ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6047/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6047/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de Resurse Juridice au chemat în

judecată A.N.P.M., solicitând anularea acordului de mediu RO ANPM nr 3 din 08

iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna

”

și suspendarea actului administrativ atacat.

În

motivarea acțiunii s-a arătat că proiectul construirii drumului DN 66 este

fragmentat, fiind împărțit în patru tronsoane. Față de mărimea proiectului

aceasta este nejustificată și duce la concluzii false în ceea ce privește

evaluarea impactului asupra mediului. Fragmentarea proiectelor este interzisă

conform deciziilor Curții Europene de Justiție care sunt obligatorii pentru

aplicarea și interpretarea corectă a legislației comunitare.

Prin

Încheierea din 19 octombrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins cererile de suspendare executare

act administrativ formulate de reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de

Resurse Juridice și de reclamantele A.G.M. prin A.A.G., W.W.F. - A.P.N.D.C. prin

A.A.G., S.C.A. Satu-Mare prin A.A.G., A.P.L. din Romania prin A.A.G. și S.R.H. prin

A.A.G., ca nefondate.

Pentru

a pronunța această încheiere, instanța de fond a reținut că din interpretarea

coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, rezultă că măsura de

excepție a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai

în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții expres prevăzute de

lege: existența unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t)

din lege și iminența producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș)

din lege.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se

bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, astfel

că suspendarea actelor administrative apare ca o situație de excepție, în

limitele și condițiile prevăzute de lege.

Instanța

de fond a mai apreciat că argumentele menționate în cererea de suspendare nu

sunt concludente, întrucât condiția ce trebuie demonstrată este cea a îndoielii

substanțiale cu privire la legalitatea actului administrativ. Astfel, pentru

probarea cazului bine justificat, nu este suficientă doar invocarea

nelegalității unui act administrativ, ci este necesar să se dovedească

existența aparenței de nelegalitate sau a unor aspecte cu caracter abuziv al

actului a cărui suspendare se solicită.

Împotriva

hotărârii instanței de fond reclamanta G.C.E.E. România a declarat recurs.

În

motivarea recursului se arată că hotărârea este nemotivată, recurenta susținând

că instanța de fond a considerat că nu este îndeplinită condiția cazului bine

justificat fără să analizeze toate argumentele invocate în cererea de

suspendare și fără să explice pentru fiecare argument în parte de ce nu poate

fi considerat un caz bine justificat.

Instanța

de fond a analizat un singur argument, și anume acela că lipsește studiul de

evaluare adecvată care trebuia întocmit conform Ordinului nr. 19/2010 precum și

O.U.G. nr. 57/2007 limitându-se la a aprecia că dacă ar constitui acesta un caz

bine justificat atunci s-ar pronunța pe fond.

Recurenta

mai susține că hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii,

deoarece

în

mod greșit instanța a apreciat că lipsa studiului de evaluare adecvată nu poate

constitui o prezumție de nelegalitate pentru că ar însemna ca instanța să

aprecieze asupra fondului cauzei. Instanța, în soluționarea cererii de

suspendare, trebuie să pipăie fondul cauzei. În consecință, trebuia să observe

că studiul de evaluare adecvată este un demers obligatoriu emiterii acordului

de mediu atunci când proiectul se realizează într-un S.N. 2000 și că există ca

atare o prezumție de nelegalitate întrucât în lipsa acestui studiu acordul de

mediu nu poate fi legal emis.

Pe

fondul cauzei, instanța urma să aprecieze în continuare dacă erau îndeplinite

celelalte condiții prevăzute de lege.

În

ceea ce privește producerea unei pagube iminente, aceasta este nelegală față de

dispozițiile Convenției de la Aarhus art. 9.4, care arată în mod expres că în

toate cauzele în care se urmărește protecția mediului trebuie să existe căi de

atac eficiente, inclusiv posibilitatea suspendării. A se aprecia în mod generic

că acordurile de mediu nu trebuie niciodată suspendate pentru că ele nu duc la

construirea proiectului este nelegal deoarece acordurile de mediu sunt cele

care adoptă soluțiile tehnice și alternativa proiectului. În cazul care acestea

nu se suspendă, aprobarea 3 de dezvoltare (conform art. 2 din H.G. nr. 445/2009)

este realizată în baza acestor concluzii care pot fi greșite și adoptate

nelegal. Concluziile tehnice și alternativele nu se mai rediscută la emiterea

aprobării de dezvoltare, ele fiind definitive.

