizul contestat a stat la baza emiterii actului administrativ dedus judecății prin care s-a permis pârâtei SC "A.C.S." SRL să deschidă o farmacie în spațiul anterior nominalizat, în temeiul art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008. În opinia reclamantei, nelegalitatea autorizației aflate în discuție rezultă din faptul că ea nu a avut în vedere împrejurarea că farmacia pentru care a fost eliberată nu este amplasată într-un centru comercial de mare suprafață, după cum impune norma aplicabilă. Reclamanta a arătat că este direct prejudiciată prin emiterea acestui act administrativ, deoarece în spațiul respectiv mai funcționează încă două farmacii. La termenul de judecată din data de 9 mai 2011, reclamanta a depus la dosar cerere precizatoare la acțiunea introductivă de instanță în care a menționat faptul că solicită anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria Municipiului Constanța. Pârâții au formulat întâmpinări în cauză, după cum urmează: a) Primarul Municipiului Constanța și Primăria Municipiului Constanța au invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect revocarea avizului emis pentru deschiderea farmaciei comunitare în beneficiul pârâtei SC "A.C.S." SRL, urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile. Pârâta Primăria Municipiului Constanța a invocat excepția lipsei capacității procesuale de folosință, cu motivarea că nu este decât o structură organizatorică și funcțională, și nu un subiect de drepturi și obligații. Pe fondul cauzei, cei doi pârâți au solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată, întrucât farmacia este amplasată într-un centru comercial de mare suprafață, astfel cum acesta este definit prin O.G. nr. 99/2000. b) Pârâtul Ministerul Sănătății a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată, deoarece nu a existat niciun impediment legal în vederea emiterii autorizației de funcționare pentru spațiul din Constanța, str. M.B. c) Pârâta SC "A.C.S." SRL a invocat: - excepția lipsei capacității procesuale de folosință a Primăriei Municipiului Constanța, în raport de prevederile art. 77 din Legea nr. 215/2001; - excepția lipsei calității procesuale pasive a Primăriei Municipiului Constanța, față de dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și de cele ale art. 20 din Legea nr. 215/2001; - excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii, întrucât aceasta nu are un folos practic imediat pentru a justifica demersul judiciar, în condițiile în care clientela celor două farmacii este diferită. Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca nefondată, cu motivarea că avizul și autorizația de funcționare contestate au fost emise cu respectarea întocmai a legislației aplicabile. În cauză au fost administrate probele cu înscrisuri și expertiză topografică. La termenul de judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria Municipiului Constanța, cu motivarea că acesta nu este un act administrativ producător de efecte juridice, ci este doar o operațiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. Curtea de apel a respins excepția lipsei capacității procesuale a Primăriei Municipiului Constanța, întrucât aceasta este emitenta actului contestat în cauză.

Hotărârea curții de apel Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 43 din 25 ianuarie 2012, a respins excepția lipsei de interes și acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Primarul Municipiului Constanța și Primăria Municipiului Constanța ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, instanța a respins ca nefondată acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și SC "A.C.S." SRL și a obligat reclamanta la plata cheltuielilor de judecată, astfel: 620 RON către pârâții Primarul Municipiului Constanța și Primăria Municipiului Constanța și 7.440 RON către pârâta SC "A.C.S." SRL. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Excepția lipsei de interes este nefondată: reclamanta a dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Autorizația de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății în favoarea pârâtei SC "A.C.S." SRL; reclamanta este titulara autorizațiilor de funcționare pentru două farmacii amplasate în aceeași zonă și are interesul economic de a furniza medicamente unei clientele cât mai numeroase, sens în care urmărește să acopere o locație cât mai mare în care să nu funcționeze și o altă farmacie. Pe fondul cauzei, instanța a arătat că actul administrativ aflat în litigiu a fost emis cu respectarea prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008. Din documentația depusă la dosar de pârâtul Ministerul Sănătății, centrul comercial M.B. - zona Spitalului Județean se încadrează în categoria "centru comercial de mare suprafață". În actele ce privesc edificarea acestui imobil (decretul de expropriere, planurile și documentația aferentă) se menționează că se urmărește construirea unui tronson de blocuri cu parterul ocupat de spații comerciale. În raportul de expertiză topo efectuat în cauză se arată că este vorba despre un centru comercial de mare suprafață (de 1.437,00 mp) în care sunt amplasate patru farmacii. Faptul că între farmacii există o distanță mai mică de 50 m nu poate fi reținut ca motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat, cât timp legea nu prevede un astfel de criteriu.

