ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7801/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7801/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta

Agenția Națională de Asigurare a Calității în Învățământul Superior a

solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea

Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluționare a

contestațiilor ca urmare a contestării de către reclamantă a măsurilor luate în

cadrul pct. II parag. 1 din Decizia nr. 29/2011 referitoare la aplicarea

prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, în ceea ce privește salariile personalului

și ale membrilor Consiliului Agenției Naționale de Asigurare a Calității în

învățământul Superior ("ARACIS") începând cu 1 iulie 2010, cât și

pentru virarea la bugetul statului a sumelor rezultate din reducerea

drepturilor salariale conform actului normativ menționat, precum și anularea

măsurilor luate în cadrul pct. II parag. 1 din Decizia nr. 29/2011 ca fiind

nelegale și netemeinice.

În motivarea cererii,

reclamanta a invocat, în esență, următoarele argumente:

instituție care se bucură de autonomie, în speță nefiind aplicabile prevederile

Legii nr. 330/2009 și ale O.U.G. nr. 1/2010.

sunt din venituri proprii, fără ca aceasta să primească fonduri de la bugetul

de stat, respectiv din fonduri publice, sens în care nu subzistă în sarcina

acesteia obligația de a aplica reducerea și de a vira sumele respective la

bugetul de stat. În acest context, impunerea obligației respective este

echivalentă cu exproprierea veniturilor proprii obținute din activitatea

desfășurată de ARACIS.

dispozițiile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din

aceste activități, publicat în M. Of. nr. 832/2010, Încheierea nr. 1 din 17

ianuarie 2011 a fost emisă cu nerespectarea prevederilor de formă și fond

aplicabile.

greșita aplicare a dispozițiilor Legii nr. 118/2010 și ale Legii nr. 330/2009.

Ulterior, în Dosarul

nr. 1024/2/2011 aflat pe rolul Curții de Apel București, conexat la prezenta

cauză, reclamanta a formulat o cerere completatoare și modificatoare, prin care

a solicitat suspendarea executării Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 și a

măsurii dispuse prin punctul II.1 al Deciziei nr. 29/2011 emise de Curtea de

Conturi a României până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în

temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A mai solicitat ca,

în situația în care până la soluționarea cauzei se efectuează executarea

actelor atacate, restituirea sumelor reținute până la data soluționării

cererii, cu aplicarea coeficientului de inflație legal pentru perioada

reținerii.

Referitor la capătul

de cerere privind suspendarea executării actelor atacate, a susținut că în

speță sunt întrunite condițiile avute în vedere de dispozițiile art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, sub aspectul

cazului bine justificat, au fost invocate autonomia instituțională a ARACIS,

autofinanțarea și lipsa oricărei finanțări de la bugetul de stat, raportat la

care decizia Curții de Conturi a României, prin care instituie obligarea ARACIS

de a aplica reducerile de 25% și retroactiv de a restitui suma de 410.452 RON,

reprezintă o ingerință în activitatea instituției precum și o deposedare de

venituri obținute independent, în condițiile legii.

În ceea ce privește

paguba iminentă, s-a susținut faptul că măsura criticată aduce un prejudiciu

grav activității ARACIS, față de cuantumul sumei impuse, raportat la bugetul

instituției, aspect de natură a împiedica accesul reclamantei la fonduri

absolut necesare implementării programelor, unele chiar la nivel european,

esențiale în recunoașterea și menținerea ARACIS ca instituție de interes

național, dificultăți în plata salariilor angajaților instituției, și efectul

negativ pe care l-ar avea diminuarea salariilor acestora.

Prin Sentința civilă

nr. 1797 din 13 martie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal a respins cererile formulate de către

reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior ca

neîntemeiate.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut că, prin actele criticate, pârâta a constatat

că în anul 2010 personalul ARACIS a fost reîncadrat în grila de salarizare

stabilită de această lege, fără a se face aplicarea prevederilor Legii nr.

