ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7801/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Asigurare a Calității în Învățământul Superior a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor ca urmare a contestării de către reclamantă a măsurilor luate în cadrul pct. II parag.

1 din Decizia nr. 29/2011 referitoare la aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, în ceea ce privește salariile personalului și ale membrilor Consiliului Agenției Naționale de Asigurare a Calității în învățământul Superior ("ARACIS") începând cu 1 iulie 2010, cât și pentru virarea la bugetul statului a sumelor rezultate din reducerea drepturilor salariale conform actului normativ menționat, precum și anularea măsurilor luate în cadrul pct. II parag. 1 din Decizia nr. 29/2011 ca fiind nelegale și netemeinice. În motivarea cererii, reclamanta a invocat, în esență, următoarele argumente: 1. ARACIS este instituție care se bucură de autonomie, în speță nefiind aplicabile prevederile Legii nr. 330/2009 și ale O.U.G.

nr. 1/2010. 2. Fondurile ARACIS sunt din venituri proprii, fără ca aceasta să primească fonduri de la bugetul de stat, respectiv din fonduri publice, sens în care nu subzistă în sarcina acesteia obligația de a aplica reducerea și de a vira sumele respective la bugetul de stat. În acest context, impunerea obligației respective este echivalentă cu exproprierea veniturilor proprii obținute din activitatea desfășurată de ARACIS. 3. Față de dispozițiile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, publicat în M. Of. nr. 832/2010, Încheierea nr. 1 din 17 ianuarie 2011 a fost emisă cu nerespectarea prevederilor de formă și fond aplicabile.

4. Pârâta a făcut greșita aplicare a dispozițiilor Legii nr. 118/2010 și ale Legii nr. 330/2009. Ulterior, în Dosarul nr. 1024/2/2011 aflat pe rolul Curții de Apel București, conexat la prezenta cauză, reclamanta a formulat o cerere completatoare și modificatoare, prin care a solicitat suspendarea executării Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 și a măsurii dispuse prin punctul II.1 al Deciziei nr. 29/2011 emise de Curtea de Conturi a României până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. A mai solicitat ca, în situația în care până la soluționarea cauzei se efectuează executarea actelor atacate, restituirea sumelor reținute până la data soluționării cererii, cu aplicarea coeficientului de inflație legal pentru perioada reținerii.

Referitor la capătul de cerere privind suspendarea executării actelor atacate, a susținut că în speță sunt întrunite condițiile avute în vedere de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, sub aspectul cazului bine justificat, au fost invocate autonomia instituțională a ARACIS, autofinanțarea și lipsa oricărei finanțări de la bugetul de stat, raportat la care decizia Curții de Conturi a României, prin care instituie obligarea ARACIS de a aplica reducerile de 25% și retroactiv de a restitui suma de 410.452 RON, reprezintă o ingerință în activitatea instituției precum și o deposedare de venituri obținute independent, în condițiile legii.

În ceea ce privește paguba iminentă, s-a susținut faptul că măsura criticată aduce un prejudiciu grav activității ARACIS, față de cuantumul sumei impuse, raportat la bugetul instituției, aspect de natură a împiedica accesul reclamantei la fonduri absolut necesare implementării programelor, unele chiar la nivel european, esențiale în recunoașterea și menținerea ARACIS ca instituție de interes național, dificultăți în plata salariilor angajaților instituției, și efectul negativ pe care l-ar avea diminuarea salariilor acestora. Prin Sentința civilă nr. 1797 din 13 martie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererile formulate de către reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior ca neîntemeiate.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că, prin actele criticate, pârâta a constatat că în anul 2010 personalul ARACIS a fost reîncadrat în grila de salarizare stabilită de această lege, fără a se face aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010, care stabileau reducerea cu 25% a tuturor drepturilor salariale stabilite în conformitate cu Legea-cadru nr. 330/2009, dispunând măsuri pentru calcularea, recuperarea și virarea integrală la bugetul de stat a sumelor rezultate din această reducere, în valoare estimată de 410.452 RON, din care 225.024 RON pentru perioada iulie - decembrie 2010 și 185.428 RON pentru perioada ianuarie - septembrie 2011. Curtea observa ca Legea-cadru nr. 330/2009 reglementează salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice iar conform prevederilor art. 1 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, în categoria fondurilor publice intră și „bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii”, așa cum este cazul bugetului din care este plătit personalul ARACIS.

