ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5028/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5028/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursului de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Cadrul procesual

În temeiul

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, P.C., în calitate de

recurent-reclamant în Dosarul nr. 11191/63/2010 al Curții de Apel Craiova,

secția de contencios administrativ și fiscal, având ca obiect recursurile

declarate de pârâtul Penitenciarul Craiova și reclamantul P.C., împotriva

Sentinței nr. 1102 din 23 mai 2011, pronunțată de Tribunalul Dolj, în Dosarul

nr. 11191/63/2010, a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11

pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și a art. 4 din Decizia

Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007.

Prin

încheierea de ședință din data de 10 noiembrie 2011, pronunțată de Curtea de

Apel Craiova în Dosarul nr. 11191/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a

instanței de contencios administrativ competente a soluționa fondul excepției

de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului

justiției nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia nr. 307/2007, fiind sesizată

Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată.

Prin

punctul de vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a învederat că excepția

de nelegalitate invocată este inadmisibilă, având în vedere că prin

modificările aduse Legii nr. 262/2007 obiectul excepției de nelegalitate a fost

restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu

caracter normativ, iar verificarea legalității unui act administrativ

unilateral pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada

de valabilitate a actului normativ.

În

plus, arată recurentul, reclamantul nu justifică un interes în invocarea

excepției de nelegalitate.

2.

Hotărârea instanței de fond

Prin

Sentința nr. 265 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului

justiției nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr.

307 din 25 ianuarie 2007 invocată de reclamantul P.C. în contradictoriu cu

pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a

Penitenciarelor, Ministerul Finanțelor Publice, Ministrul Justiției și

Directorul General al A.N.P.

Pentru

a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate

a excepției de nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată.

A

reținut instanța de primă jurisdicție a excepției de nelegalitate că natura

juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinului

ministrului justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de

aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea și alte

drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 precum și al

Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr.

307/2007, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu

sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanța

a apreciat că evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ

și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de

nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției

de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței

legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în

sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de

acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie

aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de

legiuitor.

Pe

baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat

un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte

de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare

trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele

administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și

abstract.

Instanța

de fond a reținut și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în

mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului

administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării

Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Instanța

de fond a reținut, pe fondul excepției de nelegalitate invocată, că în

conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/C/2007

privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr.

64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu

statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea

nr. 462/2006 "În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:

a)

Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar;

b)

Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;

c)

Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează", iar dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din

Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind

plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut

special și personalul civil din sistemul administrației penitenciare, prevăd:

-

alin. (3) "În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel:

Total

ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar;

Ore

lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar".

-

alin. (4) "Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc

cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se

neglijează".

Dispozițiile

legale în raport de care se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt

cele ale art. 16 din O.G.. nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind

Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a

Penitenciarelor, dispoziții în conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr.

64/2006) "pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special

din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit

legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr.

293/2004, cu modificările și completările ulterioare", iar art. 43 din

Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în

actuala reglementare nr. 45 și prevede că: "(1) Durata normală a

programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

(2)

Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate

impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii

unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea

timpului de lucru legal.

(3)

În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale.

(4)

Orele prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare

peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber

corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber

corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea

acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din

salariul de bază, după cum urmează:

a)

75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale

a zilei de lucru;

b)

100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc

și orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care,

în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.

(5)

Munca peste durata normală a timpului de lucru poate fi prestată și sporurile

prevăzute la alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a

fost dispusă în scris de șeful ierarhic, fără a se depăși 120 de ore anual, iar

în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare și

peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea

ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate."

Instanța

a reținut că în cauză, Ordinul ministrului justiției nr. 399/C/2007 conține

chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea

funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea

în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate

suplimentar.

Astfel,

dispozițiile a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se

calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se

remunerează acestea.

Or,

pentru verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății

cu actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis,

instanța de fond reține că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor

O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002, care conțin referiri la salarizarea

orelor lucrate suplimentar.

Din

motivarea excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului

vizează faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare

la dispozițiile legale întrucât "nu se transformă orele lucrate

suplimentar în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc

prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța

de primă jurisdicție a reținut că este nefondată susținerea reclamantului

potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate

suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din

conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar

ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că " Durata normală

a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână."

[alin. (1) art. 45] iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din

salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei

de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare"

Așadar,

reține instanța că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar

numărul acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea

realizându-se prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore

suplimentare calculate, raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a

unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul

că la pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 emitentul a

arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate

suplimentar, anume: "a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore

lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore

pe zi = număr de zile lucrate suplimentar", a apreciat instanța că nu

înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor

de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii,

organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin.

(2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Chiar

și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) "Fracțiunile de zile rezultate ca

lucrate suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie prin

ea însăși o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar,

ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este

în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

Este

de altfel, reține instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în

art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care "Într-un act

normativ emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu

se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind

recomandabilă numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri

preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea

ori detalierea soluțiilor din actul de bază."

Instanța

reține că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai

mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007

reglementează situația specială a "lucrului în ture" or, alin. (3) al

art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că "(3) În cazul în care, pentru

anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este

stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale".

Ca

urmare, a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care

reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispoziții

speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a

normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Față

de cele arătate, Curtea apreciază că este neîntemeiată excepția de nelegalitate

invocată.

3.

Recursul declarat de P.C.

Recurentul

a criticat soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că

instanța a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele

administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate

suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică

superioară.

II.

Decizia instanței de recurs

Înalta

Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat,

analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată,

materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite

recursul și rejudecând cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate

invocată, pentru considerentele ce urmează:

În

conformitate cu punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței

Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiției nr.

399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:

a)

Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar.

b)

Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c)

Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75%

din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de

100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar

se neglijează.

De

asemenea, art. 4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului

general al Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de

calcul al orelor suplimentare, astfel:

-

alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:

Total

ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar;

Ore

lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

-

alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un

spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un

spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit

art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare,

pentru orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a

timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în

care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din

Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația

Națională a Penitenciarelor.

În

conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală

a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe

săptămână.

Actul

normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp

liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de

bază, primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare

și orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează,

potrivit legii.

Legea

nr. 293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120

ore anual și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de

credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Așadar,

Înalta Curte reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004

reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber,

calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără

a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.

Contrar

acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte

administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță

superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la

altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile

suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile.

Aplicând

acest mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din

sistemul administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale

pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o

fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.

În

raport de cele expuse, Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant

este întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim

de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru

care rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și

respectiv art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul formulat de P.C. împotriva Sentinței nr. 265 din 2 aprilie 2012 a

Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată și

constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului

justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007 a

Directorului General al A.N.P.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 28 noiembrie 2012.

Procesat

de GGC - GV