118/2010, care stabileau reducerea cu 25% a tuturor drepturilor salariale

stabilite în conformitate cu Legea-cadru nr. 330/2009, dispunând măsuri pentru

calcularea, recuperarea și virarea integrală la bugetul de stat a sumelor

rezultate din această reducere, în valoare estimată de 410.452 RON, din care

225.024 RON pentru perioada iulie - decembrie 2010 și 185.428 RON pentru

perioada ianuarie - septembrie 2011.

Curtea observa ca

Legea-cadru nr. 330/2009 reglementează salarizarea unitară a personalului

plătit din fonduri publice iar conform prevederilor art. 1 din Legea finanțelor

publice nr. 500/2002, în categoria fondurilor publice intră și „bugetele

instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii”, așa cum este

cazul bugetului din care este plătit personalul ARACIS.

În O.G. nr. 119/1999

privind controlul intern și controlul financiar preventiv, la art. 2, lit. k),

în definiția fondurilor publice se arată că ele includ și „bugetele

instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii”.

Art. 1 din

Legea-cadru nr. 330/2009 precizează: „Prezenta lege are ca obiect de

reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din

sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului”, iar la

art. 2, alin. (1) se prevede: „(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică:

c) personalului din

autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri

proprii."

Curtea a apreciat, în

esență, că reclamanta este o instituție publică finanțată integral din venituri

proprii, căreia, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 330/2009 i se

aplică dispozițiile respectivului act normativ, și că, în consecință, ARACIS

intră sub incidența dispozițiilor Legii nr. 118/2010 care impun reducerea cu

25% a salariilor, așa cum indică expres, de altfel, și prevederile art. 3 alin.

(2) din Legea nr. 118/2010.

Ca urmare, reclamanta

trebuia să calculeze și să vireze la bugetul statului sumele datorate conform

prevederilor legale menționate.

Împotriva Sentinței

civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a declarat recurs reclamanta Agenția Română

de Asigurare a Calității în Învățământul Superior, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului, reclamanta a arătat, în esență, următoarele:

În calitatea sa de

instituție autonomă, ARACIS nu se află în raporturi de subordonare, sub

autoritatea, sub controlul sau în coordonarea Guvernului, Parlamentului, sau a

Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului sau a vreunei alte

autorități sau instituții publice.

Nu a existat și nu

există un ordonator de credite pentru ARACIS, pe cale de consecință, nici gestiunea

sistemului de salarizare a personalului din ARACIS nu este efectuată de către

un ordonator de credite.

Conducerea ARACIS se

alege singură, Consiliul ARACIS în funcție desemnând următorul Consiliu, fără

nicio imixtiune externă în acest sens.

Din interpretarea

sistemică a celor arătate, în ceea ce privește instituțiile publice autonome

care se finanțează integral din venituri proprii, care (i) nu se află în

subordinea sau autoritatea niciunei alte autorități sau instituții a statului,

(ii) nu au un ordonator de credite, (iii) iar conducerea acestora nu este

numită de către alte persoane împuternicite, autorități sau instituții publice,

cum este cazul ARACIS, legiuitorul nu a dorit crearea și reglementarea unor

condiții speciale în ceea ce privește salarizarea personalului având în vedere

lipsa finanțării sau a altor facilități acordate din bugetul general

consolidat.

Astfel, referitor la

aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în

vederea restabilirii echilibrului bugetar care dispun reducerea cu 25% a

tuturor drepturilor salariale stabilite în conformitate cu Legea nr. 330/2009

și O.U.G. nr. 1/2010, cât și virarea integrală la bugetul de stat a sumelor

rezultate din aceasta reducere, rezultă pe cale de consecință, fără a lăsa loc

de interpretare, că ARACIS nu are obligația reducerii drepturilor salariale cu

25% și virarea sumelor în cauză la bugetul de stat, nefiindu-i aplicabile

aceste legi.