În O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, la art. 2, lit. k), în definiția fondurilor publice se arată că ele includ și „bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii”.

Art. 1 din Legea-cadru nr. 330/2009 precizează: „Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului”, iar la art. 2, alin. (1) se prevede: „(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică: c) personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii." Curtea a apreciat, în esență, că reclamanta este o instituție publică finanțată integral din venituri proprii, căreia, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 330/2009 i se aplică dispozițiile respectivului act normativ, și că, în consecință, ARACIS intră sub incidența dispozițiilor Legii nr. 118/2010 care impun reducerea cu 25% a salariilor, așa cum indică expres, de altfel, și prevederile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010.

Ca urmare, reclamanta trebuia să calculeze și să vireze la bugetul statului sumele datorate conform prevederilor legale menționate. Împotriva Sentinței civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a declarat recurs reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, reclamanta a arătat, în esență, următoarele: În calitatea sa de instituție autonomă, ARACIS nu se află în raporturi de subordonare, sub autoritatea, sub controlul sau în coordonarea Guvernului, Parlamentului, sau a Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului sau a vreunei alte autorități sau instituții publice. Nu a existat și nu există un ordonator de credite pentru ARACIS, pe cale de consecință, nici gestiunea sistemului de salarizare a personalului din ARACIS nu este efectuată de către un ordonator de credite.

Conducerea ARACIS se alege singură, Consiliul ARACIS în funcție desemnând următorul Consiliu, fără nicio imixtiune externă în acest sens. Din interpretarea sistemică a celor arătate, în ceea ce privește instituțiile publice autonome care se finanțează integral din venituri proprii, care (i) nu se află în subordinea sau autoritatea niciunei alte autorități sau instituții a statului, (ii) nu au un ordonator de credite, (iii) iar conducerea acestora nu este numită de către alte persoane împuternicite, autorități sau instituții publice, cum este cazul ARACIS, legiuitorul nu a dorit crearea și reglementarea unor condiții speciale în ceea ce privește salarizarea personalului având în vedere lipsa finanțării sau a altor facilități acordate din bugetul general consolidat.

Astfel, referitor la aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar care dispun reducerea cu 25% a tuturor drepturilor salariale stabilite în conformitate cu Legea nr. 330/2009 și O.U.G. nr. 1/2010, cât și virarea integrală la bugetul de stat a sumelor rezultate din aceasta reducere, rezultă pe cale de consecință, fără a lăsa loc de interpretare, că ARACIS nu are obligația reducerii drepturilor salariale cu 25% și virarea sumelor în cauză la bugetul de stat, nefiindu-i aplicabile aceste legi. În condițiile în care ARACIS nu intră în sfera de reglementare a Legii nr. 284/2010, și nu a intrat nici în sfera de reglementare a Legii nr. 330/2009, nu poate avea aplicabilitate art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind reducerea cu 25%, când acesta face referire la categoriile de venituri expres indicate de Legea nr. 330/2009 abrogată în 2010 prin Legea nr. 284/2010.

În continuare, argumentul că Legea nr. 330/2009 s-a aplicat în instituție în mod direct, este o premisă foarte fragilă pentru o concluzie atât de radicală ca cea emisă de pârâta-intimată, ca Legea nr. 284/2010, și ulterior Legea nr. 118/2010 se aplică în instituție pentru că instituția însăși a aplicat anterior Legea nr. 330/2009. Se susține că aplicabilitatea în cadrul ARACIS a Legii nr. 330/2009 rezultă din două acte interne emise de aceasta: Aprobarea dată în Biroul Executiv al Consiliului ARACIS (conform pct. 18 din Procesul-verbal din 17 - 18 februarie 2010); Propunerea Compartimentului Resurse Umane, discutată și aprobată în ședința Consiliului ARACIS din 20 ianuarie 2011. Aceste două susțineri, izvorâte din modul trunchiat în care însăși pârâta intimata prezintă situația, nu iau în considerare conținutul integral al acestor documente.

Față de primul document, susținerile conform cărora prin Procesul-verbal din data de 17 - 18 februarie 2010, pct. 18, s-a dat expresie clară aplicabilității Legii nr. 330/2009 în instituție, nu pot fi primite, întrucât nu iau în considerare în integralitate Nota Compartimentului Resurse Umane nr. 1285 din 16 februarie 2010, privind salarizarea personalului tehnic al ARACIS, ce stă la baza pct. 18 sus evocat.