Ca

urmare, suspendarea acordului de mediu, atunci când există indicii clare de

nelegalitate, se impune pentru a se suspenda cât mai devreme, în conformitate

cu principiul prevenției, elaborarea unui proiect care va putea produce daune

ireversibile asupra mediului. Este inutil și foarte greu de rectificat

deficiențele unui acord de mediu ulterior emiterii aprobării de dezvoltare.

Suspendarea

aprobării de dezvoltare în temeiul deficiențelor acordului de mediu este

imposibilă înainte de finalizarea irevocabilă a litigiului privind anularea

acordului de mediu întrucât motivele de nelegalitate ale acordului de mediu nu

pot fi în mod legal și eficient invocate într-o acțiune împotriva aprobării de

dezvoltare care, este un act administrativ diferit.

Astfel, până la

momentul finalizării acestui litigiu este posibil ca aprobarea de dezvoltare să

fie emisă și să înceapă execuția proiectului producându-se daune grave ale

mediului. Acestea se produc în temeiul unui acord de mediu care nu a fost

suspendat, fiind în schimb anulat de instanță prin hotărârea irevocabilă după

începerea executării proiectului sau chiar după finalizarea acestuia.

Examinând

cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru

a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în

continuare arătate.

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu

sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul,

persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este

echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul

național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea

executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de

conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu

caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a

interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind

subsumată principiului legalității.

Conform

art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

La

modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine

justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Altfel

spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act

administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În

acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității

administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze

dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe

lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către

autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe

de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a

cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite

cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004,

respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci,

în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea

condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această

obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în

anulare.

Condiția

existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și

înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra

legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta

să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului,

respectiv a consecințelor juridice pe care  le-a produs.

Pentru

a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a

actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia

necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate

în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a

prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului

administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare

sumară a aparenței dreptului.

Înalta

Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente

elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce

privește legalitatea acordului de mediu.

Acordul

de mediu RO ANPM nr. 3 din 06 iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de

legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - Km 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna", cu

amplasamentul în zona montană Carpații Meridionali, Grupa Retezat - Godeanu, în

vecinătatea Parcului Național Retezat de la km 47+600 până la km 50+350 și în

Parcul Național Domogled - Valea Cernei de la km 50+350 până la km 66+204, a fost emis în scopul punerii în aplicare a prevederilor H.G. nr. nr. 856/1999 privind

clasificarea unor sectoare de drum forestier aflate în proprietatea publică a

statului și în administrarea Regiei Naționale a Pădurilor ca drum național,

prin trecerea de la categoria de drum forestier la categoria de drum național

clasa tehnică V regiune de munte, drumuri naționale declarate conform O.G. nr. 19/1997

obiectiv de interes național.

Argumentele

menționate în cererea de suspendare nu sunt concludente, întrucât condiția ce

trebuie demonstrată este cea a îndoielii substanțiale cu privire la legalitatea

actului administrativ. Susținerea reclamantelor cu privire la faptul că nu a

fost aplicat Ordinul nr. 1284/2010, care menționează că pentru procedurile de

evaluare a impactului asupra mediului aflate în curs de derulare se vor

actualiza în conformitate cu legislația în vigoare, și că nu este analizat

impactul asupra ariilor protejate din vecinătatea traseului propus, nu poate fi

primită în cadrul unei cereri de suspendare, câtă vreme aspectele învederate

presupun o analiză efectivă în cadrul acțiunii în anularea a actului.

Deci,

nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de

legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe

fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De

asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente

ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în

cauză.

Conform

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă

prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Așadar,

paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea

efectelor unui act administrativ.

Se

poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ

aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului

sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

De

altfel, chiar recurenta-reclamantă arată că acordul de mediu nu duce în mod

direct la construirea drumului.

Astfel

fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate

și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și

legală, pe care o va menține.

În

consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art.

312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de G.C.E.E. România împotriva încheierii din 19 octombrie 2012 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 5 iulie 2013