ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4790/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4790/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal sub nr.

255/2/2011 din data de 12 ianuarie 2011, reclamantul M.M. a solicitat în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului: - anularea în tot a Ordinului Ministerului Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului nr. 5612 din 10 noiembrie 2010; - repunerea părților

în situația anterioară în sensul reîncadrării reclamantului pe funcția deținută

anterior emiterii ordinului contestat și obligarea pârâtului la plata

drepturilor salariale la care era îndrituit în funcția de inspector școlar

general al Județului Bistrița-Năsăud, de la data emiterii ordinului și până la

data reintegrării efective; - suspendarea executării actului administrativ

atacat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În fapt, reclamantul

a arătat că prin Ordinul M.E.C.T. nr. 3832 din 5 mai 2008 a fost numit în

funcția de inspector general al Inspectoratului Școlar al Județului

Bistrița-Năsăud pe o perioadă de 4 ani și tot pentru aceeași perioadă a fost

încheiat contractul de management educațional prin care îi erau delegate

atribuții de elaborare și aplicare a politicilor educaționale din județul

Bistrița-Năsăud.

Reclamantul a arătat

că prin Adresa nr. 45539 din 21 septembrie 2010, instituția pârâtă a informat

Inspectoratul Școlar al Județului Bistrița-Năsăud cu privire la faptul că în

perioada 27 - 28 septembrie 2010 urma să aibă loc evaluarea activității manageriale

pentru anul școlar 2009 - 2010, fiind supuși evaluării inspectorii generali,

inspectorii generali adjuncți și directorul C.C.D. În urma evaluării, comisia

de evaluare a activității manageriale (constituită în baza Ordinului de

serviciu nr. 204 din 17 septembrie 2010) a întocmit o Notă în care se menționa

că „au fost purtate discuții cu persoanele evaluate cât și cu persoanele din

subordinea domniilor lor” și că „au fost solicitate toate documentele și

materialele care să justifice această activitate”.

În ceea ce îl

privește, a arătat reclamantul, instituția pârâtă i-a comunicat Adresa nr.

43062 din 27 octombrie 2010 (primită la data de 28 octombrie 2010) prin care

era informat că activitatea sa manageriale în funcția de inspector școlar

general la Inspectoratul Școlar al Județului Bistrița-Năsăud a fost evaluată cu

60,50 puncte, corespunzătoare calificativului „necorespunzător”, arătând că

împotriva acestui rezultat a formulat Contestația nr. 6432 din 3 noiembrie 2010

care însă, i-a fost respinsă.

În continuare,

reclamantul a arătat că pe baza calificativului primit, instituția pârâtă a

emis Ordinul nr. 5612 din 10 noiembrie 2010 care prevedea încetarea

contractului de management educațional și eliberarea sa din funcție, și că a

formulat plângerea prealabilă nr. 19520 din 8 decembrie 2010, solicitând

revocarea în tot a ordinului, dar plângerea sa nu a primit răspuns din partea

instituției pârâte.

În motivarea cererii

de anulare în tot a Ordinului MECTS nr. 5612 din 10 noiembrie 2010, reclamantul

a arătat că deși ordinul creează o aparență de legalitate și temeinicie,

reprezintă un abuz din partea instituției pârâte. Astfel, în ceea ce privește

procedura de evaluare, reclamantul a arătat că deși obiectul evaluării era

reprezentat de activitatea aferentă întregului an școlar, în cazul său, spre

deosebire de celelalte persoane care au fost supuse aceleiași evaluări

(inspectorul școlar general, inspectorii școlari adjuncți și directorul CCD),

perioada evaluată s-a rezumat la o durată de aproximativ 3 luni față de

perioade cuprinse între 7 și 9 luni, în cazul celorlalți. Așadar, a arătat

reclamantul, ordinul are la bază o procedură de evaluare neserioasă și

discreționară (efectuată pentru o perioadă de 3 luni deși are rolul de evaluare

anuală).