Astfel, Nota face distincție clară de la început între categoriile de instituții publice finanțate integral din venituri proprii prevăzute de Anexa XIII: „salariile de bază ale personalului de execuție din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și cele aflate în coordonarea primului-ministru și cele aflate sub controlul Parlamentului [..],” prin opoziție cu statutul ARACIS de „instituție publică independentă, de interes național, cu personalitate juridică și buget propriu de venituri și cheltuieli finanțată integral din venituri proprii”, reluând acest aspect și precizând încă o dată că ARACIS este o instituție publică independentă, deci care nu este subordonată și de asemenea nu se finanțează de la bugetul statului, ci numai din venituri extrabugetare.” În continuare, Nota prevede că „poate fi aplicată Anexa nr. XIII din Legea nr. 330/2009, care se aplică instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii” sus arătate, și nicidecum că este obligatorie aceasta aplicare, iar în situația în care acest mod de referire poate fi considerat un accident gramatical, în finalul Notei se reia și astfel se confirmă ideea,

solicitându-se Biroului executiv al Consiliului ARACIS „să dispuneți măsurile ce se doresc a fi adoptate privind salarizarea personalului din Aparatul tehnic al ARACIS, cu precizarea că ARACIS fiind o instituție publică independentă și care se finanțează din venituri proprii, cheltuielile cu salariile personalului din Aparatul Tehnic trebuie să se încadreze în bugetul aprobat.” Rezultă astfel fără îndoială că în cadrul instituției prevederile privind salarizarea personalului tehnic au fost utilizate pur orientativ, ca o metodă de bornare a salariilor instituției în peisajul instituțiilor de tip similar pentru evitarea din decență a discordanțelor grave, fiindcă, fără îndoială, ele au fost calificate ca având pur și simplu capacitatea, aptitudinea de a fi utilizate, și nicidecum ca având aplicabilitate sau caracter obligatoriu pentru instituție.

Acest aspect reiese clar din ultimul paragraf sus evocat al Notei: unica limită în stabilirea salariilor o reprezenta de fapt bugetul ARACIS care, conform normelor legale, este stabilit în condiții de deplină independență de instituție însăși. În plus, un alt aspect ce trebuie evocat este că Nota privește exclusiv salariile Aparatului tehnic al ARACIS, și nu toate posturile sau toți salariații ARACIS, ceea ce reprezintă o distincție esențială, întrucât dacă reclamanta-recurentă consideră că Legea nr. 330/2009 îi este aplicabilă, cu siguranță o consideră aplicabilă față de toți salariații săi, nu doar față de o parte. Această distincție întărește încă o dată principiul ce a stat la baza conduitei reclamantei-recurente, acela că Legea nr. 330/2000 nu îi este aplicabilă.

Cu privire la al doilea document, din cercetarea acestuia nu reiese în niciun fel ca ARACIS a urmărit prin emiterea acestuia aplicarea dispozițiilor Legii nr. 330/2009, deși Nota într-adevăr referențiază Legea nr. 284/2010, ce a abrogat Legea nr. 330/2009. Însă se desconsideră conținutul integral al Notei. Astfel, nu este clar în niciun fel cum și de unde rezultă concluzia că aceste documente reprezintă o recunoaștere de către ARACIS a aplicabilității Legii nr. 330/2009, respectiv a Legii nr. 284/2010 în instituție, o astfel de concluzie fiind bazată pe o interpretare trunchiată a unui document care altfel nu are nicio valență către această finalitate. Recursul este nefondat.

Judecătorul fondului a apreciat că Legea-cadru nr. 330/2009, privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, a vizat salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar acest act normativ este pe deplin aplicabil și în ceea ce o privește pe reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior. S-a avut în vedere că ARACIS face parte din categoria instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, la care face referire expresă sus-amintitul act normativ, pe de o parte. Iar pe de altă parte, că „fondurile publice” la care face trimitere Legea nr. 330/2009, includ și bugetele instituțiilor aflate în categoria amintită.

Pornind de la această constatare prima instanță a ajuns la concluzia că reducerile salariale, astfel cum au fost ele reglementate prin Legea nr. 118/2010, se aplică și în cazul reclamantei ARACIS. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că actele normative mai sus amintite sunt pe deplin aplicabile și în privința ARACIS, situație în care Încheierea nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și Decizia nr. 29/2011 a aceleiași instituții, sunt legale. Astfel, observă Înalta Curte, în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, dispozițiile acestui act normativ se aplică și „personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii”.