În condițiile în care

ARACIS nu intră în sfera de reglementare a Legii nr. 284/2010, și nu a intrat

nici în sfera de reglementare a Legii nr. 330/2009, nu poate avea

aplicabilitate art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind reducerea cu 25%, când

acesta face referire la categoriile de venituri expres indicate de Legea nr.

330/2009 abrogată în 2010 prin Legea nr. 284/2010.

În continuare,

argumentul că Legea nr. 330/2009 s-a aplicat în instituție în mod direct, este

o premisă foarte fragilă pentru o concluzie atât de radicală ca cea emisă de

pârâta-intimată, ca Legea nr. 284/2010, și ulterior Legea nr. 118/2010 se

aplică în instituție pentru că instituția însăși a aplicat anterior Legea nr.

330/2009.

Se susține că

aplicabilitatea în cadrul ARACIS a Legii nr. 330/2009 rezultă din două acte

interne emise de aceasta:

Aprobarea dată în

Biroul Executiv al Consiliului ARACIS (conform pct. 18 din Procesul-verbal din

17 - 18 februarie 2010);

Propunerea

Compartimentului Resurse Umane, discutată și aprobată în ședința Consiliului

ARACIS din 20 ianuarie 2011.

Aceste două

susțineri, izvorâte din modul trunchiat în care însăși pârâta intimata prezintă

situația, nu iau în considerare conținutul integral al acestor documente.

Față de primul

document, susținerile conform cărora prin Procesul-verbal din data de 17 - 18

februarie 2010, pct. 18, s-a dat expresie clară aplicabilității Legii nr.

330/2009 în instituție, nu pot fi primite, întrucât nu iau în considerare în

integralitate Nota Compartimentului Resurse Umane nr. 1285 din 16 februarie

2010, privind salarizarea personalului tehnic al ARACIS, ce stă la baza pct. 18

sus evocat.

Astfel, Nota face

distincție clară de la început între categoriile de instituții publice

finanțate integral din venituri proprii prevăzute de Anexa XIII: „salariile de

bază ale personalului de execuție din autoritățile și instituțiile publice

finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea,

în coordonarea Guvernului, ministerelor și celorlalte organe de specialitate

ale administrației publice centrale, precum și cele aflate în coordonarea

primului-ministru și cele aflate sub controlul Parlamentului [..],” prin

opoziție cu statutul ARACIS de „instituție publică independentă, de interes

național, cu personalitate juridică și buget propriu de venituri și cheltuieli

finanțată integral din venituri proprii”, reluând acest aspect și precizând

încă o dată că ARACIS este o instituție publică independentă, deci care nu este

subordonată și de asemenea nu se finanțează de la bugetul statului, ci numai

din venituri extrabugetare.”

În continuare, Nota

prevede că „poate fi aplicată Anexa nr. XIII din Legea nr. 330/2009, care se

aplică instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii” sus

arătate, și nicidecum că este obligatorie aceasta aplicare, iar în situația în

care acest mod de referire poate fi considerat un accident gramatical, în

finalul Notei se reia și astfel se confirmă ideea, solicitându-se Biroului

executiv al Consiliului ARACIS „să dispuneți măsurile ce se doresc a fi

adoptate privind salarizarea personalului din Aparatul tehnic al ARACIS, cu

precizarea că ARACIS fiind o instituție publică independentă și care se

finanțează din venituri proprii, cheltuielile cu salariile personalului din

Aparatul Tehnic trebuie să se încadreze în bugetul aprobat.”

Rezultă astfel fără

îndoială că în cadrul instituției prevederile privind salarizarea personalului

tehnic au fost utilizate pur orientativ, ca o metodă de bornare a salariilor

instituției în peisajul instituțiilor de tip similar pentru evitarea din

decență a discordanțelor grave, fiindcă, fără îndoială, ele au fost calificate

ca având pur și simplu capacitatea, aptitudinea de a fi utilizate, și nicidecum

ca având aplicabilitate sau caracter obligatoriu pentru instituție. Acest

aspect reiese clar din ultimul paragraf sus evocat al Notei: unica limită în

stabilirea salariilor o reprezenta de fapt bugetul ARACIS care, conform

normelor legale, este stabilit în condiții de deplină independență de

instituție însăși.