Reclamantul a precizat,

de asemenea, că activitatea Comisiei de evaluare s-a rezumat la „purtarea unor

discuții” și „la ridicarea unor documente”, astfel cum rezultă din Nota

Comisiei de evaluare. În ceea ce privește nerespectarea atribuțiilor

manageriale, concretizată în acordarea calificativului „nesatisfăcător”,

reclamantul a arătat că nu are la bază un minimum de argumentare, raportul de

evaluare existând doar la nivel declarativ. În acest sens, reclamantul a arătat

că acest raport, ce ar trebui să constituie fundamentul acordării punctajelor

în cadrul fișei de evaluare și care ar trebui să producă o minimă analiză a

activității manageriale a celui vizat de control, prin raportare la aspecte

relevante, ce pot contura o concluzie obiectivă, ia forma unei simple adrese de

informare în cadrul căreia se amintește că a avut loc o activitate de evaluare,

într-o anumită perioadă, concretizată într-un punctaj stabilit în consecință.

S-a mai menționat de

către reclamant și faptul că pe toată perioada cât a deținut funcția de inspector

general a obținut numai calificative de „foarte bine”, demonstrând astfel

competența managerială. Astfel, este evident că ceea ce a determinat scăderea

drastică a calificativului, a fost intenția instituției pârâte de a-l înlătura

din funcția deținută. În susținerea acestui argument, reclamantul a precizat că

anterior, prin Ordinul nr. 3864 din 6 mai 2009, a mai fost eliberat din funcția

de inspector școlar general, însă acesta a fost anulat de instanța

judecătorească prin hotărâre definitivă și irevocabilă, cu efectul reintegrării

pe funcția deținută anterior.

În ceea ce privește

calificativele obținute de celelalte persoane ce au fost supuse aceleiași

evaluări, reclamantul a menționat că analizând fișele de evaluare a acestor

persoane, se poate observa că atribuțiile și criteriile de performanță în

cadrul inspectoratului sunt aceleași. Așadar, este inexplicabil cum în

accepțiunea ministerului, în cazul tuturor celorlalte persoane din conducerea

inspectoratului, instituția este condusă într-un mod managerial performant cu

atingerea obiectivelor, în schimb, în ceea ce îl privește pe reclamant, deși

este vorba de aceeași instituție, cu aceleași obiective, cu aceeași fișă de

evaluare și criterii, i s-a acordat în mod distinct, calificativul

„nesatisfăcător”.

Reclamantul a

menționat și faptul că întreaga procedură de evaluare ca și ordinul nu

întrunesc condițiile de legalitate instituite de Codul Muncii, Legea nr.

128/1997, Ordinul nr. 4149/2010.

În motivarea cererii

de suspendare a executării ordinului atacat, reclamantul a arătat că ne aflăm

în situația unui caz bine justificat atât timp cât instanța, fără administrarea

unor probatorii specifice, poate observa cum dintre toți cei din conducerea

inspectoratului, a fost singurul care a obținut calificativ negativ și de

asemenea, se poate observa cum până la evaluarea managerială a anului 2009 -

2010, în funcția de inspector a obținut de fiecare dată calificativul de

„foarte bine”, toate acestea fiind în măsură să înfrângă prezumția de

legalitate a ordinului. Paguba înregistrată, a menționat reclamantul, constă în

diminuarea drepturilor salariale ca efect al eliberării din funcția deținută

anterior.

În drept, cererea a

fost întemeiată pe dispozițiile art. 1 și urm. din Legea nr. 554/2004, art. 4

din Ordinul MECTS nr. 4149/2010, art. 31, art. 52, art. 146 din Legea nr.

128/1997 privind Statutul personalului didactic, art. 268, art. 269, art. 195

C. muncii.

Pârâtul Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a depus întâmpinare în ședința

publică de la data de 29 martie 2011, solicitând, pe cale de excepție,

admiterea excepției prematurității și lipsei de interes a cererii de

suspendare, pe fondul cererii de suspendare și al cererii de anulare,

respingerea ca neîntemeiate.

Prin Încheierea de

ședință publică de la data de 29 martie 2011, au fost respinse excepțiile

prematurității și a lipsei de interes în ceea ce privește cererea de suspendare

și a fost respinsă cererea de suspendare ca neîntemeiată, pentru motivele

cuprinse în încheierea de ședință de la acea dată și a fost acordat termen la

data de 10 mai 2011 pentru continuarea judecății pe fond.

