ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5029/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5029/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

În temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, N.I., în calitate de recurent-reclamant în dosar nr.

11041/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, având ca obiect recursurile declarate de pârâtul Penitenciarul Craiova

și reclamantul N.I., împotriva Sentinței nr. 965 din 03 mai 2011, pronunțată de

Tribunalul Dolj, în Dosarul nr. 11041/63/2010, a invocat excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției

nr. 399/2007 și a art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din

25 ianuarie 2007.

Prin încheierea de

ședință din data de 07 noiembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova în

Dosarul nr. 11041/63/2010 a fost admisă cererea de sesizare a instanței de

contencios administrativ competentă cu excepția de nelegalitate a dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 din

Decizia nr. 307/2007, formulată de recurentul-reclamant N.I., fiind sesizată

Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate a art. 11 pct.

5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia

307/2007 .

instanței de fond

Prin Sentința nr. 324

din 5 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de

nelegalitate a dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr.

399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P.

nr. 307/2007 invocată de reclamantul N.I. în contradictoriu cu pârâții

Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a

Penitenciarelor, Ministerul Finanțelor Publice.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate a

excepției de nelegalitate, invocată de pârâta A.N.P., este neîntemeiată.

A reținut instanța că

natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a

Ordinului Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor

metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind

salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 precum

și al Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a

Penitenciarelor nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de

nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004.

Evoluția în timp a

actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în

textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să

configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Instanța de fond a

avut în vedere și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în

mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului

administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării

Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Analizând pe fond

excepția de nelegalitate, Curtea o apreciază ca neîntemeiată, reținând

următoarele aspecte:

În cauză, Ordinul

Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de

aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din A.N.P.,

norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se

realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Astfel, dispozițiile

a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate

suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea.

Din motivarea

excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează

faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la

dispozițiile legale, întrucât "nu se transformă orele lucrate suplimentar

în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc prejudicii

rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța a constatat

că este nefondată susținerea reclamantului, întrucât astfel cum rezultă din

întreg conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu

doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că " Durata

normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână."

[alin. (1) art. 45] iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din

salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei

de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare".

Așadar, în concepția

legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar

se calculează la finalul fiecărei luni, iar salarizarea acestora se realizează

prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate

raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din

salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct.

11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 emitentul a arătat modul

concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume:

"a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore

lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile

lucrate suplimentar)", a reținut instanța că nu înseamnă că a adăugat la

lege, ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate

suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic

executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție

și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

S-a argumentat că,

chiar și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) "Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie

prin ea însăși o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate

suplimentar, ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel

că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor

legii.

Este de altfel, a

reținut instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16

alin. (4) din Legea nr. 24/2000 potrivit cu care " Într-un act normativ

emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se

utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă

numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri preluarea unor norme

în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea

soluțiilor din actul de bază."

Este evident astfel

că, actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie

să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă ci

trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora,

urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007

reglementează situația specială a "lucrului în ture" ori, alin. (3)

al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că "(3) În cazul în care, pentru

anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este

stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale".

Ca urmare, a

concluzionat instanța că a înlătura pe calea excepției de nelegalitate

prevederile care reglementează o situație specială, pentru care legea trimite

la dispoziții speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în

executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prev. art. 108 alin.

(2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

de N.I.

Recurentul a criticat

soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a

interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative

criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar

contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică superioară.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză, va admite recursul și rejudecând

cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru

considerentele ce urmează:

În conformitate cu

punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr.

64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 prevede

că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului

de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:

a) Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2 ore din

fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de

bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul

de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.

De asemenea, art. 4

din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al

Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al

orelor suplimentare, astfel:

- alin. (3): În cazul

lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de

lucru, conform pontajului lunar, se calculează:

Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4): Primele

2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru

orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit

legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr.

293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a

Penitenciarelor.

În conformitate cu

forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de

lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai

prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a

orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază,

primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și

orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează,

potrivit legii.

Legea nr. 293/2004

instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și

în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu

încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Așadar, Înalta Curte

reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de

plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se

exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum

este vorba de lucru în ture sau nu.

Contrar acestor

prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte

administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță

superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la

altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile

suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile.

Aplicând acest mod de

calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte

din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai

mică de o zi lucrată suplimentar.

În raport de cele

expuse, Înalta Curte reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată,

normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al

sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care

rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și respectiv

art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

formulat de N.I. împotriva Sentinței nr. 324 din 5 aprilie 2012 a Curții de

Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată și constată

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției

nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007 a Directorului

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 noiembrie 2012.

Procesat de GGC - GV