În plus, un alt

aspect ce trebuie evocat este că Nota privește exclusiv salariile Aparatului

tehnic al ARACIS, și nu toate posturile sau toți salariații ARACIS, ceea ce

reprezintă o distincție esențială, întrucât dacă reclamanta-recurentă consideră

că Legea nr. 330/2009 îi este aplicabilă, cu siguranță o consideră aplicabilă

față de toți salariații săi, nu doar față de o parte. Această distincție

întărește încă o dată principiul ce a stat la baza conduitei

reclamantei-recurente, acela că Legea nr. 330/2000 nu îi este aplicabilă.

Cu privire la al

doilea document, din cercetarea acestuia nu reiese în niciun fel ca ARACIS a

urmărit prin emiterea acestuia aplicarea dispozițiilor Legii nr. 330/2009, deși

Nota într-adevăr referențiază Legea nr. 284/2010, ce a abrogat Legea nr.

330/2009. Însă se desconsideră conținutul integral al Notei.

Astfel, nu este clar

în niciun fel cum și de unde rezultă concluzia că aceste documente reprezintă o

recunoaștere de către ARACIS a aplicabilității Legii nr. 330/2009, respectiv a

Legii nr. 284/2010 în instituție, o astfel de concluzie fiind bazată pe o

interpretare trunchiată a unui document care altfel nu are nicio valență către

această finalitate.

Recursul este

nefondat.

Judecătorul fondului

a apreciat că Legea-cadru nr. 330/2009, privind stabilirea unui sistem unitar

de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general

consolidat al statului, a vizat salarizarea unitară a personalului plătit din

fonduri publice, iar acest act normativ este pe deplin aplicabil și în ceea ce

o privește pe reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în

Învățământul Superior.

S-a avut în vedere că

ARACIS face parte din categoria instituțiilor publice finanțate integral din

venituri proprii, la care face referire expresă sus-amintitul act normativ, pe

de o parte. Iar pe de altă parte, că „fondurile publice” la care face trimitere

Legea nr. 330/2009, includ și bugetele instituțiilor aflate în categoria

amintită.

Pornind de la această

constatare prima instanță a ajuns la concluzia că reducerile salariale, astfel

cum au fost ele reglementate prin Legea nr. 118/2010, se aplică și în cazul

reclamantei ARACIS.

În acord cu

judecătorul fondului, Înalta Curte constată că actele normative mai sus

amintite sunt pe deplin aplicabile și în privința ARACIS, situație în care

Încheierea nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluționare a

contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și Decizia nr. 29/2011 a

aceleiași instituții, sunt legale.

Astfel, observă

Înalta Curte, în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 privind

salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, dispozițiile

acestui act normativ se aplică și „personalului din autoritățile și

instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii”.

În acest context,

recurenta-reclamantă se încadrează în ipoteza normelor cuprinse în art. 1 alin.

(1) și art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010, potrivit cărora:

Art. 1

„(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale

Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de

reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și

stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se

diminuează cu 25%."

Art. 3

"(2) Sumele

rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul Comisiei

Naționale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Sistemului de

Pensii și Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum și pentru personalul

din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri

proprii se virează integral la bugetul de stat potrivit mecanismului stabilit

prin norme metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanțelor publice,

în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”

Având ca reper aceste

dispoziții legale, este evident că reducerile salariale în cuantum de 25%

astfel cum se stipulează în art. 1 din Legea nr. 118/2010 se aplică

personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din

venituri proprii, indiferent din ce categorie fac acestea parte, fie că este

vorba de instituțiile aflate în subordonarea altor autorități, fie de cele

autonome, cum este cazul ARACIS.

