ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5245/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 22 septembrie 2011, reclamantul S.C.V. a chemat în judecată pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Deciziei nr. 91 din 2 decembrie 2010 adoptată de Consiliul Baroului Maramureș alături de toate actele care au stat la baza emiterii acestui act administrativ; să se dispună anularea Deciziei nr. 60 din 19 - 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, să fie obligat pârâtul Baroul Maramureș să procedeze la înscrierea reclamantului în tabloul avocaților definitivi, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că la data depunerii cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen îndeplinea condițiile cerute de lege, fapt constatat de Baroul Maramureș în preambulul Deciziei nr. 91/2 decembrie 2010 și validat prin publicarea numelui său în anunțul de pe site-ul Baroului Maramureș. A susținut reclamantul că pârâții au introdus o nouă cerință (examinarea cunoștințelor candidatului), care excede prevederilor legale, respectiv, Legii nr. 51/1995, astfel încât adăugarea unei astfel de condiții este nelegală, ca și respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen din considerentul neobținerii calificativului minim la examenul de verificare a cunoștințelor.

A mai arătat reclamantul că nu i-a fost adusă la cunoștință, în concret, ceea ce înseamnă procedura de organizare a examenului, astfel că nu i se poate imputa faptul că a acceptat participarea la examen fără a-l contesta în prealabil. Cu privire la textul legal aplicabil, art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, susține că acesta stabilește un drept al persoanelor care îndeplinesc și celelalte condiții de înscriere în avocatură și nu o posibilitate sau o facultate. A considerat că prevederea legală "poate fi primit în profesie" trebuie înțeleasă în sensul în care, dacă o persoană se află în una din situațiile prevăzute de art. 16 din lege și solicită primirea în profesia de avocat, cererea trebuie sa fie admisă, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții cerute de lege.

În acest sens a invocat și Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului dată în 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef contra României, și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 65 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul S.C.V. în contradictoriu cu pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România; s-a constatat, pe cale de excepție, nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, nelegalitatea Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.

S-a anulat Decizia nr. 60 din 19 - 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș. Prin aceeași sentință a fost obligat pârâtul Baroul Maramureș să procedeze la înscrierea reclamantului în tabloul avocaților definitivi din Baroul Maramureș și a fost obligat același pârât să plătească reclamantului cheltuieli judiciare în sumă de 474,55 RON.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că s-a solicitat, atât pe cale directă în temeiul art. 8 din Legea contenciosului, administrativ, cât pe cale incidentă, în baza art. 4 din același act normativ, realizarea unui control de legalitate în privința unor acte emise de o instituție publică centrală, respectiv al prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat; Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, a Deciziei nr. 60 din 19 - 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și a Deciziei nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș.

Curtea de Apel, din perspectiva prevederilor art. 4 al Legii contenciosului administrativ, în raport de jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a constatat că excepția de nelegalitate ca mijloc de apărare în procesul de contencios administrativ este admisibilă indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă. A reținut instanța de fond, sub aspectul situației de fapt, că cererea reclamantului, de primire în profesia de avocat fără examen, a fost respinsă de Baroul Maramureș invocând prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, fiind condiționată de verificarea cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, fiind parcurse în vederea realizării acestui obiectiv, mai multe operațiuni administrative pregătitoare.

S-a mai reținut că prin Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 s-a respins cererea reclamantului de primire în profesie, întrucât acesta nu a întrunit punctajul minim la examenul de verificare a cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat și că prin Decizia nr. 60 din 19 - 20 februarie 2011, Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România a respins contestația formulată de reclamant.

A mai reținut judecătorul fondului că reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat precum și nelegalitatea Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, întrucât conțin dispoziții contrare Legii nr. 51/1995, nu respectă ierarhia forței juridice a actelor normative de stat, afectează drepturile prevăzute de constituție și intervin artificial acolo unde legea a reglementat explicit. A considerat instanța că obiectul litigiului îl reprezintă interpretarea textului legal [art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată], respectiv dacă acesta stabilește un drept al persoanelor care îndeplinesc și celelalte condiții de înscriere în avocatură, sau dacă reglementează o posibilitate.