Prin Sentința civilă

nr. 5214 din data de 20 septembrie 2011 Curtea de Apel București, secția a

VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de

reclamantul M.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului, a anulat Ordinul nr. 5612 din 10 noiembrie 2010, a

dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior ordinului atacat

și obligarea pârâtului la plata drepturilor bănești cuvenite de la data de

emiterii ordinului până la data reintegrării în funcție, și a dispus

suspendarea executării ordinului contestat, pentru următoarele motive:

Prin Ordinul 5612 din

10 noiembrie 2010 s-a dispus încetarea contractului de management educațional

al reclamantului în calitate de inspector școlar general la Inspectoratul

Școlar al județului Bistrița-Năsăud, reclamantul fiind eliberat din funcție. La

baza ordinului a stat Raportul de evaluare nr. 43062 din 27 octombrie 2010

conform căruia reclamantul a obținut un punctaj de 60.50 pct. corespunzător

calificativului necorespunzător.

Cu privire la acest

raport de evaluare instanța de fond a reținut că punctajul a fost acordat de o

manieră arbitrară, neexistând nici o justificare pentru depunctarea

reclamantului. Este adevărat, s-a relevat, că autoritățile publice se bucură de

o marjă de apreciere care este chiar mai largă în cazul procedurii de evaluare,

în condițiile în care este implicată, în mod inevitabil, și subiectivitatea

evaluatorului. Aceasta nu înseamnă, însă, că o evaluare poate fi arbitrară, mai

ales în condițiile în care se propune acordarea unui punctaj care are

consecințe deosebit de importante asupra carierei funcționarului evaluat. Autoritatea

publică trebuie să fie în măsură să prezinte motivele pentru care funcționarul

a fost depunctat la anumiți indicatori de performanță.

Or în speță, deși,

pentru mulți indicatori de performanță punctajul reclamantului a fost redus

aproape la jumătate, autoritatea publică nu a prezentat nici o motivare și nici

o probă în susținerea deciziei de depunctare a reclamantului. Aceasta cu atât

mai mult cu cât perioada evaluată în cazul reclamantului a fost de trei luni,

lipsa unor realizări fiind determinată și de timpul scurt dintre momentul

numirii în funcție și momentul evaluării.

Reclamantul invocă,

pe drept cuvânt, ca și exemplu, punctajul acordat la punctul 7.3 (referitor la

acordarea de calificative, premii sau sancțiuni personalului din subordine)

unde i s-au acordat 2,5 puncte din 5 posibile deși această atribuție se

realizează, în cea mai mare măsură, la sfârșit de an. Așadar apare ca arbitrară

depunctarea reclamantului în condițiile în care nu s-au arătat aspectele

concrete care i se impută reclamantului în cele trei luni pentru care s-a

realizat evaluarea, cu privire la modul de acordare a calificativelor,

premiilor sau sancțiunilor.

Situația invocată de

reclamant nu este singulară. Spre exemplu, la punctul 3.2 a fost punctat cu 1

punct din 2 posibile pentru modul de îndeplinire a atribuției privind

analizarea și decizia asupra proiectului de buget, fără a se arăta aspectele

concrete care se impută reclamantului (dacă a fost sau nu realizat un buget,

dacă a fost discutat sau nu, care a fost atitudinea reclamantului cu privire la

acest buget și care impune depunctarea drastică a funcționarului. La punctul

4.2 referitor la atribuția de recrutare, selectare și promovare a personalului

din inspectoratul școlar reclamantul a fost punctat cu 1,5 puncte din 2,5

posibile deși nu există nici o analiză concretă a modului de îndeplinire a

acestei atribuții, nu se analizează date concrete privind organizarea

defectuoasă a vreunui concurs de către reclamant sau încadrarea vreunui

funcționar public fără respectarea structurii inspectoratelor școlare, etc.

Aceleași observații au fost relevate și cu privire la punctul 7.1 unde s-a

realizat depunctarea cu un punct, primind reclamantul 1 punct din două

posibile, deși nu se precizează în nici un mod ce anume i se reproșează acestuia

în legătură cu dimensionarea necesarului de personal și cu mediatizarea

metodologiilor de recrutare.