În acest context, recurenta-reclamantă se încadrează în ipoteza normelor cuprinse în art. 1 alin. (1) și art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010, potrivit cărora: Art. 1 „(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%." Art. 3 "(2) Sumele rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii și Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum și pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii se virează integral la bugetul de stat potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanțelor publice, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.” Având ca reper aceste dispoziții legale,

este evident că reducerile salariale în cuantum de 25% astfel cum se stipulează în art. 1 din Legea nr. 118/2010 se aplică personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, indiferent din ce categorie fac acestea parte, fie că este vorba de instituțiile aflate în subordonarea altor autorități, fie de cele autonome, cum este cazul ARACIS. După cum se observă, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 se referă, indistinct, la personalul din autoritățile și instituțiile finanțate din venituri proprii, astfel că nu există un suport legal pentru a considera că instituțiile autonome ar fi fost excluse, așa cum susține reclamanta în acțiunea introductivă și, de asemenea, în recurs.

În argumentarea punctului său de vedere reclamanta se referă la prevederile Anexei XIII din actul normativ precitat, care conțin o listă a autorităților și instituțiilor finanțate din venituri proprii, în enumerarea respectivă fiind omise autoritățile autonome. Din acest motiv reclamanta consideră că legislatorul nu a inclus și această subcategorie în listă tocmai pentru că dispozițiile Legii nr. 330/2009 nu i se aplică. În realitate, constată Înalta Curte, norma juridică ce stipulează căror categorii de bugetari li se aplică legea unitară de salarizare, este cea cuprinsă în art. 2 alin. (1), și nu prevederea din Anexa XIII. De fapt, cele două dispoziții, mai sus amintite, nu se află pe același palier normativ.

Art. 2 alin. (1) conține regula cu valoare de principiu din care se degajă ideea că Legea nr. 330/2009 se aplică întregului personal bugetar, precizând expres la lit. c) că este inclus aici și personalul din autoritățile finanțate integral din venituri proprii. Acestei reguli generale nu îi este însă atașată o excepție în sensul susținut de ARACIS, astfel că singura concluzie care se impune este aceea că Legea nr. 330/2009 se aplică și instituțiilor autonome finanțate din venituri proprii, așa cum este cazul reclamantei. Prevederea din Anexa XIII are caracter pur tehnic și este subordonată regulii din art. 2 alin. (1) lit. c), rostul anexei fiind acela de a asigura efectivitatea regulii enunțate, prin dispoziții specifice referitoare la autoritățile și instituțiile finanțate integral din venituri proprii, așa cum în celelalte anexe ale legii sunt stipulate dispoziții referitoare la celelalte autorități și instituții publice care compun sistemul administrației.

Fiind subordonată normei din art. 2 alin. (1) lit. c), prevederea din Anexa XIII nu poate institui o excepție de la regula enunțată în lipsa unei prevederi exprese, așa cum s-a reținut mai sus. Practic, art. 2 din Legea nr. 330/2009 stipulează neechivoc în sensul că nici o autoritate/instituție publică nu este exclusă de la aplicarea acestui act normativ, iar o excepție de la regulă nu poate fi implicată în omisiunea din Anexa XIII, cum susține reclamanta. Nu este lipsită de semnificație precizarea că, inclusiv Curtea Constituțională a României, prin Decizia nr. 874/2010, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii nr. 118/2010, a statuat că „măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% de aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în același cuantum și mod”.

În fine, sunt irelevante susținerile recurentei în privința interpretării actelor interne emise de ARACIS, că a aplicat prevederile Legii nr. 330/2009 pur orientativ, astfel că nu ar exista nici un temei să se aprecieze că din acest motiv îi sunt incidente acele prevederi. Aplicabilitatea actului normativ precitat și în cazul ARACIS, constată Înalta Curte, derivă din conținutul dispozițiilor acestei legi, astfel cum se reține în considerentele prezentei decizii, din acest punct de vedere fiind lipsite de orice semnificație juridică mențiunile din actele interne ale reclamantei. Față de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de către reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior împotriva Sentinței civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 decembrie 2013. Procesat de GGC - LM