Recursul declarat de reclamanta SC "F.D." SRL În recursul său, reclamanta a solicitat, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe iar, în subsidiar, modificarea hotărârii, în sensul admiterii cererii de anulare a Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății. În motivarea căii extraordinare de atac, recurenta a invocat dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9, art. 304 1 și art. 312 alin. (3) C. proc. civ., și a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentința atacată: Recurenta a precizat că afirmația: "imobilul în care este amplasată farmacia aparținând societății pârâte îndeplinește condiția de centru comercial de mare suprafață (...) dat fiind că nu este un spațiu situat la parterul unei scări de bloc, ci este vorba despre un tronson mare de scări de bloc la care tot parterul, fără excepție, constituie un spațiu comercial împărțit în unele mai mici" nu corespunde realității și nu se regăsește în niciuna dintre cele două expertize existente la dosar, motivul invocat fiind străin de natura pricinii. Expertiza judiciară a avut în vedere spațiile comerciale de la parterul a 3 blocuri: AA (cu scările A și B), BB și CC (cu scările A și B), pe care le-a considerat în mod nejustificat "un singur imobil, cu toate că Memoriul general și de arhitectură nr. 403/1981 prevede clar că este vorba de 3 blocuri distincte." Expertiza nu a stabilit suprafața centrului comercial, ci a măsurat amprenta la sol a celor 3 blocuri, identificând suprafața totală de 1.437 mp, cu mențiunea că este inclusă și suprafața accesului de trecere. Instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, precum și pe cele care definesc "spațiul comercial de mare suprafață." Totodată, judecătorul fondului trebuia să aibă în vedere și faptul că a fost încălcată și cealaltă condiție impusă de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, respectiv cea de a exista doar o farmacie în centrul comercial de mare suprafață. Or, în cele 3 blocuri sunt înființate 4 farmacii.

Apărările formulate de intimați Intimații Ministerul Sănătății și SC "A.C.S." SRL au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele prezentate la dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Proba administrată în recurs În temeiul art. 305 C. proc. civ., Înalta Curte a încuviințat recurentei administrarea probei cu înscrisuri, iar aceasta a depus la dosar: Sentința nr. 486 din 31 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 245/36/2011, precum și raportul de expertiză imobiliară efectuat în același dosar. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în întâmpinări, dar și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Detaliind problemele de drept deduse judecății și răspunzând la motivele de recurs anterior prezentate, Înalta Curte constată următoarele: 1.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că prima instanță a respectat prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât a prezentat în mod detaliat argumentele pentru care a pronunțat soluția atacată în prezenta cale de atac, raportându-se la susținerile părților, la conținutul actelor administrative atacate, la probatoriile administrate în cauză, precum și la cadrul legal aplicabil în materia de față. Totodată, instanța de control judiciar constată că recurenta nu a individualizat "motivele contradictorii" existente în sentința atacată, ci doar s-a prezumat să prezinte o situație de fapt. 1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Conform art. 12 alin. (1) și (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată, în forma în vigoare până la data de 30 decembrie 2010: "(1) Înființarea unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcție de numărul de locuitori, dovedit prin adeverință eliberată de autoritatea administrației publice locale (...). (2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), se poate înființa câte o farmacie comunitară în gări, aerogări și centre comerciale de mare suprafață, definite conform legii, în care se desfășoară activități de comercializare cu amănuntul de produse și de alimentație publică, situate într-un singur imobil, care utilizează o infrastructură comună și utilități adecvate potrivit O.G. nr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor de piață, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Dovada încadrării spațiului în această prevedere se eliberează de autoritatea administrației publice locale în a cărei rază teritorială se află." Ca atare, legiuitorul a stabilit posibilitatea înființării unei farmacii comunitare în mediul urban în funcție de criteriul demografic. Însă, pe cale de excepție, a prevăzut și posibilitatea înființării farmaciilor în "centre comerciale de mare suprafață", fapt dovedit de autoritatea administrației publice locale în a cărei rază teritorială se află spațiul aflat în discuție. În temeiul art. 12 alin. (2) din legea anterior arătată, intimata SC "A.C.S." SRL a depus cererea de autorizare a farmaciei din Constanța, str. M.B. fiind înregistrată sub nr. 73706 din 30 noiembrie 2010. La această cerere, intimata SC "A.C.S." SRL