Lipsa unei analize

concrete a criteriilor de evaluare, a reținut prima instanță, trebuie

coroborată și cu faptul că reclamantul a mai fost eliberat din funcție în anul

2009, printr-un act anulat de instanța de judecată, repunerea în funcția de

inspector făcându-se ca urmare a hotărârii instanței de judecată. Or, este

evidentă, în acest context, intenția intimatului de a utiliza procedura de

evaluare într-un alt scop decât cel pentru care a fost reglementată, respectiv

pentru a obține eliberarea din funcție, cu orice preț, a reclamantului.

În aceste condiții, a

considerat judecătorul fondului că ordinul atacat se impune a fi anulat, cu

consecința repunerii părților în situația anterioară.

În ceea ce privește

cererea de suspendare, instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite în speță,

condițiile cumulative prevăzute de lege, anume cazul bine justificat și paguba

iminentă, întrucât, pe de o parte îndoiala serioasă rezultă din chiar analiza

pe fond a cererii iar paguba iminentă decurge din lipsirea reclamantului de

plata indemnizație aferente funcției punându-l pe acesta în imposibilitatea de

a-și asigura nevoile cotidiene.

Împotriva Sentinței

civile nr. 5214 din data de 20 septembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat

recurs în termen legal pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac,

casarea hotărârii atacate și, urmare rejudecării cauzei, respingerea acțiunii

reclamantului ca neîntemeiată.

A învederat

recurentul, în primul rând, că sentința pronunțată de instanța de fond este

nelegală pe motiv că s-a dat ceea ce nu s-a solicitat, fiind incidente astfel

prevederile art. 304 pct. 6 C. proc. civ. S-a arătat că soluția instanței de

fond, de a dispune suspendarea executării ordinului contestat după ce s-a

pronunțat prin încheiere motivată la termenul de judecată din data de 29 martie

2011 a fost dată cu încălcarea principiului disponibilității, conform căruia

instanțele sunt obligate să se pronunțe în limitele în care au fost învestite

prin cererea de chemare în judecată.

În al doilea rând,

Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a precizat că prima

instanță și-a depășit atribuțiile cu care a fost învestită, fiind astfel

incidente dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ. Judecătorul fondului, s-a

arătat, avea de analizat dacă ordinul atacat a fost emis cu respectarea

prevederilor legale aplicabile în litigiu, și nu avea atribuția de a trece la

analiza raportului de evaluare și a evaluării în sine. Astfel, întreaga

argumentație a judecătorului fondului se bazează pe critici aduse modului în

care a fost punctat sau depunctat reclamantul cu ocazia evaluării, dar instanța

de judecată nu era învestită și nu avea atribuția de a se substitui

angajatorului și nu putea să se pronunțe asupra unei evaluări instituite

printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate

cu dispozițiile legale aplicabile.

Instanța de judecată

putea doar să analizeze dacă procedura urmată de angajator este în conformitate

cu prevederile legale, dar în litigiu nu a fost indicată prin considerentele

hotărârii recurate nicio prevedere legală care să fi fost încălcată în procesul

de evaluare.

În fine, recurentul a

învederat că hotărârea instanței de fond este lipsită de temei legal, fiind

astfel incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. S-a relevat că în

mod nelegal prima instanță a apreciat că M.E.C.T.S. nu a fost în măsură să

prezinte probe în susținerea deciziei de depunctare a reclamantului, în

condițiile în care în ședința publică din data de 7 iunie 2011 au fost depuse

înscrisuri doveditoare în susținerea apărării.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză intimatul M.M. a solicitat respingerea recursului ca

nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a Sentinței civile

nr. 5214/2011 pronunțate de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, precum și obligarea recurentului la plata

cheltuielilor de judecată.

Recursul este

nefondat și urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în

continuare.

În mod întemeiat s-a

dispus, prin sentința recurată, făcându-se o corectă interpretare și aplicare a

legii la circumstanțele de fapt ale litigiului, admiterea acțiunii formulate de

reclamantul M.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului, cu consecința anulării Ordinului nr. 5612

din data de 10 noiembrie 2010 emis de ministrul educației, cercetării,

tineretului și sportului (prin care s-a prevăzut încetarea contractului de

management educațional semnat de reclamant și eliberarea acestuia din funcția

de inspector școlar general la Inspectoratul Școlar al județului

Bistrița-Năsăud), reintegrarea intimatului în funcția deținută anterior

ordinului atacat și obligarea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului

și Sportului la plata drepturilor bănești cuvenite de la data emiterii

ordinului de eliberare din funcție și până la reintegrare.