Curtea de apel prin interpretarea gramaticală și pe baza legilor logicii formale, a reținut că art. 16 alin. (2) instituie o excepție de la regula concursului și recunoaște celor care îndeplinesc cerințele prevăzute de art. 16 din Legea nr. 51/1995 dreptul de a fi primiți în profesia de avocat fără examen, aceștia fiind dispensați de sarcina verificării cunoștințelor. De asemenea, s-a reținut că art. 16 alin. (2) instituie o excepție de la regula concursului și recunoaște celor care îndeplinesc cerințele prevăzute de art. 16 din Legea nr. 51/1995 dreptul de a fi primiți în profesia de avocat fără examen, aceștia fiind dispensați de sarcina verificării cunoștințelor, norma juridică trebuind a fi interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării, pentru a nu fi golită de conținut.

Astfel, dreptul autorității de a refuza/condiționa accesul în profesie în raport de alte cerințe, derivând din distincții pe care textul nu le conține, ar face ca accesul la profesie să depindă exclusiv de dorința autorității. S-a menționat în considerentele sentinței că sensul voinței legiuitorului, exprimată în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, este acela că toți cei aflați în situația evocată de aceste dispoziții au dreptul să fie primiți în profesie fără examen, fiind dispensați de orice îndatorire legată de verificarea cunoștințelor. Pentru aceste motive, judecătorul fondului a constatat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, sunt nelegale, nefiind în concordanță cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

S-a mai reținut împrejurarea că reclamantul a consimțit să participe la forma de verificare a cunoștințelor, și nu a atacat regulamentul de concurs, nu obliterează accesul acestuia la prezenta procedură, acestea fiind operațiuni administrative, afectate de constatarea nelegalității întregii proceduri. În fine, Curtea de Apel a apreciat că în raport de constatarea ilegalității întregii proceduri de verificare a cunoștințelor, este de prisos analiza celorlalte apărări evocate de reclamant privind criteriile netransparente, doza sporită de subiectivism, diminuarea semnificativă a posibilității de control a legalității, generate un regulament de concurs deficitar sau chiar de absența unui regulament ori de organizarea defectuoasă a examenului.

Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recurs pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recursul formulat de recurentul-pârât Baroul Maramureș: S-a solicitat admiterea recursului și în principal, în condițiile art. 312 alin. (3) și (5) C. proc. civ. casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond În motivarea cererii, s-a arătat că această soluție se impune față de nerespectarea prevederilor art. 261 alin. (1) și (5) din C. proc. civ., instanța de fond apreciind că, față de admiterea excepției de nelegalitate invocată din oficiu, nu se mai impunea cercetarea cauzei sub toate aspectele. S-a mai arătat că aceeași soluție se impune în raport de împrejurarea că instanța a invocat excepția de nelegalitate, din oficiu, cu încălcarea principiului contradictorialității, nefiind adusă la cunoștința recurentei această excepție.

În subsidiar s-a invocat motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., sub aspectul greșitei aplicări a legii cu privire la modul de analizare a excepției de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în ceea ce privește modalitatea de interpretare a prevederilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. S-a arătat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma la data soluționării cererii de primire în profesie, sunt în concordanță cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, care reglementează posibilitatea, nu obligativitatea primirii în profesie fără examen. Recursul declarat de recurenta-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România: S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii reclamantului ca nefondată.

S-a apreciat că hotărârea instanței de fond este lipsită de temei legal, întrucât trebuie recunoscut organelor Uniunii Naționale a Barourilor din România dreptul de reglementare și organizare a profesiei de avocat, verificarea cunoștințelor legislației specifice neechivalând cu un examen. O altă critică adusă hotărârii atacate a reprezentat-o înscrierea pe tabloul avocaților definitivi fără condiționarea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 Procedura în fața instanței de recurs. Reclamantul-intimat a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. A arătat reclamantul că în mod greșit se susține în motivele de recurs că excepția de nelegalitate a fost invocată din oficiu de către instanță, aceasta fiind invocată prin acțiune și prin concluziile orale, astfel că nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare.

