ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5393/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5393/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin încheierea de ședință din data de

13 decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 11192/63/2010,

a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ

competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 11

pct. 5 din Ordinul M.J. 399/2007 și art. 4 din Decizia nr. 307/2007, fiind

sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate

invocată.

Prin sentința nr. 295/2012 din 3

aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de nelegalitate

a dispozițiilor art. II pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3)

și alin. (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie

2007 invocată de reclamantul B.C., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul

Craiova, Ministerul Justiției, A.N.P. prin Directorul General, respectiv A.N.P.,

M.F.P. - D.G.F.P. Dolj și M.J.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța a reținut că

excepția

de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este

neîntemeiată.

A reținut instanța de primă

jurisdicție că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter

normativ a Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice

de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici, cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, precum și al Deciziei

Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004.

Instanța a apreciat că evoluția în

timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia

uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură

să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare

logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe

calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât

mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în

legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter

general, impersonal și abstract.

Instanța de fond a reținut și practica

judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de

contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul

admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter

normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin

Legea nr. 262/2007.

Instanța de fond a reținut, pe fondul

excepției de nelegalitate invocată, că în conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul

M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr.

64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu

statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr.

462/2006 „în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a

timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:

a) Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe

zi = număr de zile lucrate suplimentar;

c) Primele două ore din fiecare zi

lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar

diferența până Ia opt ore, se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează

”

, iar dispozițiile art. 4 alin. (3)și

4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007

privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu

statut special și personalul civil din sistemul administrației

penitenciare,prevăd: - alin. (3) „în cazul lucrului în ture, numărul orelor

prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se

calculează astfel:Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din

lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi =

număr de zile lucrate suplimentar”.

- alin. (4) „Primele două ore din

fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de

bază, iar diferența până Ia opt ore, se plătește cu un spor de 100% din

salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

Dispozițiile legale în raport de care

se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt cele ale art. 16 din O.G..

nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor

publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor,

dispoziții în conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr. 64/2006) „pentru orele

prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus

săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt

aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și

completările ulterioare”, iar art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face

trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 și

prevede că:

„(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

(2) Programul de lucru al personalului

din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de

8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile

operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal.

(3) În cazul în care, pentru anumite

categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin

dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale.

(4) Orele prestate de funcționarii

publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a

timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. In cazul în care

compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă

în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare sevor

plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul de bază pentru

primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul de bază pentru

orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de

repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu

reglementările în vigoare, nu se lucrează.

(5) Munca peste durata normală a timpului

de lucru poate fi prestată și sporurile prevăzute la alin. (4) se pot plăti

numai dacă efectuarea orelor suplimentare a fost dispusă în scris de șeful

ierarhic,fără a se depăși 120 de ore anual, iar în cazuri cu totul deosebite se

poate aproba efectuarea orelor suplimentare și peste acest plafon, dar nu mai mult

de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în

fondurile bugetare aprobate.”

Instanța a reținut că în cauză,

Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a

ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror

scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea

pentru orele lucrate suplimentar.

Astfel, dispozițiile a căror nelegali

ta te este invocată, prevăd modul în care se calculează orele lucrate

suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea.

Or, pentru verificarea concordanței

actului administrativ normativ dedus judecății cu actul normativ cu forță juridică

superioară în executarea căruia a fost emis instanța de fond reține că se

impune analiza logico-sistematică a prevederilor OG nr. 64/2006 și ale Legii nr.

293/2002, care conțin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.

Din motivarea excepției de

nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că

prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la dispozițiile

legale întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate

suplimentar” căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul

de remunerare a acestora.

Instanța de primă jurisdicție a

reținut că este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia prin

transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă

prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din conținutul art. 45,

legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua,

săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului de

lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1) art. 45) iar

„orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de

bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de

depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază

pentru orele următoare”

Așadar, reține instanța că sunt

remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar numărul acestora se

calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea realizându-se prin adăugarea

unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate, raportându-se

la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază

pentru orele următoare.

Faptul că la pct. 11.5 din Ordinul M.J.

399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv

zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/

8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, a apreciat instanța că nu

înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor

de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând

practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Chiar și propoziția de la pct. 11.5 lit.

c) „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu

adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul

al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării

prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să

deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

Este de altfel, reține instanța de

fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din Legea nr.

24/2000, potrivit cu care „într-un act normativ emis pe baza și în executarea

altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor

dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de

referință. In asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi

făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază.”

Instanța reține că actele emise pe

baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o

simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere

soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul

și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul

M.J. nr. 399/2007 reglementează situația specială a „lucrului în ture” ori, alin.

(3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „(3) In cazul în care, pentru

anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este

stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale”.

Ca urmare, a înlătura pe calea

excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație specială

pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează practic cu

imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care

contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs B.C., criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, în

acest sens opinând că instanța a interpretat în mod eronat dispozițiile

cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al

orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forță

juridică superioară.

Înalta Curte de Casație și Justiție

sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs

formulate în raport cu sentința atacata, materialul probator și dispozițiile

legale incidente în cauza va admite recursul și rejudecând cauza pe fond, va

admite excepția de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează:

Punctul 11.5 din Normele metodologice

de aplicare a O.G. nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiției nr.

399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:

a) Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi

= număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2 ore din fiecare zi

lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar

diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.

De asemenea, art. 4 din decizia nr. 307

din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administrației Penitenciarelor

prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:

- alin. (3): In cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează:

Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi =

număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4): Primele 2 ore din fiecare

zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar

diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006

privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele prestate de

acești funcționari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se

lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind

Statutul funcționarilor publici din A.N.P.

În conformitate cu forma în vigoare a

acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de lucru este, de

regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai prevede că, în

cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate

suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și

respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în

zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.

Legea nr. 293/2004 instituie și o

limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în mod

excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu

încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Așadar, Înalta Curte reține că

dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a

muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv

ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba

de lucru în ture sau nu.

Contrar acestor prevederi legale, prin

dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în baza și în

aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul a orelor

lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată

suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea

fracțiunilor de zile.

Aplicând acest mod de calcul se ajunge

la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației

penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele

suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o

zi lucrată suplimentar.

În raport de cele expuse, Înalta Curtea

reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate

adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite

pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care, rejudecând pe fond

excepția invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din

Ordinul M.J. nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de B.C.

împotriva sentinței nr. 295/2012 din 3 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că

admite excepția de nelegalitate invocată de reclamantul B.C. și constată

nelegalitatea dispozițiilor art. II pct. 5 din Normele metodologice aprobate

prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Decizia

nr. 307/2007 emisă de Directorul General

al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi

14 decembrie 2012.