În principiu, în

materia evaluării performanțelor profesionale sau manageriale individuale ale

funcționarilor publici sau ale altor categorii de personal bugetar, de execuție

sau de conducere, instanța de judecată nu se poate substitui persoanei sau

organului căreia îi revine, potrivit dispozițiilor legale, competența de a

realiza activitatea de evaluare, astfel că aceasta nu poate modifica raportul

de evaluare prin înlocuirea calificativului acordat cu un calificativ superior.

Cu alte cuvinte, evaluarea activității profesionale sau manageriale implică și

o accentuată componentă subiectivă, astfel că instanța de contencios

administrativ - cu excepția însă a situației în care nu pot fi identificate

cauze de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că autoritatea

emitentă a încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea puterii ei

discreționare - nu poate să cenzureze modul de evaluare și de acordare a

calificativelor sau să stabilească ea însăși un nou punctaj, deoarece o astfel

de măsură ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile puterii executive.

Intimatul reclamant a

îndeplinit și exercitat funcția de inspector școlar general la Inspectoratul

Școlar al județului Bistrița-Năsăud începând cu 5 mai 2008, activitatea sa

fiind evaluată cu calificativul ”foarte bine” pentru anii 2007 - 2008, 2008 -

calificativ nu au fost modificate între timp, ele vizând o strategie de

management pe termen lung, strategie care a fost apreciată pozitiv, de vreme ce

calificativul acordat a fost ”foarte bine”.

În aceste condiții,

acordarea prin raportul de evaluare care a vizat în realitate o perioadă extrem

de scurtă, de aproximativ trei luni, cuprinsă între 17 mai 2010 - 31 august

2010, a calificativului ”necorespunzător”, nu se justifică, fiind astfel

depășite limitele marjei de apreciere a autorității publice în exercitarea puterii

ei discreționare (în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare), în

condițiile în care nu puteau fi semnalate eventuale deficiențe de natură a

anihila aspectele pozitive din cadrul strategiei de management pe termen lung

analizate cu ocazia acordării calificativului anterior (2009).

Se reține, în plus,

că instanța de fond a statuat în mod just că lipsa unei analize concrete a

criteriilor de evaluare trebuie coroborată și cu faptul că reclamantul a fost

eliberat (prin efectul unui ordin emis de ministrul educației naționale) din

funcția de inspector școlar general al Inspectoratului Școlar al județului

Bistrița-Năsăud la data de 7 mai 2009, acesta reluându-și funcția (urmare

pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile) la data de

17 mai 2010.

În raport de cele mai

sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs (vizând

modul de soluționare a fondului litigiului) invocate de recurent, și că este

temeinică și legală soluția instanței de fond de anulare a Ordinului nr. 5612

din data de 10 noiembrie 2010 emis de ministrul educației, cercetării,

tineretului și sportului, de reintegrare a intimatului în funcția deținută

anterior ordinului atacat și de obligare a Ministerului Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului la plata drepturilor bănești cuvenite de la data

emiterii ordinului de eliberare din funcție și până la reintegrare, urmează a

se dispune, în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

respingerea ca nefondat a recursului declarat de Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului împotriva Sentinței civile nr. 5214 din

data de 20 septembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal.

Motivul de recurs

invocat de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului privitor

la nelegalitatea dispoziției de suspendare a executării ordinului atacat prin

acțiunea în contencios administrativ, luată prin sentința recurată, este lipsit

de interes și nu se mai impune a mai fi examinat, atâta vreme cât a fost

menținută, prin prezenta decizie, soluția judecătorului fondului de anulare a

actului administrativ contestat.

Recurentul Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, fiind în culpă procesuală ca

urmare a respingerii căii extraordinare de atac declarate în cauză, va fi

obligat, în baza art. 274 alin. (1) C. proc. civ., la plata în favoarea

intimatului M.M. a sumei de 1.550 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în

recurs, reprezentând contravaloarea onorariului avocațial.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului,

împotriva Sentinței civile nr. 5214 din 20 septembrie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentului

la plata în favoarea intimatului-reclamant M.M. a sumei de 1.550 RON,

cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 noiembrie 2012.

Procesat de GGC - LM