După cum se observă,

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 se referă, indistinct, la

personalul din autoritățile și instituțiile finanțate din venituri proprii,

astfel că nu există un suport legal pentru a considera că instituțiile autonome

ar fi fost excluse, așa cum susține reclamanta în acțiunea introductivă și, de

asemenea, în recurs.

În argumentarea

punctului său de vedere reclamanta se referă la prevederile Anexei XIII din

actul normativ precitat, care conțin o listă a autorităților și instituțiilor

finanțate din venituri proprii, în enumerarea respectivă fiind omise

autoritățile autonome. Din acest motiv reclamanta consideră că legislatorul nu

a inclus și această subcategorie în listă tocmai pentru că dispozițiile Legii

nr. 330/2009 nu i se aplică.

În realitate,

constată Înalta Curte, norma juridică ce stipulează căror categorii de bugetari

li se aplică legea unitară de salarizare, este cea cuprinsă în art. 2 alin.

(1), și nu prevederea din Anexa XIII. De fapt, cele două dispoziții, mai sus

amintite, nu se află pe același palier normativ. Art. 2 alin. (1) conține

regula cu valoare de principiu din care se degajă ideea că Legea nr. 330/2009

se aplică întregului personal bugetar, precizând expres la lit. c) că este

inclus aici și personalul din autoritățile finanțate integral din venituri

proprii.

Acestei reguli

generale nu îi este însă atașată o excepție în sensul susținut de ARACIS,

astfel că singura concluzie care se impune este aceea că Legea nr. 330/2009 se

aplică și instituțiilor autonome finanțate din venituri proprii, așa cum este

cazul reclamantei. Prevederea din Anexa XIII are caracter pur tehnic și este

subordonată regulii din art. 2 alin. (1) lit. c), rostul anexei fiind acela de

a asigura efectivitatea regulii enunțate, prin dispoziții specifice referitoare

la autoritățile și instituțiile finanțate integral din venituri proprii, așa

cum în celelalte anexe ale legii sunt stipulate dispoziții referitoare la

celelalte autorități și instituții publice care compun sistemul administrației.

Fiind subordonată normei din art. 2 alin. (1) lit. c), prevederea din Anexa

XIII nu poate institui o excepție de la regula enunțată în lipsa unei prevederi

exprese, așa cum s-a reținut mai sus. Practic, art. 2 din Legea nr. 330/2009

stipulează neechivoc în sensul că nici o autoritate/instituție publică nu este

exclusă de la aplicarea acestui act normativ, iar o excepție de la regulă nu

poate fi implicată în omisiunea din Anexa XIII, cum susține reclamanta.

Nu este lipsită de

semnificație precizarea că, inclusiv Curtea Constituțională a României, prin

Decizia nr. 874/2010, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii

nr. 118/2010, a statuat că „măsura legislativă criticată este aplicată în mod

nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% de aplică tuturor categoriilor

de personal bugetar în același cuantum și mod”.

În fine, sunt

irelevante susținerile recurentei în privința interpretării actelor interne

emise de ARACIS, că a aplicat prevederile Legii nr. 330/2009 pur orientativ,

astfel că nu ar exista nici un temei să se aprecieze că din acest motiv îi sunt

incidente acele prevederi. Aplicabilitatea actului normativ precitat și în

cazul ARACIS, constată Înalta Curte, derivă din conținutul dispozițiilor

acestei legi, astfel cum se reține în considerentele prezentei decizii, din

acest punct de vedere fiind lipsite de orice semnificație juridică mențiunile

din actele interne ale reclamantei.

Față de cele ce

preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca

nefondat recursul declarat de către reclamanta Agenția Română de Asigurare a

Calității în Învățământul Superior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamanta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul

Superior împotriva Sentinței civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 decembrie 2013.

Procesat de GGC - LM