A solicitat respingerea capătului de cerere subsidiar întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., soluția instanței de fond fiind legală și temeinică și în concordanță cu practica constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. De asemenea a apreciat întemeiată și dispoziția privind înscrierea în tabloul avocaților definitivi. A solicitat plata cheltuielilor ocazionate cu prezentul recurs. Considerentele și soluția instanței de recurs. Recursurile declarate de pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România împotriva Sentinței nr. 65 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sunt fondate în limitele ce vor fi arătate în continuare și vor fi admise cu consecința casării hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În fapt, se reține că reclamantul a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat pârâților să se constate că îndeplinește condițiile prevăzute de art. 16 din Legea nr. 51/1995, cerere respinsă prin Decizia nr. 60 din 19 - 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș. Înalta Curte constată că, prin sentința atacată a fost constatată, pe cale de excepție, nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și nelegalitatea Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, reținându-se în considerente, că reclamantul a invocat această excepție de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, fără suspendarea cauzei în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze, însă din lecturarea cererii introductive de instanță nu reiese formularea de către reclamant a unei astfel de cereri, chiar acesta învederând prin întâmpinarea depusă în fața instanței de recurs, că excepția de nelegalitate a fost invocată în cererea de chemare în judecată (chiar dacă a ales o formulare mai largă a temeiului de drept, respectiv art. 1 și urm. din Legea nr. 554/2004), fiind detaliate în dezbaterile orale și concluziile scrise aspectele de nelegalitate ale actelor.

Or, apreciază Înalta Curte că invocarea aspectelor de nelegalitate a unor acte administrative nu echivalează cu invocarea unei excepții de nelegalitate, instrument procedural distinct, cu finalitate, condiții de admisibilitate și procedură de soluționare distinctă. Formularea unei excepții de nelegalitate trebuie să fie neechivocă, precisă și expresă, nu să fie dedusă dintr-o formulare vagă a cererilor depuse la dosar, iar emitentului actului, chiar dacă în speță era parte în cauză, trebuia să i se pună în vedere să formuleze apărări pe acest aspect.

Se constată în același sens, că la termenul din data de 11 noiembrie 2011, reclamantul a precizat, la interpelarea instanței, că "solicită să se exercite controlul de legalitate a prevederilor din Statut și Hotărârea nr. 902/2010 și din perspectiva art. 4 din Legea nr. 554/2004", însă instanța nu a luat act prin încheiere de invocarea unei excepții de nelegalitate, nu a prorogat discutarea acesteia pentru termenul următor, iar la termenul de dezbateri din data de 20 ianuarie 2012 nu a fost pusă în discuția părților prezente o astfel de excepție și nici reclamantul în concluziile orale nu a invocat-o și nu a susținut-o. Potrivit jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 999 din 16 februarie 2007, Decizia nr. 2008/2007) excepția de nelegalitate trebuie motivată de către reclamant, iar instanța de judecată are obligația de o pune în discuția părților.

Pronunțându-se asupra unei excepții ce nu a fost dezbătută în contradictoriu, instanța fondului a încălcat două principii ce guvernează procesul civil, respectiv cel al contradictorialității și cel privitor la respectarea dreptului la apărare - al pârâților, în speță, fiind privați de posibilitatea de a-și susține apărările, sau de a-și exprima poziția. Pentru asigurarea contradictorialității în procesul civil, instanța are obligația de a pune în discuția părților toate aspectele de fapt și de drept pe baza cărora va soluționa litigiul. Nerespectarea acestui principiu, care asigură implicit și respectarea dreptului la apărare, este sancționată cu nulitatea hotărârii. Respectarea și aplicarea principiului contradictorialității cât și a dreptului la apărare se circumscriu noțiunii consfințite de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, or, în cauză acest drept a fost încălcat.

De altfel, potrivit art. 129 alin. (1) din C. proc. civ. judecătorul are îndatorirea de a asigura respectarea și de a respecta el însuși toate principiile fundamentale care guvernează procesul civil. Toate argumentele prezentate mai sus sunt în măsură să atragă casarea sentinței în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, care urmează să analizeze și celelalte aspecte invocate în recursurile părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România împotriva Sentinței nr. 65 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 mai 2013. Procesat de GGC - AS