ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5391/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5391/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin încheierea de

ședință din data de 7 noiembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul

nr. 11093/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios

administrativ competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și art. 4 din

Decizia nr. 307/2007, excepție invocata de recurentul - reclamant M.D.N., fiind

sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate

invocată.

Prin sentința nr.

355/2012 din 10 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția

de nelegalitate invocata de reclamantul M.D.N., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul

Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și M.F.P.

Pentru a

pronunța această hotărâre, instanța a reținut că

excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate

invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată.

A reținut

instanța de primă jurisdicție că natura juridică de act administrativ unilateral

cu caracter normativ a Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor

metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte

drepturi ale funcționarilor publici, cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, precum și al

Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare

a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanța

a apreciat că evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ

și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de

nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine ele neprimire a excepției

de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței

legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în

sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de

acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie

aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de ei ulterior.

Pe baza

argumentului de interpretare logica a fortiori, dacă legiuitorul a creat un

mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de

autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie

oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale

căror efecte au caracter general, impersonal si abstract.

Instanța de

fond a reținut și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu

caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004

prin Legea nr. 262/2007.

Instanța de

fond a reținut, pe fondul excepției de nelegalitate invocată, că în

conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea

normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și

alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 „În cazul

lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru,

conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:

a) Total

ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar;

b) Ore

lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi - număr de zile lucrate suplimentar;

c) Primele

două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează

”

, iar dispozițiile art. 4 alin. (3) și

(4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007

privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu

statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciare,

prevăd: - alin. (3) „în cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste

durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează

astfel: Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună ore lucrate

suplimentar;

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi =

număr de zile lucrate suplimentar”.

- alin.

(4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor

de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un

spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

Dispozițiile

legale în raport de care se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt

cele ale art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind

Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a

Penitenciarelor, dispoziții in conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr. 64/2006)

„pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se

lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu

modificările și completările ulterioare”, iar art. 43 din Legea nr. 293/2004 la

care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr.

45 și prevede că:

„(1) Durata

normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe

săptămână.

(2) Programul

ele lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune

prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii

unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea

timpului de lucru legal.

(3) În cazul

în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de

lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale.

(4)

Orele

prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste

durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător.

In cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu

a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia,orele

suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază,

după cum urmează:

a) 75% din

salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei

de lucru;

b) 100% din

salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele

lucrate în zilele de repaus săptămânal sau in celelalte zile în care, în

conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.

(5) Munca

peste durata normală a timpului de lucru poate ti prestată și sporurile

prevăzute la alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a

fost dispusă în scris de șeful ierarhic, fără a se depăși 120 de ore anual, iar

în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare și

peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea

ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.”

Instanța a

reținut că în cauză, Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 conține chiar normele

metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor

publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a

modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Astfel,

dispozițiile a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se

calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se

remunerează acestea.

Ori, pentru

verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu

actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis

instanța de fond reține că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G.

nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002, care conțin referiri la salarizarea

orelor lucrate suplimentar.

Din motivarea

excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează

faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la

dispozițiile legale întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în

zile lucrate suplimentar

”

căci, procedând astfel, se produc

prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța

de primă jurisdicție a reținut că este nefondată susținerea reclamantului

potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate

suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din

conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar

ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că „Durata normală a

programului de lucru este de 8 ore pe zi si de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1)

art. 45) iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor

din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru

primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din

salariul de bază pentru orele următoare”.

Așadar,

retine instanța că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar

numărul acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea

realizându-se prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore

suplimentare calculate, raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a

unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct.

11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul

al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume:,,a) Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b)

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, a

apreciat instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a

dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în

cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în

limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000.

Chiar și

propoziția de la pct. 11.5 lit. c) „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează” nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o

procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind

subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură

să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

Este de

altfel, reține instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art.

16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care „într-un act normativ emis

pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează

reproducerea unor dispoziții clin actul superior, fiind recomandabilă numai

indicarea textelor de referință. In asemenea cazuri preluarea unor norme în

actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea

soluțiilor din actul de bază.”

Instanța

reține că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai

mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 reglementează

situația specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004

prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata

programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se

vor aplica aceste dispoziții legale”.

Ca urmare, a

înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o

situație specială pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează

practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt

care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs M.D.N., criticând soluția instanței de fond ca

netemeinică și nelegală, în acest sens opinând ca instanța a interpretat în mod

eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie

un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor

normative cu forță juridică superioară.

Înalta Curte

de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând

cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru

considerentele ce urmează:

Punctul 11.5

din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul

M.J. nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste

durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:

a) Total ore

lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună= ore lucrate

suplimentar.

b) Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2

ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează.

De

asemenea, art. 4 din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului

general al Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de

calcul al orelor suplimentare, astfel:

- alin. (3): În

cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului

de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:

Total ore

lucrate conform ponta] - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar;

Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4):

Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75%

din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de

100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16

din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru

orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit

legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004

privind Statutul funcționarilor publici din A.N.P.

În

conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală

a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe

săptămână.

Actul normativ

mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a

orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază,

primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și

orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează,

potrivit legii.

Legea nr.

293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore

anual și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de

credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Așadar, Înalta

Curte reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul

de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, caicului

raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a

distinge după cum este vorba de lucru in ture sau nu.

Contrar

acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte

administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță

superioară, orele lucrate suplimentar se raportează la alta unitate de timp,

ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu

neglijarea fracțiunilor de zile.

Aplicând acest

mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariate pentru o parte

din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai

mică de o zi lucrată suplimentar.

În

raport de cele expuse, Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant

este întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim

de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru

care, rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin.

(3) și (4) din decizia nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de M.D.N.

împotriva Sentinței nr. 355/2012 din 10 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de

reclamantul M.D.N. și constată nelegalitatea dispozițiilor art. II pct. 5 din

Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a art. 4 alin.

(3) si alin. (4) din Decizia nr. 307/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 14 decembrie 2012.