a atașat Avizul nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanța în care s-au menționat următoarele aspecte: "Spațiul situat în Constanța, str. M.B., pentru care SC "A.C.S." SRL are contract de comodat încheiat cu R.S.C.M., face parte din complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Județean. (...) Complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Județean se încadrează în categoria centru comercial de mare suprafață (suprafață de vânzare mai mare de 1.000 mp)." În baza cererii și a documentației atașate, intimatul Ministerul Sănătății a emis Autorizația de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010. Recurenta-reclamantă SC "F.D." SRL a învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de intimata-pârâtă Primăria Municipiului Constanța și a Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății pentru deschiderea unei farmacii comunitare în locația din Constanța, str. M.B. Prin Încheierea de ședință de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010, emis de Primăria Municipiului Constanța, cu motivarea că acesta nu este un act administrativ producător de efecte juridice, ci este doar o operațiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. Prin sentința atacată, aceeași instanță a respins cererea de anulare a Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.2 din decizia de față. Din analiza memoriului de recurs rezultă faptul că autorul acestuia nu a formulat critici cu privire la soluția pronunțată de prima instanță prin Încheierea de ședință de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011. Mai precis, recurentul nu a contestat legalitatea soluției de respingere a cererii de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanța ca inadmisibilă, ci doar s-a referit la conținutul acestuia, respectiv la faptul că farmacia pentru care s-a eliberat autorizația de funcționare dedusă judecății nu este amplasată într-un centru comercial de mare suprafață pentru a putea fi incidente prevederile art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată. Pentru clarificarea acestei chestiuni juridice instanța de control judiciar apreciază că se impune prezentarea unor aspecte teoretice cu privire la natura avizelor administrative. În primul rând, trebuie arătat faptul că Adresa nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emisă de Primăria Municipiului Constanța nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, ci este o operațiune administrativă, adică un aviz. În al doilea rând, trebuie subliniat faptul că, în general, avizele fundamentează actele administrative contestate în fața instanței de specialitate. În plan teoretic, procedeul normal de acțiune al autorităților publice este acela al actului administrativ cu caracter unilateral, cu caracter executoriu, creator de drepturi și obligații față de cei administrați. Desigur, orice act administrativ este supus unui anumit formalism: el trebuie să fie emis în conformitate cu o anumită procedură, în forme determinate în mod expres de norma de drept. Doctrina administrativă a precizat că eventuala neregularitate a uneia dintre aceste operațiuni nu poate fi invocată decât prin intermediul unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ final. În general, textele normative menționează procedura care trebuie să fie parcursă pentru emiterea unui act administrativ determinat. Din cele expuse anterior rezultă că noțiunea de operațiune este opusă conceptului de act juridic, care este un act emis cu intenția de a produce efecte juridice. Altfel spus, actul administrativ final reprezintă o concluzie a unei serii de operațiuni preparatorii, în contextul în care numai actul final produce un prejudiciu. Sancțiunea nelegalității unui act administrativ intervine atunci când un act preparator care îl fundamentează este la rândul său lovit de viciul nelegalității. Cu alte cuvinte, dacă există neregularități care privesc un act preparator, trebuie să se aștepte emiterea actului administrativ, iar acesta din urmă să fie contestat, în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ, în care se poate invoca neregularitățile. Referitor la operațiunile administrative, această formă de activitate a administrației publice poate fi considerată la fel de importantă ca și actul administrativ, deoarece prin ea se ajunge la emiterea și la realizarea în fapt a actului administrativ. În speța de față, după cum s-a arătat anterior, avizul dedus judecății a fundamentat emiterea Autorizației de funcționare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 de către intimatul Ministerul Sănătății, în sensul statuat prin art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată. Ca atare, recurentul trebuia să conteste legalitatea soluției de respingere a cererii de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanța ca inadmisibilă, în raport de dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, pentru a da posibilitatea instanței de control judiciar să analizeze soluția pronunțată de curtea de apel cu privire la autorizația de funcționare. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.