ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6047/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de Resurse Juridice au chemat în judecată A.N.P.M., solicitând anularea acordului de mediu RO ANPM nr 3 din 08 iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna ” și suspendarea actului administrativ atacat. În motivarea acțiunii s-a arătat că proiectul construirii drumului DN 66 este fragmentat, fiind împărțit în patru tronsoane. Față de mărimea proiectului aceasta este nejustificată și duce la concluzii false în ceea ce privește evaluarea impactului asupra mediului. Fragmentarea proiectelor este interzisă conform deciziilor Curții Europene de Justiție care sunt obligatorii pentru aplicarea și interpretarea corectă a legislației comunitare.

Prin Încheierea din 19 octombrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererile de suspendare executare act administrativ formulate de reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de Resurse Juridice și de reclamantele A.G.M. prin A.A.G., W.W.F. - A.P.N.D.C. prin A.A.G., S.C.A. Satu-Mare prin A.A.G., A.P.L. din Romania prin A.A.G. și S.R.H. prin A.A.G., ca nefondate. Pentru a pronunța această încheiere, instanța de fond a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, rezultă că măsura de excepție a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții expres prevăzute de lege: existența unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege și iminența producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, astfel că suspendarea actelor administrative apare ca o situație de excepție, în limitele și condițiile prevăzute de lege. Instanța de fond a mai apreciat că argumentele menționate în cererea de suspendare nu sunt concludente, întrucât condiția ce trebuie demonstrată este cea a îndoielii substanțiale cu privire la legalitatea actului administrativ. Astfel, pentru probarea cazului bine justificat, nu este suficientă doar invocarea nelegalității unui act administrativ, ci este necesar să se dovedească existența aparenței de nelegalitate sau a unor aspecte cu caracter abuziv al actului a cărui suspendare se solicită.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta G.C.E.E. România a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că hotărârea este nemotivată, recurenta susținând că instanța de fond a considerat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat fără să analizeze toate argumentele invocate în cererea de suspendare și fără să explice pentru fiecare argument în parte de ce nu poate fi considerat un caz bine justificat. Instanța de fond a analizat un singur argument, și anume acela că lipsește studiul de evaluare adecvată care trebuia întocmit conform Ordinului nr. 19/2010 precum și O.U.G. nr. 57/2007 limitându-se la a aprecia că dacă ar constitui acesta un caz bine justificat atunci s-ar pronunța pe fond.

Recurenta mai susține că hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, deoarece în mod greșit instanța a apreciat că lipsa studiului de evaluare adecvată nu poate constitui o prezumție de nelegalitate pentru că ar însemna ca instanța să aprecieze asupra fondului cauzei. Instanța, în soluționarea cererii de suspendare, trebuie să pipăie fondul cauzei. În consecință, trebuia să observe că studiul de evaluare adecvată este un demers obligatoriu emiterii acordului de mediu atunci când proiectul se realizează într-un S.N. 2000 și că există ca atare o prezumție de nelegalitate întrucât în lipsa acestui studiu acordul de mediu nu poate fi legal emis. Pe fondul cauzei, instanța urma să aprecieze în continuare dacă erau îndeplinite celelalte condiții prevăzute de lege.

În ceea ce privește producerea unei pagube iminente, aceasta este nelegală față de dispozițiile Convenției de la Aarhus art. 9.4, care arată în mod expres că în toate cauzele în care se urmărește protecția mediului trebuie să existe căi de atac eficiente, inclusiv posibilitatea suspendării. A se aprecia în mod generic că acordurile de mediu nu trebuie niciodată suspendate pentru că ele nu duc la construirea proiectului este nelegal deoarece acordurile de mediu sunt cele care adoptă soluțiile tehnice și alternativa proiectului. În cazul care acestea nu se suspendă, aprobarea 3 de dezvoltare (conform art. 2 din H.G. nr. 445/2009) este realizată în baza acestor concluzii care pot fi greșite și adoptate nelegal.

Concluziile tehnice și alternativele nu se mai rediscută la emiterea aprobării de dezvoltare, ele fiind definitive. Ca urmare, suspendarea acordului de mediu, atunci când există indicii clare de nelegalitate, se impune pentru a se suspenda cât mai devreme, în conformitate cu principiul prevenției, elaborarea unui proiect care va putea produce daune ireversibile asupra mediului. Este inutil și foarte greu de rectificat deficiențele unui acord de mediu ulterior emiterii aprobării de dezvoltare. Suspendarea aprobării de dezvoltare în temeiul deficiențelor acordului de mediu este imposibilă înainte de finalizarea irevocabilă a litigiului privind anularea acordului de mediu întrucât motivele de nelegalitate ale acordului de mediu nu pot fi în mod legal și eficient invocate într-o acțiune împotriva aprobării de dezvoltare care, este un act administrativ diferit.

Astfel, până la momentul finalizării acestui litigiu este posibil ca aprobarea de dezvoltare să fie emisă și să înceapă execuția proiectului producându-se daune grave ale mediului. Acestea se produc în temeiul unui acord de mediu care nu a fost suspendat, fiind în schimb anulat de instanță prin hotărârea irevocabilă după începerea executării proiectului sau chiar după finalizarea acestuia. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea acordului de mediu.

Acordul de mediu RO ANPM nr. 3 din 06 iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - Km 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna", cu amplasamentul în zona montană Carpații Meridionali, Grupa Retezat - Godeanu, în vecinătatea Parcului Național Retezat de la km 47+600 până la km 50+350 și în Parcul Național Domogled - Valea Cernei de la km 50+350 până la km 66+204, a fost emis în scopul punerii în aplicare a prevederilor H.G. nr. nr. 856/1999 privind clasificarea unor sectoare de drum forestier aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea Regiei Naționale a Pădurilor ca drum național, prin trecerea de la categoria de drum forestier la categoria de drum național clasa tehnică V regiune de munte, drumuri naționale declarate conform O.G.

nr. 19/1997 obiectiv de interes național. Argumentele menționate în cererea de suspendare nu sunt concludente, întrucât condiția ce trebuie demonstrată este cea a îndoielii substanțiale cu privire la legalitatea actului administrativ. Susținerea reclamantelor cu privire la faptul că nu a fost aplicat Ordinul nr. 1284/2010, care menționează că pentru procedurile de evaluare a impactului asupra mediului aflate în curs de derulare se vor actualiza în conformitate cu legislația în vigoare, și că nu este analizat impactul asupra ariilor protejate din vecinătatea traseului propus, nu poate fi primită în cadrul unei cereri de suspendare, câtă vreme aspectele învederate presupun o analiză efectivă în cadrul acțiunii în anularea a actului.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. De altfel, chiar recurenta-reclamantă arată că acordul de mediu nu duce în mod direct la construirea drumului. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de G.C.E.E. România împotriva încheierii din 19 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 5 iulie 2013